论党内问责制与行政问责制的协调发展

王一星

（东北大学秦皇岛分校管理系，河北秦皇岛066004）

论党内问责制与行政问责制的协调发展

王一星

（东北大学秦皇岛分校管理系，河北秦皇岛066004）

当代中国政治体制中的党政关系决定了在推行行政问责制的同时必须发展党内问责制。党内问责制与行政问责制在问责对象、问责内容和问责功能上存在着差异。为了促进二者的协调发展，应当合理划分党政职责界限，整合各类问责制度，健全不同问责主体间的协调机制，避免以党内问责取代行政问责、法律问责。

党政关系；党内问责；行政问责；协调机制

自2003年“非典”疫情以迄，中国大地上掀起了一场“问责风暴”。这场风暴首先席卷公共行政领域，一些政府官员在风暴中落马。在此之后，各级地方政府纷纷出台各种行政问责制度，行政问责制也成为学术界研究的热点问题。目前，有关行政问责制的研究成果已经非常之多，虽然这些成果对于行政问责制的内涵和外延还没有达成较为统一的认识，但是基本上都认同行政问责的对象是各级政府官员。

可以肯定的是，近年来行政问责制的不断发展在一定程度上提高了行政机关的效能，改变行政机关的积弊，给行政体制注入了新的活力。但与此同时，一些深层次问题开始逐步显现。有一种声音质疑：既然政府官员要接受问责，那么党委及其所属部门的领导干部要不要接受问责？2009年5月22日，中共中央政治局审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。《暂行规定》第二条指出：“本规定适用于中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”由此可见，《暂行规定》明确地规定了党委及其所属部门的领导干部也要接受问责，这就涉及到党内问责制的问题。目前，国内对党内问责制的研究尚处于起步阶段，相关理论研究成果较少，一些概念还不清晰。本文旨在通过党内问责制与行政问责制的比较分析，明确党内问责制的制度定位，论证党内问责制的必要性，寻求党内问责制与行政问责制协调发展的途径。

一、当代中国政治体制中的党政关系：比较分析的逻辑起点

为什么在行政问责制不断发展的同时，还要发展中国共产党党内问责制？发展党内问责制的必要性何在？为了把这个问题弄清，必须对当代中国政治体制中党政关系进行深入思考。

从党政关系上看，执政党的执政方式主要有以下三种：“一是通过国家政权机关实施对政治生活的领导，包括通过国家代议机构制定宪法、法律，国家行政和司法机构对这些宪法、法律加以贯彻实现其领导。其运行机制表现为执政党提出纲领，由在立法机关中的党组织对国家立法实施影响，并由在行政和司法机关中担任负责人的执政党党员加以实施；二是执政党居于国家政权之上，直接要求和命令国家政权机关做出或不做出一定的行为，可以将之概括为政党决策、政府执行的模式，这样将国家立法机关置于一边；三是执政党不通过国家政权，而是在国家政权之外直接行使本应由国家立法、行政、司法机关行使的职能。”[1]

建国以后，我国在政治体制的设计上采取的是上述第一种方式，但由于各种复杂的历史和现实因素，我国政治体制在实际运行中表现出上述第二种方式的特征，即“大权独揽，小权分散，党委领导，各方去办”的模式。在这种模式下，权力在横向上高度集中于党委，在纵向上高度集中于中央。由于种种原因，现行执政方式在很大程度上仍受上述模式的影响，“各级党组织在国家政权组织之外、之上行使执政职能。这样中国政治体制在运行过程中就出现了所谓‘双重双轨制’现象，即党组织和政府组织两条平行的组织框架，其中党组织的位置高于政府的位置。”[2]

在这种党政关系模式下，党的各级领导机关和领导干部拥有很大的权力。按照“有权必有责，用权受监督”的原则，党的领导机关和领导干部要切实履行好自身职责，更要为自己手中的权力负责。中国共产党党内问责制就是在中国共产党内部要求党的领导机关和领导干部对其职责履行情况进行说明与解释，并对其违反职责要求的行为承担党内责任的制度。由于行政问责制主要针对的是政府官员，而不是党委及其所属部门的领导干部，所以出了问题，不加分析地只对政府官员实行行政问责制显然是不公正的。

一般来说，在地方党委常委会内部：党委书记是党委领导班子的一把手；行政首长（一般为副书记）是党内的二把手，是行政机关领导班子的一把手；常委一般分管政府某些领域。行政一把手应当遵循行政首长负责制；党委一把手应当遵循委员会制，一人一票、票值相等的原则。地方重大问题决策，行政首长不拥有最后拍板决定的权力，只拥有参与决策权和行政执行权。如果地方党委的集体决策是正确的，政府行政首长在执行中出了问题，应当对其进行行政问责；如果地方党委的集体决策本身是错误的，则应当追究党委及其成员的决策责任，只追究政府行政首长的决策责任显然有失公正。因此，行政问责制需要党内问责制与其配套发挥作用。单有行政问责制的问责体系是不健全的，在实践中势必产生问题。

除此之外，中央及地方各级党委都设有专门承担党务工作的直属机构，如组织、宣传、统战、政法部门等。当这些机构及党务干部违反职责要求时，也应当被追究责任。对这一类问责对象的问责显然不适用行政问责制。

由以上分析可知，发展党内问责制是由中国政治体制下的党政关系决定的。只有党内问责制与行政问责制配套发挥作用，才能构建起科学、合理的问责体系，才能使问责制公正、有效地发挥作用。

二、问责要素的比较分析

为了进一步说明发展党内问责制的必要性，以下将从问责对象、问责内容和问责功能三方面对党内问责制与行政问责制进行比较分析。

（一）问责对象

执政党的组织由两部分组成，即政权内部分和政权外部分。政权内部分包括在政权机关内担任公职的党员，政权外部分包括执政党的各级组织以及在组织中担任党内职务的党员。基于这种总体划分，党内问责制的问责对象大体上分为三类：一类是党的政权外部分的领导机关和领导干部，即中央及地方各级党的领导机关和只担任党内职务的领导干部；一类是党的政权内部分的领导干部，即只担任政府职务的领导干部；一类是既担任党内职务又兼任行政职务的党的领导干部。对这三类问责对象的问责要具体情况具体分析。对第一类问责对象只能用党内问责制；对第二类、第三类问责对象要根据具体情况，进行党内问责和行政问责。

有人可能会提出疑问，对第二类和第三类人进行两类问责，是否是重复的，是否只需行政问责，不必党内问责。答案是否定的，要根据具体情况具体分析，不能否认党内问责的必要性。因为，党内问责与行政问责的问责内容是不同的，这就涉及到下一个问题，即党内问责与行政问责的问责内容。

（二）问责内容

党内问责制的问责内容以党内职责要求为依据；行政问责制的问责内容以行政职责要求为依据。

对于党内问责制的第一类问责对象，即中央及地方各级党的领导机关和只担任党内职务的领导干部，只适用党内问责制，不适用行政问责制。对其进行党内问责的问责内容以党内职务的职责要求为依据。例如：《海丰县基层党委问责试行办法》第四条至第九条规定了涉及到基层党委在执行党的路线、方针、政策以及上级党组织的决定、党的基层组织建设工作、党支部班子建设、党组织和党员干部的作风、党员教育培训、解决辖区内农村突出问题等方面的问责内容。这些问责内容都是与党内职务的职责要求紧密相连的。党内职务的职责要求与行政职务的职责要求有很大的差异。例如，《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》第五条规定了基于行政职务的行政问责内容，涉及到重大责任事故、行政许可、行政检查和行政处罚、行政强制措施、行政复议、对行政违法行为投诉、举报的受理以及行政机关的其他过错行为等。

对于党内问责制的第二类问责对象，即只担任政府职务，不担任党内职务的领导干部，当其违反基于行政职务的职责要求时，首先适用行政问责制。在行政问责进行完之后，要分析其问责事由是否违反了党内法规，如果是，应当进行党内问责。这是因为，这类问责对象虽然不担任党内职务，但具有党员身份，党员身份决定了他的党内职责是遵守和维护各项党内法规。

对于党内问责制的第三类问责对象，也就是既担任党内职务又兼任行政职务的领导干部，当其违反党内职务的职责要求时，适用党内问责制，当其违反行政职务的职责要求时，适用行政问责制，如果其行政问责事由同时违反了党内法规，在行政问责之后，也要进行党内问责。

违反行政职责要求的行为一般也都违背了党内法规的要求，为党纪所不容。因此，对于第二类和第三类问责对象，在行政问责之后，一般都要进行党内问责。

（三）问责功能

行政问责制的功能在于控制行政管理的过程和结果，以实现“3 E”目标，即效率、效能和经济。这种控制包括两个方面：一方面是行政组织内部对自身行政过程和行政结果的控制；另一方面是行政组织外部政治主体对行政过程和行政结果的控制。之所以需要外部政治主体对行政的控制，出于两方面的考虑：一方面是基于人民主权考虑，“民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，因为后者理所当然地比执行机构更能够代表人民”[3]14另一方面是基于行政特性的考虑，“执行表达国家意志的法律，在很大程度上有赖于行政机构活跃的首创精神。由于它们的这种创议性，应当把它们始终置于政治的控制之下。”[3]25执政党是行政问责制的外部政治主体之一，是实现政治对行政控制的重要力量。

中国共产党是中国的执政党，并且担负着长期执政的历史重任。党内问责制对于提高党的执政能力，维护党的执政合法性具有重大意义：第一，保证党的路线、方针、政策的正确制定和有效贯彻落实，使党真正代表、维护人民的利益；第二，通过对党内权力的制约，防止党内滥用权力的现象；第三，在整个国家问责体系中发挥导向性作用；第四，保持党的先进性。

党内问责制不仅对党的自身建设有重要意义，而且对于国家政权建设有重要意义。在我国以“双重双轨体制”为特征的政治体制下，党组织的地位高于国家政权组织的地位，各级党委在国家政权组织之上、之外行使国家权力，党委直属工作机构也在工作中拥有实权，所以中国共产党党内问责制对于国家政权的正确行使，对于国家政权的正确走向具有重大意义。

对违反行政职务职责要求的党员领导干部在行政问责之后，之所以要进行党内问责，是因为：党的执政是通过由党选拔、推荐，依法进入国家政权机关担任各种领导职务的党员来实现的。当行政机关中的党员领导干部违反其行政职责要求时，不仅影响到了行政机关的工作，而且影响到了党的执政。党必须对这样的党员领导干部进行党纪追究，使其在党内承担政治责任，这样才能保证党的肌体的健康，保持党的先进性，使党的队伍具有严明的纪律，优良的作风。反之，如果党内充斥着违反国家法律，违反行政纪律的党员，党就无法真正地代表和维护最广大人民的根本利益，也不可能赢得人民的信任和拥护，其执政合法性必然受到影响。

三、党内问责制与行政问责制的协调发展

问责制的健康发展有赖于党内问责制与行政问责制的协调发展，相互配合。为了促进二者的协调发展，应当做好以下几个方面的工作。

（一）合理划分党政职责界限

对各级党政部门及其领导干部的职责进行明确划分，是党内问责制与行政问责制协调发展的必要前提。职责不清会造成问责不明。如果没有明确的党政职责界限，那么在问谁的责，问什么责，依据什么问责，追究何种责任，由谁来问等一系列具体问题上就会发生混乱。因此，必须对党政之间、主管领导和分管领导之间、正职和副职之间、上下级之间、部门之间、岗位之间、个人和集体之间的职责进行科学的划分。要按照权责对等的要求，合理划定责任的边界和范围。责任边界一定要清晰，否则就会产生责任主体相互推诿责任的问题。责任范围一定要合理、适当。如果责任范围过小，就会产生有权无责现象，违背问责制的制度设计初衷；如果责任范围过大，对超出责任主体权限、能力之外的事项设定责任，就会对责任主体不公平，挫伤责任主体履行责任的积极性。

（二）整合各类问责制度

问责制不是一项单一的制度，而是一个制度体系。目前，从中央到地方颁布的各类问责制度林林总总，层级、效力各不相同，呈现出复杂、多层次的网架结构。如何将现有的党内问责制度和行政问责制度系统科学地整合在一起，并填补其中的制度空白，是当前面临的一个重大问题。制度体系的健全统一是正确执行问责制的基础。如果没有明确统一的制度依据，将会造成执行上的偏差。2009年5月22日，中共中央政治局审议并通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这一暂行规定的出台与实施，有利于问责法规体系的健全与统一。问责制面临的当务之急就是使现有的党内问责相关法规和行政问责制度与这一暂行规定相互衔接配合。

（三）健全各类问责主体间的协调机制

党内问责主体与行政问责主体的多元化产生了问责主体之间的协调配合问题。如果配合得好，各类问责主体之间就会形成合力，问责工作就会有条不紊地开展；如果配合得不好，各类问责主体之间就会产生内耗，问责工作的效率和效果都会大打折扣。在以问责“有过”为主的传统问责制中，纪检监察部门的双重领导体制为各类问责主体之间的协调机制提供了基本的框架。随着问责制从问责“有过”向问责“无功”发展，各类问责主体之间的新型协调机制正在不断建立和发展。例如，陕西延川县委、县政府成立了县问责问廉问效工作领导小组，组长为县委副书记，副组长为县委常委、县纪委书记、常务副县长。领导小组负责全县问责问廉问效工作的安排部署、审批处理、督促检查。领导小组下设办公室，依托县纪委监察局承办问责问廉问效的具体工作。[5]延川县的做法为党内问责主体与行政问责主体之间的新型协调机制的建立提供了很好的思路和参考。随着实践的发展，各种新型协调机制将会不断发展。

（四）避免以党内问责取代行政问责、法律问责

党内问责制、行政问责制和法律问责制这几类问责制既有区别又有联系：区别在于，它们在问责主体、问责内容、责任承担方式上有所不同；联系在于，它们可能共同指向同一个问责对象，也就是说，同一个问责对象可能同时应当受到党纪、政纪和国法的制裁。由于现有问责制度体系的不健全、不完善，一些问责实践只注重追究责任人员的党内责任，而刻意回避行政责任和法律责任。问责制本来旨在以责任制约权力，然而以党内问责取代行政问责和法律问责的做法却使问责制沦为了权力的工具。这种做法有违法治精神，无法公正有力地进行问责，对社会产生了消极影响。因此，在问责过程中应当对所追究责任的性质进行严格区分，不能以党纪责任和党内道德责任取代行政责任和法律责任。任何避重就轻的做法都会使问责制无法发挥其应有的制度效力，甚至会使问责实践发生异化。

四、余论

以上几点仅从制度层面对如何促进党内问责制与行政问责制的协调发展进行了探讨，然而对于问责制来说，只有制度建设还远远不够，还应当从政治文化层面积极培育新型问责文化，在全党和全社会树立责任意识。只有不断消除中国传统吏治中只对上级负责的官本位文化的消极影响，不断培育对公众负责的新型公仆文化，才能为党内问责制与行政问责制的健康发展创造更加良好的环境。

[1]尹业香.论中国共产党的职能及实现机制[J].江汉论坛, 2004,（6）.

[2]肖立辉，孟令梅.现行执政方式的特点及改革思路[J].云南社会科学,2006,（6）.

[3][美]弗兰克·J·古德诺.政治与行政[M].北京:华夏出版社, 1987.

[4]李振东.问责问廉问效：这道“紧箍咒”戴得好[N].延安日

报，2007-12-10.

[责任编辑：黎峰]

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1002-7408（2010）11-0023-03

河北省社会科学基金项目“新时期中国共产党党内问责制研究：以河北省为例”（H B 10 B D D 032）的阶段性成果。

王一星（1981-），女，山东蓬莱人，中共中央党校政治学理论专业博士，东北大学秦皇岛分校管理系讲师，主要研究方向：制度政治学。