中国古代皇权监督机制探析

2010-12-27陈春会

理论导刊 2010年11期

关键词：皇权御史监察

陈春会

（西北政法大学马克思主义教育研究院，西安710061）

中国古代皇权监督机制探析

陈春会

（西北政法大学马克思主义教育研究院，西安710061）

中国古代的御史制度、谏官制度、封驳制度，是对权力的监督机制，在一定程度上起到了监察、咨政、把关、制权的作用，有助于正确决策。但封建时代没有形成具有制约关系的政治法律制度，也没有分权制衡机制，因此，这些制度都受到皇权的制约，对皇权的监督是有限的。目前，构建对“一把手”的监督机制和体制，是党和国家监督体制的重大创新，也是迫切需要解决的实践问题。研究中国古代的皇权监督机制，对建立“一把手”的监督机制有借鉴作用。

中国古代;监督机制;局限性；借鉴

中国古代有比较严密的权力监督机制，对中央各部门官吏和地方长官进行监督，促使他们勤于行政，防止他们胡作非为、贪污腐化、欺压百姓。这套权力监督机制一定程度上起到了监察、咨政、把关、制权的作用，有助于正确决策，在稳定社会秩序、促进社会发展上起了很重要的作用。但在封建时代没有形成具有制约关系的政治法律制度，也没有分权制衡机制，因此，这些制度都受到皇权的制约，对皇权的监督是有限的。当前研究这些制度在历史上发挥的作用及局限，对我国建立“一把手”监督制约机制具有借鉴价值。

一、御史制度——自上而下的监察体制

监察最早出现在商朝，以监督别的邦国对商王是否忠诚。甲骨文中有“东吏”、“西吏”，即是指派至东方或西方[1]监督其邦国的官吏。对于那些危险的邦国，由商王亲自派亲信监察。《史记·殷本纪》记载，纣王曾派崇侯虎监督周文王，崇侯虎向其汇报说：“西伯积善累德，诸侯皆向之，将不利于帝。”纣王于是“囚西伯于羑里”。商王还直接带领随从省视诸侯国，进行监察。监察自其发生之日就是为了维护统治权力。

战国以降，君主常常派遣特别信赖的记事官，执行特别的监察和监视任务。后来他们就成了专职监察官——御史。《史记·秦始皇本纪》记载秦始皇曾派御史追查和审讯那些诽谤、诅咒他的人。坑儒事件就是因方士侯生、卢生不满秦始皇暴虐而逃亡，始皇认为自己对诸生“赐之甚厚，今乃诽谤我，以重吾不德也”，于是大怒，“使御史悉案问诸生”，并坑杀四百六十余人。《史记·刘敬叔孙通列传》记载秦始皇三十六年，有人在陨石上刻“始皇帝死而地分”，始皇“遣御史逐问”，并将陨石旁全部居民诛杀。《李斯列传》记载，有人称陈胜起义为“反”，有人称其为“盗”，秦二世不愿听“反”字，“令御史案诸生言反者下狱”。御史还有权审讯罪官，甚至受命处死重臣，在战时还奉命充当监军。御史成为专职监察、为皇权服务的工具。

皇帝若对监察工作不信任不满意，可撤销御史的职务并由其它部门代理其职。如汉文帝时便由丞相府代替御史府实施监察，并兼任监察御使的工作。《通典·职官典》记载：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相出刺，并督监察御史。”《汉书·百官公卿表》记载汉武帝时皇室贵戚多信巫术，武帝晚年多病，“疑左右皆为蛊祝诅”，特置司隶校尉一官，“捕巫蛊，督大奸滑”，后司隶校尉成为监察中央机关及其官员、京师附近诸郡长吏、住京贵戚及进京述事的郡县吏员使者等的监察官。三国时期，世家大族和皇权关系紧张，魏、吴二国特设校事一职，刺探世家大族的动向。校事以天子亲信身份实施监察，不隶属任何机构，而直接对皇帝负责。南朝宋、齐、梁三代特置监察官——典签，对地方掌有行政、军事和监察大权的刺史尤其是由宗室诸王出任的刺史实行监察，防止威胁皇权的行为发生。自古以来监察权始终掌握在最高统治者手中。魏晋以后，御史机构成为皇帝手下直接控制的部门。到宋代，不仅中央的御史直属皇帝，地方监司和通判也直隶皇权，从中央到地方的御史任用，都由皇帝亲自选用，不许宰执推荐。唐制规定，御史只对皇帝一人负责，其权力至高无上。正如《通典》所言“御史为风霜之任，弹纠不法，百僚震恐，百官雄峻，皆莫比焉”。御史对完善吏治、维护封建秩序起到了重要作用。

御史监察的内容包括官吏的道德品行及勤政廉政等方面。如官吏是否遵法守纪，奉公廉洁；是否执法公正，不以个人喜好徇私枉法；官吏是否选官不公平，亲小人远贤臣；官吏子女是否仗势欺人，损公肥私；官吏是否阿附豪强富贵，行贿受贿，危害国家法令等。对地方官的监察还包括地方的人口问题、经济账目、赋役公平、地方农业经济的发展、府库粮食多少、地方治安、人才选拔问题及官吏是否与地方豪强勾结，压榨贫弱等等。历朝历代都有“刚直不阿”的监察御史，他们在整顿吏治、维护社会稳定、促进经济、社会发展上发挥了重要作用。通过他们对地方的监察，保障了封建国家赋役，一定程度上维护了封建统治的稳固。

然而在君主专制时代，监察大权牢牢掌握在皇帝个人手中。御史的监察完全仰赖皇帝的信任，监察对象和内容由皇帝确定，皇帝的品行、道德、正直与否、喜好等是监察能否实现和成败的关键。而皇帝往往包庇贵戚宠臣的不法行为，打击“刚直”的监察官，这样的事每个朝代都有发生，不胜枚举。如《汉书·诸葛丰传》记载西汉元帝时司隶校尉诸葛丰因坚持弹劾“奢淫不奉法度”的外戚许章，多次受到元帝责难，直至最后被罢官，“免为庶人”。《后汉书·张刚传》记载，东汉顺帝时，外戚梁翼任大将军，独掌朝政，施行暴虐。监察官张纲上书弹劾其“甘心好货，纵恣无底，多树谄谀，以害忠良”，并“条其无君之心十五事”。但因梁翼之妹为皇后，张纲的奏劾没有被采纳。由于皇帝的包庇，刚直的监察官遭受厄运，那些善于察言观色的人则曲意逢迎，甚至助纣为虐。《隋书·裴蕴传》记载，御史大夫裴蕴以善于伺候隋炀帝御意著称。（炀帝）“若欲罪之，则曲法顺情锻成其罪；欲有宥者，则附从轻典，从而释之”。《晋书·石季龙载记》记载后赵石虎喜欢打猎，命令御使监察那些冒犯禽兽的人，对其处以大辟之刑，御使因之掠夺百姓牛马女子，对不肯就范者诬告其冒犯禽兽而处死。监察制度成为君主和贵戚宠臣手中的玩物，非但不能限制他们的权力，反而成为他们胡作非为的工具。

封建社会的御史制度是自上而下的监督各级官吏的制度。它的优势是由皇帝亲自掌握各级御史，具有很强的威慑力和实际操作性。既能实施日常监察也能在突发事件发生时随时处理。但其缺点是“人治”，以皇帝的个人喜好处理事务。开明皇帝当政时，监察制度才能成为“纠百官罪恶之司”，遇暴君、昏君当道，监察机关则成为包庇恶吏、打击良臣的“罪恶之司”。在现代建立对“一把手”的监督机制，必须建立一整套严密的监督体系或机制，从制度上确立监察官员的独立权力和责任机制，建立健全监察人员的任免机制和责任机制，任用道德高尚、责任意识强的人做监察官。以制度约束人，同时由真正有责任感、使命感的人执行制度，强化制度执行力。

二、谏官制度——核心权力周围的屏障

谏官制度是对皇权的限制约束机制。封建时代的皇帝，享有至高无上的统治地位，握有政治、经济、军事、文化等诸方面大权，其决策正将给国家带来福祉，决策错误或行为失范则带来灾难。为保证君主政令的正确和国家机器的正常运行，古人设立谏官制度，通过臣下进谏的方式约束皇帝的行为，上至国家大事，下至日常生活小事，在辅助皇帝正确决策的同时也在一定程度上限制了皇权。

谏官的职责是规谏君主。如西周的保氏职责是“掌谏王恶”，“以礼义谏正王也”，“使王谨慎其身而归于道”[2]，即规谏君主的言行，使其合乎封建礼法，不能为所欲为。王夫之《读通鉴论》说：“谏官职在谏矣；谏者，谏君者也，征声逐色、奖谀斥忠、好利喜功、狎小人、耽逸豫，一有其几，而必犯颜以诤；大臣不道，误国妨贤，导主贼民，而君偏任之，则直纠之而无隐。”李光《庄简集》说：“国朝左右谏议大夫、左右司谏、正言各二人，常不下六人，专论人主过失。夫人非尧舜，谁能无过，赖谏臣以救正耳。”谏官的主要职责是做皇帝的智囊，在其决策时出谋划策。如赋税的征收、宫室的修建、能否对外宣战等，皇帝在作出决断后谏官都有权议论，对于错误的决策谏官可据理力争劝谏皇帝改正或放弃。这样就从决策层面防止了错误政策出台。此外谏官还担负劝谏君主勤政，防止其奖惩失明，亲谀臣远贤人、用人失察，滥用权力等责任。古人认为谏官对封建王朝的兴衰有举足轻重的作用。如贾谊《过秦论》指出，秦亡的原因是“忠言未卒于口而身为戮没矣”，“是以三主失道，忠臣不敢谏”。王夫之《读通鉴论》说，唐太宗能将国家治理得很好，重视谏官制度功不可没：“太宗制谏官随宰相入阁议事，故当时言无不尽，而治得其理。”唐代万年县法曹官孙伏伽向唐高祖上奏时说：“臣闻天子有诤臣，虽无道不失其天下”，“隋后主所以失天下者何也？止为不闻其过；当时非无直言之士，由君不受谏，自谓德盛唐尧，功过夏禹，穷侈极欲，以恣其心。”[3]谏官的设立犹如在最高权力周围设置了一道屏障，在这道屏障的保护下，错误的决策不能出台，权力不能被滥用，当权者需守法遵纪，勤政廉政。

然而在封建社会谏官的作用不能充分发挥。因为进谏“仅仅属于政治责任感与道德品质范围的事而已，是君主专制制度的一种补充”[4]29。封建社会的谏官由皇帝任命，他们是皇帝或上代皇帝信任的德高望重的大臣，为了皇家的江山愿意肝脑涂地。但他们不是独立的权力机构，对皇权没有任何约束机能，他们的进谏只是被动的建议，而采纳与否完全由皇帝自己决定。像唐太宗那样“从谏如流”的圣王当政时，大臣方敢斗胆进谏，若遇昏君、暴君当政，则大臣不敢逆君意强谏，否则不但建议不被采纳，反而会被罢官卸爵，甚至会有生命危险。即使明君当朝，能否进谏也要视其心情好坏而定，唐太宗时著名谏臣魏征就因强谏而险被太宗扑杀，赖长孙皇后劝解才免于一死。魏征曾对唐太宗说；“陛下导臣使言，臣所以敢言，若陛下不受臣言，臣亦何敢犯龙鳞，触忌讳也。”[5]即使明君当朝，一旦进谏之事与其志向相抵触，他亦不轻易让步。据研究，唐太宗的三次拒谏均与其东征高丽和治理高昌有关。说明专制君主对进谏的接纳是有条件的，也是有禁区的[6]。即使这样唐太宗在其统治的后期也“不悦人谏”。而一旦暴君当政，谏官制度就被破坏殆尽。隋炀帝是一个典型。炀帝残暴任性，痛恨谏官制度，对进谏言者赶尽杀绝。《新唐书》记载，他说：“有谏我者，当时不杀，后必杀之。”他在第三次游江都时，三位大臣冒死力谏，当即被杀。他曾对佞臣虞世基说：“我性不欲人谏，若位望通显而来谏我，以求当世之名者，弥所不耐。至于卑贱之士，虽少宽假，然卒不置之于地，汝其知之！”[7]在这样的氛围下，谁还愿进谏？还敢进谏？只有缄口沉默。诚如唐太宗所说；“隋炀帝暴虐，臣下钳口，卒令不闻其过，遂至灭亡。”[4]61进谏难免拂逆皇帝意志，触及其痛处而激怒皇帝。正如《韩非子·说难》所说；“夫龙之为虫也，柔可狎而骑也，然其喉下有逆鳞径尺，若人有婴之者，则必杀之。人主亦有逆鳞，说者能无婴人主之逆鳞，则几矣。”能平心静气让人拂自己逆鳞的当权者毕竟不多，所以应该通过制度的建立和运行使监督权力者有独立的监督权，并能通过合法的程序得以表达，还必须有对当权者的权力是否被滥用有调查制约的机制，这个好的制度才能真正发挥对权力监督的作用。

谏官制度本是一项很好的制度设计，它在当权者周围设立了一道屏障，以防止决策失误和统治者滥用权力，监督统治者遵纪守法。但在封建社会，由于谏官没有独立的监督权，没有对当权者的权力制约限制的机制，因此谏官制度形同虚设，不能发挥应有作用。建立现代的“一把手”权力监督机制，除了要有好的制度设计，还必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，才能使好的制度不成为权力的婢女而是真正能制约权力的紧箍咒。

三、封驳制度——正确决策出台的保障

封驳制度是中国古代建立的为防止决策失误而在执行阶段将其驳回的又一颇具特色的制度。它是决策出台到执行阶段的一种审查制度。其核心内容是对昭敕的“封驳”或“涂归”。所谓封驳，是对于皇帝所下的昭敕，大臣若认为不合适、不恰当，可以不予通过，不副署执行。甚至可以直接在诏书上涂窜后奉还，谓之“涂归”。

封驳诏书出现于汉代，西汉哀帝时“托付太后遗诏”，“益封（董）贤二千户”，丞相王嘉“封还诏书”。东汉桓帝时，张成指使弟子牢修上书诬告李膺等人诽讪朝廷，疑乱风俗，桓帝大怒，诏令逮捕李膺等人，但诏书到了太尉陈蕃手中，他却不肯副署，并驳议说：“今所考案，皆海内人誉，忧国忠公之臣”。丞相、太尉封驳诏书，彰显了其处理政事不唯上，秉公执事的优秀品质。

隋唐时期封驳成为制度。隋唐中央行政机构分为三省即中书、门下、尚书。三省的职权是中书起草诏书，门下封驳，尚书施行。中书省得到皇帝同意或命令后，由中书舍人起草诏书，舍人在接到命令后，认为不合适的可以不予起草。舍人起草好的命令必须经过门下省给事中审读，审读通过，给事中签名副署，才能行下到尚书省实施。对于不合适的诏书，给事中可以驳回不予副署，称为封驳，或封奏、执奏等。甚至可以直接在诏书上批画驳回。这一制度经过两道关卡防止决策失误和权力滥用，使决策、监督、执行三种权力分立制衡，是很好的分权制衡的制度设计。

唐太宗非常重视这一制度，他多次要求臣下封驳诏书。《贞观政要》记载，他曾命令诸司：“若诏敕颁下有未稳便者，必须执奏，不得顺旨便即施行。”贞观元年，他对黄门侍郎王圭说，中书省所出的诏书，很多地方有歧异，或者有错误，本来设置中书、门下两省，就是为了防止失误，你们一定要灭私徇公，坚守正义，相互负责，不要得过且过。对于臣下的封驳太宗也肯接受，《资治通鉴》有很多记载。如卷192载：贞观三年，太宗根据检点使右仆射封德彝等人建议，“并欲中男十八已上，简点入军”。诏敕四次发出，均被魏征以不符合征兵制度予以驳回。贞观八年，太宗听说郑仁基的女儿颇有姿色，发出诏敕征为嫔妃，魏征几次以此女已许他人，不能夺人婚姻驳回了诏敕。唐朝的其他皇帝也有接受封驳之事，如《旧唐书·列传》记载，唐德宗时，崔植“为给事中，时称举职。时皇甫镈以宰相判度支，请减内外官俸禄，植封还敕书，极谏而止。”又如神龙初年，韦月将上书告武三思不臣之迹，反被其陷害，中宗即令杀了韦，给事中徐坚反驳，中宗采纳了徐坚的建议，“遂令决杖，配流岭表”。再如元和年间，宪宗欲封承璀为招讨处置使，给事中吕元鹰、穆质、孟简等八人，抗论不可，他们的理由是：“承璀虽贵宠，然内臣也。若为帅总兵，恐不为诸将所伏。”宪宗采纳了他们的建议。唐前期的皇帝能虚心接受封驳因而在其统治时期才出现了良好的政治风气，这也许是形成治世的原因之一吧。

然而封驳制度在历史上却非常短命。自唐玄宗起这一制度已形同虚设。据《新唐书·百官志》记载，唐玄宗后，皇帝们通过设置翰林侍诏、翰林供奉、翰林学士代表皇帝批答表疏，并草拟诏制。翰林学士在特设的学士院办公，“专掌内命”，“至号为‘内相’，又以为‘天子私人’”。皇帝的深谋密诏皆从翰林学士出，不经过中书门下直接颁发。中书门下根本没有封驳的权利和机会，形同虚设。皇帝意志得以贯彻。北宋时期封驳制度遭到严重破坏。北宋初年未设封驳机构，淳化四年（993）才设立通进、银台司作为正式封驳机构，但却没有官印，当时有官员要求铸封驳司印，宋真宗没有同意，下诏说“如有封驳事，取门下省印用之”。连大印都没有的封驳机构自然无法行使其权力。事实如包拯所云：“未尝见封一敕，驳一事，但有封驳之名，而无封驳之实。”[10]元丰改制后中书省和门下省皆有封驳职能，实际上使门下省的封驳职能被废黜。因为改制后经门下省封驳后的诏书，还须经过中书省审阅签字方能执行，门下省很难有所作为。司马光曾说，门下省虽有“驳议，必须却中书取旨，中书或不舍前见，复行改易”，致使“门下省一官殆为虚设”。这一改制是对原有制度的彻底破坏，时人曾肇说：“门下之职，所以驳正中书违失，近日给事中封驳中书录黄，乃令（中书）舍人书读行下，隳坏官制，有损治体。”[11]南宋时封驳成为具文。虽然在制度上仍规定，国家命令之出，须由中书、门下封驳，但当时由于战争频繁，所有诏敕都先下给有关机构执行，然后再让给事中和中书舍人在敕文上书押，这样以来即使敕文有不当处，封驳官“虽欲论执封驳，而成命已行于有司”[12]。到金朝审官院封驳的主要内容是任官问题，元朝虽设给事中，但已不掌封驳之职，成为“兼修起居注”之官，至此，封驳制度无疾而终。

封驳制度将决策、监督、执行三种权力分立制衡，在决策和执行机构之间设立了监督机构，以避免错误政策出台和实施，是很好的分权制衡的制度设计。在唐前中期发挥了重要作用，促进了唐朝社会经济发展。但是因为这一制度束缚了掌权者的手脚，使其不能为所欲为，很快便无疾而终。在封建社会是人掌握制度，而不是制度制约人，这是这一制度形同虚设不能发挥作用的关键。建立现代的对“一把手”监督的制度，就要建立科学、严密、制约有效的制度运行机制，以制度制约人，而不是让人操控制度。要注重从制度执行层面加强对权力的监督。

四、结论

中国古代有很好的权力监督制度——御史制度、谏官制度、封驳制度，它们在监督各级官吏滥用权力、督促他们勤政廉政和防止错误政策出台上发挥了重要作用，保障了封建王朝的正常运行，稳定了社会秩序，促进了社会发展。但是在封建社会，这些制度都不能充分发挥作用。因为，在这些制度的上面有一个最高权力——皇权，掌握着制度的运行。它凌驾于一切制度之上，决定着制度的兴废，操控着制度能否被执行和怎样被执行。只有在它愿意的时候，制度才能被执行，否则，任何制度形同虚设，不能发挥作用，甚至走到制度设立初衷的反面起到相反的作用。这是因为，古代社会没有合理的分权机制和以权制权机制，监察官员不能独立行使责任权力；没有建立严密的制约有效的制度运行机制，以制度制约人，而不是让人操控制度。

以史为鉴，建立现代的“一把手”监督机制，就要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，不仅从源头杜绝违法违纪行为，而且从过程监督，以制度制约权力，而不是让权力操纵制度。

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[2]贾公彦.十三经注疏·周礼[M].北京:中华书局,1980:731.

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[10]扬国宜.包拯集编年校注(卷三)[M].黄山书社，1999.

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