行政之恶的正视与矫正<br/>——基于艾赅博与百里枫的《揭开行政之恶》

行政之恶的正视与矫正
——基于艾赅博与百里枫的《揭开行政之恶》

2010-12-27赵映诚范维维

理论导刊 2010年11期

关键词：权威权力行政

赵映诚，范维维

（浙江财经学院，杭州310018）

行政之恶的正视与矫正
——基于艾赅博与百里枫的《揭开行政之恶》

赵映诚，范维维

（浙江财经学院，杭州310018）

现代公共生活中出现的最严重的问题之一，是行政过程中包裹着的邪恶，即“行政之恶”。行政之恶的原因是多方面的。行政之恶现象严重影响着政府的威信，考验着政府的执政能力，挑战着政府的“合法性”。其虽然具有不可避免性，但必须正视并采取措施进行防范和加以矫正：高举“红灯”,强化对行政权力的制约；“兼相爱，交相利”，强化审慎的公共政策选择；认知行政本质，强化行政伦理精神。

行政之恶；“高尚性”侵犯；行政本质

2009年11月，中央编译出版社出版了由白锐先生翻译的艾赅博和百里枫两位美国学者所著的《揭开行政之恶》一书，艾赅博与百里枫论述道：正如去人性化行为与种族灭绝行为中所显示的，行政之恶的趋势已经深入到公共行政的身份认同当中。[1]18行政之恶的普遍特征是，从事普通职业的人们被卷入邪恶的行径，而本身并不自知其过错。在道德错位的情形下，人们甚至可能将自己的邪恶行为视为好事。在我国推进市场经济发展和建设社会主义精神文明的过程中，必须正视“行政之恶”的问题，这就有必要认真研究其产生的根源及其矫正之策。

一、行政存在着“邪恶”的危险

什么是行政之恶？艾赅博和百里枫认为，现代公共生活中出现的最严重的问题之一，是公共政策过程中包裹着的邪恶，即“行政之恶”。行政之恶与邪恶一词相联系。邪恶一般的定义为“不公正或者不必要地施加伤痛、苦难与死亡于其他人的人类行为”。[1]12现代社会的组织，无论是公共部门还是私营部门的组织，其运作规律中都已经包含了一种非常危险的要素，这就是行政之恶。行政之恶的实质是投射于现代组织中的人性之反映。艾赅博和百里枫认为：普通人行大奸大恶之事，不独存在于某一国家或地区，在特定历史时期，不公正或者不必要地施加伤痛、苦难与死亡于其他人，可能发生于世界上任何一个地方，可能发生在每个普普通通的组织人身上。普通大众在自以为正确的事业中，甚至在伟大的动机驱使下，卷入到行政之恶的严重事件当中而不知其所以然，即是行政之恶的典型表现。行政之恶并非西方专利，中国也可能深受其害，普通人在组织框架的支撑下干邪恶之事，仍然可能发生。

行政是一种力量，它借助权力可以造成某种特定的局面或结果。行政具有两重性，一方面，人类社会要保持秩序，就必须借助权力行其政事，但另一方面，行政又有失去控制、危害社会的可能。因此，必须对行政权力加以制约，或者寻求公共行政的伦理规范以防止行政权力的滥用而矫正有害的行政，防止行政之恶行为的出现。

关于行政之恶存在的危险与研究，可以说艾赅博和百里枫并不是第一个，许多理论家都有对行政及其权力的怀疑。早在两千多年古希腊时期，柏拉图就主张要由具有“善德”的哲学家来掌握国家统治权以行其政事，但他“不得不宣称：只有在某种必然性碰巧迫使当前被称为无用的那些极少数的未腐败的哲学家，出来主管城邦（无论他们出于自愿与否），并使得公民服从他们管理时——无论城市、国家还是个人才能达到完善”。[2]251但即使这样，只要私有制存在，就会有行政异化的危险，一个贤人当他当权以后或者在执行公务中也可能变为一个不贤的人。因此，柏拉图极力主张在理想国中，必须在城邦统治者和护卫者中实行一种财产和家庭公有的制度。“因为他们一切公有，一身之外别无长物”，这样统治者才能“因这种共有关系，他们苦乐同感”[2]200，一心实现公共的利益。这种用公有取代私有，以及用压制和消灭个性的办法来增进公共性无疑是一种幻想，但这种不实际的幻想反映了对公共权力的期待。法国思想家卢梭的“人民主权理论”无疑是伟大的，但法国另一位思想家邦雅曼·贡斯当却当即指出：如果你确信人民主权不受限制，你等于随意创造并向人类社会抛出一个本身过度庞大的权力，不管它落到什么人手里，它必定构成一项罪恶。法国思想家孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[3]美国学者格尔哈斯·伦斯基指出：“权力有作恶的滥用的自然本性：这一原则由西方人士所信奉，最迟同文字、文明一样古老。”[4]

行政的过程是公共权力行使的过程，它追求的是全体公民的利益，但由于这种公共性与行政过程中行使权力主体的个体之间形成了行政或者权力的自我矛盾，因而也就始终存在着对公民权利的威胁，这种威胁将比其他形式的威胁更大。英国思想家卡尔·波普尔指出：“国家尽管是必要的，但却必定是一种始终存在的危险或者（如我斗胆形容的）一种罪恶。因为，如果国家要履行它的职能，那他不管怎样必定拥有比任何个别公民或公众团体更大的力量；虽然我们可以设计各种制度，以使这些权力被滥用的危险减低到最低限度，但我们绝不可能根绝这种危险。”[5]因此，如何避免行政权力的滥用，以减少行政之恶对公民权利的威胁，成为近代资本主义民主的重要课题，也是近代民主主义思想家着力研究的一个重要问题。

我国是社会主义国家，一切行政权力属于人民，但行政之恶以及行政权力行使主体对权力的滥用现象依然会存在。正如恩格斯在谈到巴黎公社时就曾深刻地指出，以往国家的特征是：“社会起初用简单分工的办法为自己建立了一些特殊的机关来保护自己共同的利益。但是后来，这些机关，而其中主要的是国家政权，为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成了社会的主人。”[6]334而无产阶级在争得民主以后，“国家最多也不过是无产阶级在争得统治的斗争胜利以后所继承下来的一个祸害；胜利了的无产阶级也将同公社一样，不得不尽量除去这个祸害的最坏方面，直到这个新的自由的社会条件下成长起来的一代能够把这全部国家废物完全抛掉为止。”[6]336

二、行政之恶的原因探析

行政之恶的原因是多方面的，但总的来说主要是四个方面：一是“公共性”与“个体性”的矛盾性中的“权力性”侵犯；二是“公共性”中的所谓“高尚性”侵犯；三是“理性权威性”侵犯；四是“现代性”侵犯。

1.“权力性”侵犯。“权力性”侵犯，主要是权力的滥用。权力滥用的根源在于行政权力归属的“公共性”与权力行使主体（机关）“个体性”之间的矛盾性。解决行政权力的自我矛盾，使其作为公共利益的工具，具有确定性与可靠性，就必须对权力进行制约。

公共权力必须存在于公共领域，以对公共事务的处理为内容，追求社会的公共利益。但同时公共权力又具有复杂性，就权利主体而言，归属主体与行使主体往往形成分离状况，也就是说公共权力不可能由全体社会成员行使，只能由组织起来的机构和具体人来行使，这就不能不受权力行使主体“个体”意志的作用。这种公共性（公益性）与个体性就构成了行政权力的自我矛盾，公共性要求权力行使主体必须排除个人意志，不以其私人利益作为权力运行的目标；但个体性又决定了行政权力的运行不可能与预期应然的公共利益目标完全一致，甚至完全相反。英国思想家罗素就说：“有了统治，必然就有权力不平等现象，权力最大的人就要不顾普通公民的欲望而利用手中的权力来发展他们自身的欲望。”[7]所谓行政腐败，正是指权力行使主体为其私人利益而背离公共角色并损害公共利益的行为。这种“损害”的特点就是背离“公共性”的行政之恶。正如我国著名学者陈振明先生所说：“权力的双重性使得它作为公共利益的工具或手段具有不确定性与不可靠性。”[8]例如，被查处的原湖南郴州市市委副书记、市纪委书记曾锦春凭借权力，以40万元向有关单位出售“保护牌”，名曰：“私营企业合法权益重点保护单位”、“优化经济发展环境联系单位”；而对不交保护费者，可以无缘无故借“双规”的名义进行非法拘禁，滥伤无辜。

2.“高尚性”侵犯。法国存在主义哲学家让·保罗·萨特在一部名为《肮脏之手》的话剧中诉说了自己的疑问，或者毋宁说是他的理念：为了高尚的目的，是否可以弄脏自己的双手？作为剧本，自然没有答案。“肮脏之手”是公共性选择中一个普遍存在的现象，这就是在“为了公共的利益”、“为了大局的利益”、“为了国家的利益”等等而不惜弄脏双手而形成的行政之恶。选择了“肮脏之手”就意味着有意识、有计划地向别人施加（希望是有限的）伤痛与苦难，但其意愿是良好的，这就是为了更大的“善”。正如艾赅博和百里枫所指出的：在公共事务中，当一个人不得不为了惠及其他人的大善而作“小恶”时，我们就会面临一个良心问题，但人们创造出一个术语Raisons detat，意即国家理由（reasons of state），来描述当国家从事小恶或不是那么特别小的恶行时所持有的可靠理由。但是，在人类历史上，“肮脏之手”总会微妙地诱导人们时常做出大恶之事。

如果说“肮脏之手”是一种公共性选择，由其造成的行政之恶是某种情况下不得已而为之的行为的话，而另一方更多的是行政之恶在行政过程中的表现往往不为人所注意或者视而不见。这是因为行政之恶往往是一种让人容易迷惑的邪恶，它戴上了众多的面具，从而让普通大众可以心安理得地作恶，即使这不是他们的本意所愿。正如柏拉图所认为的：没有人会故意去干一件邪恶的事，有人作恶是因为他的无知。“然而，个人与集体在意识不到其行为的后果时，或者在确信自己的行为是为了正当性或服务于更大的善时，就可能并且的确干邪恶的勾当。”“人们无法从有意识动机的角度来判断邪恶，因为心理上的有可能让甚至是作恶这本身也看不到自己的真实动机。比如，他们不知道自己无意识的敌意，或者不知道他们在将其他人作为替罪羊。经常地，起动机在于创造一个‘更美好的世界’，只不过在这个过程中他们——谋害了其他人的生命——此外，人们都习惯于隐瞒自己的负面动机，并以更高的理想或受害者的‘邪恶本性’来讲自己的负面行动正当化。”“行政之恶属于这个连续渐变中的那个部分，在那里人们犯下或者帮助犯下恶行，却不自知其恶。”[1]24

3.“理性权威性”侵犯。马克斯·韦伯将权威划分为传统的、理性的(法律的)和魅力的三类，所谓理性的权威是指有法定制度授予而形成的权威。政治学中的“权威”，一般指：国家或政府所拥有的合法的权力系统和社会控制。马克斯·韦伯在讨论统治的基础时，为了使之更加可靠，认为稳定的统治必须具备“对合法性的信仰”，即“一个政府对权力的合法使用”。“国家权威”的合法性来源于正式的制度安排，因而带有强制性的特点。在费孝通先生称之为“差序结构”的乡土性社会中，人与人之间的社会关系还形成了一种“关系型权威”。“关系权威”是“指以个人或个人角色为主要表现形式的国家权威在以‘关系’交往为特征的社会人际环境中的扩散。关系权威在一个社会中得以存在和维持也来源于它的合法性，但正如前面讨论国家权威时所提到的，这种合法性并非像国家权威那样是由正式的制度安排授予的，它是某一国社会传统，或者说非正式制度安排所赋予的。”[9]

“理性权威性”侵犯，就是在“合法性”之下或者“专家技术主义”的影响之下所产生的邪恶的行政行为。这种行为的出现“因其科学—分析心理定势以及解决社会政治问题技术—理性方法的原因，产生了一种新的同时让人迷惑的邪恶”。例如公共政策“非常容易涉及一种工具性或者技术性的目标（这样就排除了伦理的要素），于是出现了处在追逐政策目标的人们盲点上的道德错位”。[1]21正如我国著名学者俞孔坚先生在《规划的理性与权威之谬误》一文中所作的精彩分析：“规划师的规划是正确无误的，决策者必须服从。这实际上来源于人们关于规划的理性与权威的谬误。”这些谬误包括：“秩序和统一”、“追求最大效益”、“自然决定论与生态最适”、“规划师的理念是权威”。“规划师往往在追求最大和最优，基于成本效益分析，把所有自然资源(资产)和人造资产都折算成货币单位，相信只要有合理的价格体系，最优的规划方案就可以制定出来。”“但实际上，成本与效益分析模型只能反映当代人的此时此地的偏好，而不是下一代人的，更不是其他物种的偏好。”“规划的权威与失去权威的规划一样危险。追求无上权威而穿上‘新衣服’的皇帝，实际上在犯最与权威无缘的错误。”[10]这里，重要的问题是人们对权威的服从，这种服从心理部分的源于人们对秩序的需求，也因此造成了一个普通的人也极有可能参与到行政之恶中来。著名的“斯坦福监狱实验”表明：人们会盲从权威，尤其是技术权威。在服从权威的社会结构中，人们有可能心安理得地采取伤害别人的行为。

4.“现代性”侵犯。现代社会，从工业革命到信息革命的技术进步，人类展示出越来越大的力量，现代性已经成为一种科学理性和人们的信仰，但同时，“现代性”也成为一种行政的谚语。在这种现代性的语境中，过分的技术理性抽空了社会过程中内在的道德感与历史意识。

“现代性”侵犯，主要是指在现代性语境之下挟带着的一系列问题所形成和催生的行政之恶。正如白锐先生所说：“现代性已经挟带着问题，也非常典型地、甚至更为突出地出现在中国这样的国家。西方社会开始对现代性、现代组织以及现代组织中的人性进行深刻的反思，对技术理性的批判已经进行了至少数十年。像中国这样的发展中大国，不必也不能再走西方的弯路。在我们的社会中，作为隐喻的‘问题解决’已经成为政策制定或社会发展规划中最重要的公理，人们在计算可见的经济利益时，无法看到背后不可见的社会成本。将高楼的高度作为现代化的重要指标，将GDP看成经济发展甚至是社会发展的关键指标，无不是普遍存在着的危险心理。同样地，工程思维非常普遍地存在于当代政治与公共行政的思维当中。事实是，人性与现代组织的复杂，远远超越了可以用一个工程式来解决的程度；而人类组织中利益与价值观的多元，使得任何一种一刀切的政策都显得简单而粗暴。一旦技术理性的思维成为社会的主流思维，行政之恶的温床就已经铺就，只等着时势提供一个机会。”[11]在适当的社会环境中，人们会服从那些“现代性的合法权威”，去做出伤害他人的事情(即邪恶的事情)，因为人们以为现代性的权威会承担责任，于是行政之恶的面具应运而生了。诸如大量的“行政”拆迁以及政绩工程等伤害无辜的行为，就是这样产生的。在现代性权威之下，完善的行政管理运作，包括公务员队伍的组成与协调管理等等，都在有条不紊地进行，令邪恶成为可能。

总之，行政之恶的原因在于行政权力归属的“公共性”与权力行使主体（机关）“个体性”之间的矛盾性；在于“高尚性”掩盖之下而形成的组织机制行为；在于现代“技术理性权威”价值观下公务人员的“僭慢”和“僭违”行为。

三、行政之恶的正视与矫正

行政之恶现象严重地影响着政府的威信，考验着政府的执政能力，挑战着政府的“合法性”。其虽然具有不可避免性，且“消除行政之恶没有万全之策”，但必须引起正视，必须采取尽可能的措施进行防范和加以矫正。

1.高举“红灯”,强化对行政权力的制约。对行政权力如何制约，这是理论家们长期研究和探讨的一个问题。早在英国资产阶级革命时期就有所谓的“红灯理论”；美国有从最初的严格控制权力论，到上世纪60年代后期的司法控权和程序控权相结合的理论。“红灯论”强调：政府的一切活动必须遵守法律；必须限制政府的自由裁量权，在法律规定的自由裁量权范围内，行政权也必须符合一定标准必须正当行使；法律在政府与公民之间无所偏袒，政府不能享有不必要的特权，一切公共机关在不妨碍执行政府公务的时候，和普通公民具有相同的法律义务和法律责任。每个人都有权怀疑政府有没有违法，都有权表达和怀疑政府可能违法。“红灯论”还认为：政府不会主动地去服从法律，必须有权威机关作政府的监护人。必须加强对行政权力的控制和制约。关于对行政权力的制约问题笔者曾提出过依法制权、以权制权、以责制权、以民制权、以党制权等途径与措施[12]，这里不再详加讨论。

2.反思公共行政，强化民主参与。遏制行政之恶，就必须反思公共行政，尤其是身在行政组织内的人们要反思公共政策。正如白锐先生所阐述的：“我们可以期待，一群理解了社会与政府实质问题的人，一群对公共生活抱着批判态度的人，他们所组成的社群对包括国家在内的社区健康成长至为关键；而他们中的专业人士、公共事务从业人员与研究人员，对于防范行政之恶负有特殊而艰巨的责任。”[11]要让所有公民，尤其是身在组织内部的人们，意识到行政之恶，意识到反思公共行政的重要性。行政人员“必须避免违背公共信任的错误与渎职（如腐败、拉关系等等），并且保障宪政国家里的公共官员对人民负责”。[1]182同时，在行政过程中强化民主参与，强化行政人员的“民主公民品格”。民主参与“意味着一群组成了社群的公民，他们试图理解关于自身社群的社会与政治问题实质性的相互依存，并在政府决策的伦理问题上保持批判的态度”。[1]197民主公民品格的特点是：“在审慎判断的基础上，在对现实状况进行实际了解的基础上，运用权威性权力；要具有美德，即对特定环境下特别地通过理性讨论加以界定的公共利益的关照；要在实践中开发自我的治理能力”；[1]197对共同关心的问题进行协商等等。

3.“兼相爱，交相利”，强化审慎的公共政策选择。老子认为，管理者最崇高的任务就是为百姓服务，“圣人无常心，以百姓心为心”，他斥责当权者的专横与残酷，警告那些违反自然规律的当权者：“强梁者不得好死。”墨子认为，在自然状态下，并没有政府管理者，为了结束那时的纷争和敌对状态，人们才从自己的队伍里选出一些人来管理国家，以保持社会的秩序，因此政府管理者与人民应该是“兼相爱，交相利”的关系。现代社会特别是20世纪70年代以后，以美国约翰·罗尔斯为代表的一批思想家，为政府确立了“公正”、“公平”的核心价值地位，以一种新的价值观替代和纠正“效率”观念的缺陷。1971年，罗尔斯出版了《正义论》一书，提出政府必须把正义、平等作为政府的核心价值目标，并提出了公平、正义的两个原则：第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系都应有一种平等的权利；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们适合于最少受惠者的最大利益；依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。他着力强调政府应遵循“有利于最少受惠者的最大利益的原则”。

我国目前处在社会主义的初级阶段，生产力水平还比较落后，提高生产力、讲求效率是我国政府行政的重要任务，但效率必须建立在社会公平的价值取向的基础之上。在公共政策的选择上，应遵循“兼相爱，交相利”和最少受惠者的最大利益的原则。否则，就会犯“高尚性”的错误，挫伤广大人民群众的积极性。例如有些地方为了追求一时的效率，竭泽而渔的现象时有发生；有些地方为了追求高效率，盲目地圈地搬迁，损害了人民群众的利益，造成了不好的影响；有些地方为了追求高效率，大搞“花架子”，大力建造“政绩工程”、“形象工程”；有些地方为了追求高效率而不顾人民群众的利益，使地方政府出现了信任危机等等，这些问题，不能不引起人们的思考。公共政策的选择，必须尊重每个公民的基本人权（生命、财产、自由、尊严等），必须坚持公平正义等基本的价值观，决不能假借公共利益等“高尚”名义，采取无视公民权的行政强权。

4.认知行政本质，强化行政伦理精神。按照社会契约的理论，行政是社会公共利益的体现，政府具有不可避免的伦理责任，政府管理中的权力和责任犹如硬币的两面，不可分割。矫正行政之恶，必须充分认知公共行政的本质，重新解读政府“失败”的原因，思考公共行政承载的使命，以坚持行政的基本价值，这就是对人的尊重，对人民话语权的尊重，对人们在分享、互动基础上达成的共识的尊重。马克思强调人的自由全面发展，这种发展就是人性的发展。公共行政必须以人为依归，以人的自由发展作为目的性的价值向度，要努力实现和维护人民的利益，尊重和保障公民个人的权利。“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[13]，公共行政应体现保证每个人的个性得到张扬，个人权益不受公共权力和他人的侵犯，尊重和维护每个人的人格和人权。公共行政必须坚持伦理化的行为方式，不断地强化行政伦理精神，弘扬诚信化、道德化等仁政理念。伦理化的有效运作依赖的是政府公务人员的道德良知，要不断地唤醒公务人员的这种“良知”。道德良知只有通过软性的教化和硬性的行为制约来实现，因此，一定要加大投入，采取各种形式开展道德良知教育，培育行政人员的诚信精神、公共精神、民主精神、契约精神、知耻精神、去忍（仁爱）精神、“生态”精神，等等，同时建立针对行政之恶的制度规约。

[1][美]艾赅博,百里枫.揭开行政之恶[M].白锐,译.中央编译出版社,2009.

[2]柏拉图.理想国[M].商务印书馆,1991.

[3][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].商务印书馆,1991:154.

[4][美]格尔哈斯·伦斯基.权力与特权社会分层理论[M].浙江人民出版社，1988:8.

[5][英]卡尔·波普尔.猜思与反驳[M].上海译文出版社，1986:500.

[6]马克思恩格斯选集(第2卷)[M].人民出版社,1972.

[7][英]罗素.权力论[M].吴友之,译.商务印书馆,1991:14.

[8]陈振明.政治学[M].中国社会科学出版社,1999:296.

[9]詹玉波.差序社会结构下的“国家权威—关系权威”模式与经济绩效[J].苏州大学学报(哲学社会科学版)，2010,(1).

[10]俞孔坚.规划的理性与权威之谬误[J].规划师，1998,(1).

[11]白锐.以高尚的名义侵犯高尚[N].南方都市报.

[12]赵映诚.论对行政权力的制约[J].江汉论坛，2002,(4).