基层党组织领导下的城市基层群众自治机制研究——基于上海市新华街道的个案分析

●徐 珂 郭小兵

基层党组织领导下的城市基层群众自治机制研究
——基于上海市新华街道的个案分析

●徐 珂 郭小兵

本文分析了我国基层社会民主自治的历史经验和面临的挑战；通过深入剖析上海市新华街道个案，阐述了基层党组织应如何发挥领导核心作用，化挑战为机遇，既促进基层自治建设，又加强对基层社会的领导；总结了在个案经验中获得的基层自治机制的启示，即：基层群众自治在现实生活中应该也必然是一种共治，基层自治要采取组织的形式、走专业化道路，基层党组织在基层自治中应发挥引领、服务作用。

基层自治；党组织；城市社区

一、中国基层社会民主自治的历史经验和面临的挑战

中国乡村自治的历史久远,从秦汉至明清,封建中央集权国家组织就一直在基层社会实行一定程度的乡村自治。在新中国成立后的计划经济时代，城市基层社会主要表现为单位而不是社区，是强国家、弱社会的状态，基层社会被党政一体化领导，行政性占主导，城市基层缺乏基本的自治空间和能力。经济体制改革和市场经济的发展，使单位制式微和瓦解，强国家、弱社会局面改观。我国的城市基层社会结构也由单位制结构转向社区制结构。社会的发育给社会管理和整合带来了新的问题，城市基层社区的居民自治的实质性发展正是源于基层社会治理的需要。单位体制逐渐解体后，原来单位办社会所负担的多元化职能必然要回归社区。同时，单位体制外的社会空间急剧膨胀，个体户、私营企业都需要社区来管理，外来民工、流动人口更给社区工作带来许多新的难题。

中国城市社会由单位制结构向社区制结构转变，对于以传统的单位为基层的中国共产党来说面临着如何调整和适应新的形势的问题。无论是在计划经济时期的单位党建还是在新时期的社区党建，其最终目的是实现党对社会层的领导。党对社会层的工作要解决执政深度和稳度的问题。执政深度取决于政党能够在社会上获得多少支持，这种支持基于何种原因，是否能够可持续。执政的稳度与深度有密切关系，取决于政党执政的社会基础，政党支持人群在社会中的分布和比例等等。所以社区党建是党的社会层领导的根基和实现方式。在社区党建中如何保持和巩固党的领导核心地位，保证党对社会的有效整合，具有挑战性。

同时，社区自治需要基层党组织的组织和引导，因此对党的建设也是机遇。首先，党的基层组织是国家协调与社会关系的重要途径。其次，党的基层组织是基层群众自治发展的重要政治力量。基层自治的主体是社会个体，但是，社会个体的结构是多元的，社会关系也是比较松散的，自治组织与自治活动要在这种社会中发展，就需要有一个主导性的力量。因此，基层群众自治的发展需要有效的政治力量支撑。在中国社会和政治生活中，这个主导力量自然是党的基层组织。从一定意义上讲，加强党的基层组织建设，是发展基层群众自治的内在要求。

二、新华街道的案例分析和典型经验

上海市长宁区新华街道的基层民主自治工作开展得卓有成效，基层党建在基层自治中发挥着积极的领导作用，获得过全国明星街道称号。

1.小区物业自治。新华小区是老式弄堂，由于缺乏物业公司管理，长期以来存在脏乱差的局面，治安环境也不好。居民虽然都有改善的愿望，但一直苦于没有有威望的、具合法性的个人或组织来把大家组织起来。后来新一届新华居委会党总支书记，从建立与大家的信任开始，最终把小区的物业自治小组建立起来了，小区的综合环境改善非常大。新华小区党总支和居委会在日常工作中非常注意防止自治小组成为一个脱离民意基础的组织，无论大事小事，都引导自治小组去征询每一户居民的意见。每次碰到需要解决的社区问题，小组成员都会事先开会讨论，设想出一些解决问题的方案，再去征询其他居民的意见。凡有重要决议，必须开“听证会”。

从以上案例中我们可以看出：小区物业自治，是缘于社区治理的需要。社区管理出了问题，政府无法包办，因为资金不足，物业公司也不会来管理了，那就只能居民自己管理；需要居民自治并不必然产生居民自治。小区以前的脏乱差状况有很长时间了，苦于没有人来组织他们进行自治。基层党组织及时组织开展自治小组工作，获得了居民的赞赏和支持；基层党组织是通过做群众工作获得居民信任后才组织自治小组的；自治小组本身的持续和发展需要有一套规范，规范的原则是民主协商。自治的本质在于民主而不是某个人或某几个人的专断，只有大家都参与进来，自治才会是长久的。

2.突发事件处理。2007年10月，地铁10号线要在新华街道陈家巷居委的2068弄登云公寓附近施工，需要占用一个大花园将近三分之二的面积。陈家巷的党总支书记在接到通知之后，先在党内形成了统一意见。然后党总支把登云公寓的居民分成三种类型，一是经济条件好、政治觉悟高的老干部；二是一般的工薪阶层家庭；三是经常需要依靠政府救济的弱势群体。党总支把楼组里所有的党员都召集起来，负责上门给居民做工作。在这起事件中，党总支和居委会的工作并不仅仅是保证居民不要上访，一方面，他们主动与施工单位沟通，帮助居民争取权利。他们估算了施工对于居民的各种损失，代表居民与施工部门商谈补偿的费用。另一方面还联系了上海市房屋质量监测中心，实地测量施工对于居民住宅安全的影响，为今后可能产生的法律纠纷收集证据。最后，居民的情绪保持了稳定，施工顺利进行，没有发生一起上访事件。

以上对地铁施工事件的处理，体现出基层党组织基层群众工作的方法和策略，有的方法和策略是我们党的优良传统，有的是新时期的创新。具体分析如下：接到通知后，基层党组织保持镇定，并首先在党组织内部民主形成意见，分析处理对象的特点，最后提出解决方案。根据居民对象不同，说服工作讲究的策略不同：对于老干部，如果平时很关心他们的生活，尊重他们，和他们讲市政工程建设的道理，他们是能够理解和乐于接受的；对于相对弱势的群体，由于受到党和政府的关心和救济比较多，平时也多和居委会和基层党组织打交道，因此对党组织和居委会具有某种情感性和依靠性，他们也是支持这项工作的；对于最难说服的那一部分居民，党组织的策略是解决他们目前的实际困难以及尽量争取满足他们的要求，让沟通力强的党员去做工作，发动群众去做群众工作等等。

说服工作的效果如何，不在于说服工作本身，而在于：党组织平时与居民的关系如何，是否能得到居民的信任，党组织平时是否关心居民、公正维护居民利益；在修建地铁的事件中，基层党组织处于什么样的立场，是处在极力保障工程施工的政府立场，还是为减少施工单位损失，抑或是公正、切实地维护相对弱势的居民的实际利益？基层党组织需要发挥群众路线的优良传统，养兵千日，用兵一时；需要在利益主体多元化的今天，真正做到公正，维护弱势群体的利益，做合理而艺术的调停人，而不要盲目卷入利益冲突中。

3.社区专业工作室。俞静工作室，是主要针对当前各居民区新老交替、新进的社区工作者缺乏实际工作经验的现状而建立的，旨在培养社区社会工作者。正式人员共3人，负责人为泰安居民区党总支书记。君慧心理咨询服务工作室，是为满足社区各类人群心灵沟通、心理咨询、心理服务而建立的。负责人为陈家巷居民区党总支书记。蓉之林住宅小区物业管理工作室，是针对近年来因小区物业管理矛盾和争议不断增多、上级业务部门人力不足而建立的。负责人为左家宅居民区党总支书记。

随着改革的深入、社会的发展，社区群众的思想观念发生一些变化，包括群众利益诉求、民主诉求的新变化，维权意识、精神文化的新需求。专业工作室具有针对性，能有效地解决基层社会和居民出现的一些矛盾和问题，使得基层党组织和居民群众有了更多的沟通互动。同样在党的工作方法上，工作室探讨了如何将党的传统工作方法与专业化、社会化工作方法相结合，与专业性社会服务相结合的工作新路。例如，工作室心理咨询人员认为，很多居民的问题不是思想的问题而是心理的问题，如果没有心理学的知识，而按照传统的思想教育的方法做工作肯定事倍功半，甚至适得其反。工作室源自于哪里？回答这个问题就不能不提到党的基层干部的智慧与作用，是他们首先在解决各自社区的问题中积累了经验，然后寻求其他力量的帮助把工作室建立起来，也是这些基层干部负责工作室的主要工作，并取得很好的效果。工作室的工作确实给基层群众自治以及社区群众带来了成效。首先，工作室具有教育的功能，比如俞静工作室已先后为街道培养了两批社区工作者，君慧心理咨询服务工作室开展心理知识培训，蓉之林住宅小区物业管理工作室开展物业管理相关法律法规知识培训；其次，真正化解了许多社区矛盾，为社区提供了免费的服务；最后，它们本身作为一个居民的自治组织存在，同时它们也促进了自治组织的产生和良性发展，比如蓉之林工作室协助小区成立业主委员会，帮助其有序开展工作等等。

三、新华经验与启示

新华街道的基层群众自治在基层党组织的引领下取得了阶段性成果，其工作理念和思路给我们以如下启示：

1.基层群众自治在现实生活中应该也必然是一种共治。所谓应该是指，从群众的概念分析来看，生活在基层社区中的党员是社区群众的一员，社区的基层党组织除了具有执政党的领导作用，它本身也应该是群众自治中的一股重要的群众力量。因此，群众自治组织与基层党组织应该是共治的。所谓必然是基于以下的分析：首先，中国基层社会群众缺乏民主自治的传统，基层群众自身自治观念较弱，难以自发形成自治组织来治理社区。新华小区物业自治小组的个案告诉我们，基层社会尤其是城市基层社会缺乏具有威望的群众组织者，这样的状况下谈基层自治和基层民主无疑是口号上的。因此，其他力量包括党组织以及国家行政来推动社区自治的发展就是必然了。其次，基层社区是一个开放式的社会系统，社区自治必定不是封闭于社区的范围内。从社会系统的视角来看，群众自治要依法自治，法制的制定与完善离不开国家力量的影响。党和政府要领导社会，它们的政治方针在基层社会必有体现，也就必然参与到社区自治中来。现代社会是市场经济的社会，商业组织对社区自治的影响从物业公司可见一斑。因此基层群众自治不能仅仅从民主选举的角度封闭地看问题，也不能把自治与党的领导和政府的行政对立，而应从社区治理的视角来看共治的应然性和必然性。

2.基层自治要采取组织的形式，走专业化道路。基层群众自治需要采取组织化的方式进行，组织的制度化、程式化、权威性等等是自治顺利进行的必要条件。组织的这些特点使得基层自治具有稳定性和极强的操作性。没有经过组织化的群众是很难有战斗力的。但组织的这些特点并不能保证组织运作的有效性，组织也可能流于形式，成为自治的摆设，甚至染上官僚的作风。因此，成立某种基层自治组织不是来自于党政的命令，而是来自于自治的需要，自然而然地形成于社区。像新华小区的物业小组、社区的专业工作室等等都是源于社区的需要，党组织加以引导推动而成，并不是空降而来的。组织成效的大小取决于组织成员间以及组织成员与组织外人员的沟通、协作的程度。基层自治组织要走专业化的道路是因为：首先，随着社会分化的加剧，基层群众的需要或者说基层存在的要解决的问题不是简单的笼统的说教或者一刀切的模式能解决，它需要专门的社会工作服务、专业化的知识来解决。比如新华街道的三个工作室，它们解决的是社区的专业性的问题，需要具备专业知识。就拿心理咨询来说，没有基本的心理学素养，基层群众的心理问题就没法解决。其次，基层社会包罗万象，分化的社会必然导致分化的服务和分化的组织。作为基层的自治组织，它也应该多元化和专业化。另外从组织的效能来看，越是层级少的、技术性高的组织一般越具有效能。

3.基层党组织在基层自治中应发挥引领、服务作用。基层党组织的领导地位应如何在基层自治中体现？从新华街道的经验看来，他们把领导一词作了很好的诠释，也很好地体现了基层党组织的领导作用。“领导”一般的是带领、导向、管理的含义，具有上级的俯视的感觉。基层党组织如果是以一种在上的、领导者、被服务者的姿态去领导基层自治无疑是会被边缘化的。其实，在新华街道，服务与引领的语词比领导的语词更合适。基层的领导就是引领与服务，领导与服务在这里具有高度的一致性。从新华街道处理建地铁产生的突发事件中可以看出，平时服务了、引领了，关键时刻才能领导与组织，才能实现基层自治。

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C 912

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1009-928X（2010）01-0037-03

本文系上海市政治文明办2008年课题研究的部分成果。作者徐珂系复旦大学社会发展与公共政策学院社会学系副教授；郭小兵系复旦大学社会发展与公共政策学院社会学系硕士研究生。

■责任编辑：晏蔚青