董必武与新中国的法制建设

●赵魁浩

在中国现代史上，董必武是一个具有特殊地位的人。1920年，他与陈潭秋等在武汉成立了共产主义小组，1921年7月，他在上海出席中国共产党第一次全国代表大会，成为中国共产党的创始人之一。同时，作为新中国的开国元勋之一，董必武是党和国家第一代领导人当中，唯一在国外学习过法律、并以革命家的姿态最早主张依法治国的人。新中国成立后，董必武担任政务院副总理兼政治法律委员会主任，全面领导政法工作，在理论和实践上都对探索建设社会主义法制文明作出了杰出贡献。缅怀先烈及老一辈无产阶级革命家的丰功伟绩，回顾董必武探索中国法制建设的历程，学习和研究董必武的法制思想，对于依法治国、建设社会主义法治国家具有重要的现实意义。

一、高度重视社会主义法制建设

1.提出法制国家观

董必武法制建设思想中的一个重大创造，是提出了法制国家观。他以自己深厚的学识和丰富的经验，阐述了法制在国家建设中的重要地位和作用。董必武认为：法制是人类文明的主要一项，“国家没有法制就不能成为一个国家”。[1]由于在革命战争年代中国共产党习惯于用暴风雨式的阶级斗争方法来夺取政权，因而，新中国成立后，中国共产党内对于法制建设的重要性认识不足。针对这种情况，董必武及时提出了加强人民民主、创建法制文明的口号，指出：“现在无论就国家法制建设的需要来说，或者是就客观的可能性来说，法制都应该逐渐完备起来。法制不完备的现象如果再让它继续存在，甚至拖得过久，无论如何不能不说是一个严重的问题。”[2]在上述论述中，董必武把法制与文明紧密联系起来，强调没有法制国将不国，没有法制也不能搞社会主义建设。这是董必武法制思想理论中的一大亮点，它有力地驳斥了法律虚无主义。

2.确立依法办事的根本原则

1956年，我国的社会主义改造基本完成，党和国家的根本任务转入社会主义建设。法制建设是社会主义建设的重要方面，如何健全和加强法制，是摆在党和国家面前的一个重要课题。为此，1956年9月，董必武在中国共产党第八次全国代表大会上作 《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的讲话，高瞻远瞩地指出：人民民主法制必须进一步加强才能适应党所提出的任务，“依法办事是我们进一步加强人民民主法制的中心环节。”[3]依法办事的论断是董必武总结自己长期革命斗争和工作实践得出的。董必武是我党第一代领导集体中少有的专修过法律和从事过律师职业的领导人之一。在革命战争年代，董必武从事过律师职业，主持制订过惩治和审判土豪劣绅的有关法律，担任过苏区政府的最高法院院长，发起组织过宪政协进会等组织。新中国成立后，他主持起草了《中央人民政府组织法》等法律文件，在这一系列法制实践中，董必武形成了自己的法制思想。董必武的依法办事思想，主要包含以下观点：

第一，必须有法可依。依法办事的前提，是要在重要的社会生活领域制定法律，使人们有章可循，有法可依，依法办事的第一步就是要立法。董必武认为，“建立新的政权，自然要创建法律、法令、规章、制度。我们把旧的打碎了，一定要建立新的。否则就是无政府主义。如果没有法律、法令、规章、制度，那新的秩序怎样维持呢？”[4]在党的八大上，董必武再次论述了加强法制建设的重要性，强调党必须采取积极措施，健全人民民主法制。

第二，必须有法必依。由于历史和社会的原因，新中国成立后一段时间内，有法不守的现象还比较严重。尤其是在一些党员干部队伍中，出现了天下是自己打下来的、法律是管别人的、自己可以逍遥法外的错误思想。对此，董必武敏锐而深刻地指出：“目前我们法律工作方面的问题，一个是法律不完备，一个是有法不遵守。这两者哪一种现象较严重呢？应当说有法不守的现象比较严重……现在不守法、不依法办事的是社会上一般公民多呢？还是国家机关干部多？我看是机关干部较多。”[5]董必武认为，有法不依，等于无法，有了法而不去了解，有什么用呢？如果以为有了法，就可万事大吉，这种想法是不对的。他明确强调，凡属明文规定的，必须严格贯彻实行，按规定办事，不许有任何违法现象，要在人民中确立法律至上的观念。

3.倡导党员干部带头守法

树立守法意识，特别是国家机关工作人员、党员干部要以身作则、模范遵守法律，是董必武一贯的思想。早在延安时期，董必武就提出，政府所颁布的法令、所定的秩序，我们的党员应当无条件地服从和遵守。如果我们党员违背了政府的法令，破坏了社会的秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。新中国成立后，针对部分党员干部居功自傲，不把法律、法令放在眼里，不自觉遵守法律的现象，董必武更是在许多场合发表讲话，提出严厉批评：“要使群众守法，首先就要求国家机关工作人员，特别是领导者以身作则。国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解，才能正确地执行和模范地遵守法律。”“有的国家机关工作人员由于认为自己对革命有贡献，滋长了一种极端危险的骄傲自满情绪，不把法律、法令放在自己的眼里，以为这些只是用来管人民群众的，而自己可以不守法，或不守法也不要紧，这都是极端错误的。”[6]在这些讲话中，董必武反复强调了党员干部必须带头守法，才能领导人民群众来守法的观点，坚决主张对那些自命特殊、置国法于不顾而违法的党员干部，不论其地位功劳，一律追究法律责任。

4.强调正确处理党政、党法关系

伴随着新中国的成立，中国共产党成为执政党。对于如何处理好党的领导与依法办事和政府权力的关系，当时不少人思想上存在着错误认识，以为党的领导就是党什么都管，就是党直接管理国家事务。而事实上，我国宪法明文规定，“中华人民共和国的一切权力都属于人民”。我们的法律是党领导人民制定颁布的，它不仅是人民利益的集中代表，也是党的政策和主张的体现。党领导人民制定了宪法和法律，但党不能凌驾于宪法和法律之上。依法办事，就是依据在党的领导下制定的法律办事，党的领导与依法办事应该是统一的。正是看到了这一点，董必武明确指出：“党是我们国家的领导核心，我们一切工作都是在党领导下进行的，但党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果这样，那还设法院这些机构干什么。党是依靠机关里的党组来领导。”[7]他还提出，党对国家机关的领导应注意：“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来，党不能因领导政权机关就包办代替政权机关的工作。”“党对国家政权机关的正确关系应当是：一，对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示；二，通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三，挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中去工作。”[8]

二、努力推进社会主义法制建设

1.积极推动法制教育

鉴于新中国初期我国法制建设面临不少的问题，如对法律、法令的严肃性认识不足，少数党员干部对法制不重视和不遵守等，董必武提出，要加强法制建设，就必须积极开展法制教育，以此培养人民的守法思想，增强干部和人民群众的法制观念，努力设法清除不重视和不遵守国家法制的现象，使全社会形成守法的风尚，否则，将给我们建设社会主义的事业造成极大的损害。同时，董必武也清醒地认识到，在我们国家，由于新中国刚成立，对广大人民群众开展法制和法纪教育还有很多工作要做，决非一日之功所能达成，任务将是相当艰巨的。他引用列宁的话说：推翻一种旧制度是比较容易的，但要把千百万小生产者的习惯改变过来是很困难的。这不能靠下一个命令来解决，而要做经常的宣传教育工作，要与小资产阶级的自发势力、散漫习惯等作长期斗争，并且要依靠法律进行这个斗争。宣传法纪的教育更是长期斗争，在工人阶级内部、外部都要做这个工作。[9]

2.全面推进立法工作

依法办事离不开完备的法律。要保证人民的民主权利，巩固人民民主专政，推进社会主义建设，必须以法律作为人们行动的准绳和规则。人民民主法制建设的一项重要工作就是要建立完备的法律体系。为了建立健全各种法律、法规，董必武可以说是呕心沥血。还在新中国成立前夕，董必武就直接参与了《共同纲领》的起草，并主持起草了作为国家基本法律之一的 《中华人民共和国中央人民政府组织法》。新中国成立后，董必武又主持参与了《中华人民共和国土地改革法》、《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国惩治反革命条例》、《中华人民共和国惩治贪污条例》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》、《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》等重要法律法规的制定。此外，董必武还主持或参加了另外几部法律草案的起草工作，如：《中华人民共和国全国人民代表大会组织法草案》、《中华人民共和国国务院组织法草案》、《中华人民共和国法院组织法草案》、《中华人民共和国检察院组织法草案》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法草案》等，全面推进新中国的立法工作。

3.建立健全新中国各级政法机关

面对新中国成立初期法制建设一系列繁重而艰巨的任务，董必武迎难而上，领导并参与了废除国民党反动政权一切旧法律、法令和司法制度，建立新中国法制体系的重大工作。他高度重视中央与地方各级政权机关的建立，努力着手建立新中国的各级政法机关。他协助周恩来迅速组建了政治法律委员会、内务部、公安部、司法部、法制委员会等部门，之后，各地又相继建立起公证机关、律师机构。1951年5月，董必武领导政法委员会讨论并决定省以上人民政府建立政法委员会，明确其职责主要是指导与联系民政、公安、司法、检察院、法院、监察委员会等机关的工作，同时负责处理相互间的组织与工作关系。

为了正确处理司法系统内部各机关的关系，董必武还及时提出了公、检、法“分工负责”的权力制约观。他认为，公、检、法互相制约有助于加强三者之间的相互监督，有利于保证各自职权的正常行使，防止和减少工作中的失误或偏差。同时，在人民法院内部，董必武在担任最高人民法院院长期间，又确立了公开审判和辩护制度、陪审员制度、合议制度、审判委员会制度等重要的诉讼制度。董必武为新中国人民司法的组织建设、制度建设和理论建设作出了奠基性的贡献。

4.大力进行司法改革，培养政法干部

旧政权的被推翻，一方面使国家的本质发生了改变，另一方面新国家又面对大批旧政权遗留的工作者，惟有对这批人员进行改造，才能使其继续担负原来的工作。为此，围绕提高司法队伍的政治思想觉悟，纯洁其组织，1952年5月，董必武指示中央政法部门派出四个联合视察组，到华东、中南、东北、西北等地，对司法干部队伍的组织和思想状况有重点地进行调查研究。在董必武的建议下，1952年下半年起全国范围内开展了司法改革运动，通过这场运动，将司法队伍中的坏分子从审判部门清除出去，肃清司法工作者头脑中旧法观点的遗毒。

董必武深知，有了法，还须有具备起码的法律科学知识的人去运用，否则不可能不判错案。新中国成立初期，我国法律专业人员极为缺乏。因此，董必武不仅多次呼吁要加强法律干部的培养，而且于1952年10月具体地提出了训练政法干部的意见，要求依靠各方面的努力，开办各级政法学校和政法干部轮训班，解决法律人才不足的问题。在董必武的关心和推动下，不久，北京、上海、重庆陆续成立了政法学院，这为提高新中国政法干部的素质打下了扎实的基础。

董必武的法制建设思想和实践，为新中国的社会主义法制建设奠定了坚实的基础，他的法学思想是我们宝贵的精神财富，对于今天加强社会主义法制建设仍有重要指导意义。尤其是董必武关于党员干部要学习和掌握法律，以身作则，带头守法、护法，成为群众表率的告诫，更给予我们深刻启示。同时，目前我国社会上权大于法、有法不依、执法不严、司法不公甚至腐败的状况并未完全杜绝。为使中国特色社会主义事业免遭严重挫折，我们今天尤应高度重视董必武当初的教诲，深入学习领会党的十七届四中全会关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定，切实贯彻落实依法办事这一治国理念，认真做好各项工作，使党中央“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标早日实现。

[1][2][4][5][7][8]董必武选集[M].北京：人民出版社，1985.451.413.218.452.458.309.

[3][6]董必武法学文集 [C].北京：法律出版社，2001.352.222-223.

[9]杨瑞广.董必武首倡“按法律办事”[J].当代中国史研究，2006(2)：100.