浅析政府在推进工业园区（开发区）可持续发展中的职能和作用

●於乾英

浅析政府在推进工业园区（开发区）可持续发展中的职能和作用

●於乾英

政府在推进工业园区（开发区）健康可持续发展中不可或缺的作用，主要表现为以下五个支撑：强化园区资源配置和整合，为园区发展提供持续的基础支撑；稳步引导和鼓励产业聚集，为园区发展提供持续的产业政策支撑；营造良好的创新环境，为园区发展提供持续的动力支撑；拓宽投资与融资渠道，为园区发展提供持续的资金支撑；转变政府职能，为园区发展提供持续的环境支撑。

工业园区；产业政策；自主创新；政府职能；

经过近30年的发展，我国各类开发园区都取得了令人瞩目的成就，成为中国改革开放和经济发展中的一大亮点。政府在构建工业园区（开发区）发展中的作用不可或缺。在现代市场经济条件下，只有把市场机制与政府作用有机结合起来，才能实现经济社会稳定协调发展。纵观工业园区（开发区）发展的进程，政府在推进工业园区（开发区）发展中的作用主要体现在以下方面：

一、不断强化园区资源配置和整合，为园区发展提供持续的基础支撑

政府为园区提供了最初的系列性的制度安排。一方面，按照高起点规划的要求，坚持遵循产业发展规律，充分考虑区域经济发展现状和城市化发展需要，把工业园区（开发区）建设纳入区域经济总体发展规划，科学合理编制布局规划。另一方面，良好的基础设施是工业园区（开发区）及高新技术发展的基本保证。政府在加强工业园区（开发区）基础设施的建设方面起了决定性的作用，主要包括交通设施、动力与能源设施、通讯设施与信息系统、技术研发中心与创业中心等，政府提供道路、供电、供水、港湾、机场与住宅区等，搭建“九通一平”的基础设施平台，形成贯通于区内的网格式道路，及为生产产业服务的优良产业基础设施，在此基础上推进工业园区（开发区）基础设施平台并为园区创新活动营造良好的硬环境。政府还在项目支持领域、资金支持方式、财政倾斜、海关优惠、人才激励和配套设施等方面制定了相关的优惠政策，而且通过政府公众力予以强力推动和规范市场环境，为各类企业的投资落户营造了良好的发展氛围。在符合城市总体规划和土地利用总体规划的前提下，做到科学规划、分步到位、严格实施，确保区内产业的生产效率，以推动经济发展。

政府部门不断强化园区资源配置和整合，充分发挥管委会、综合部门和职能部门等不同层面的不同作用，协调一致开展工作，尽力降低综合成本，包括与企业相关的成本如土地成本（土地出让或转让价格、相关税费和土地使用费等）、标准厂房和写字楼价格、基础设施及能源价格、人力资源成本、交通运输成本和公共关系成本，充分调动当地各种资源来支持工业园区（开发区）的产业配套建设。

随着信息化的推进，政府也不断加强信息网络系统建设以促进园区数字化信息平台的建设，减少企业与政府间的信息不对称。目前我国工业园区（开发区）的信息化程度不高，普遍存在企业间缺乏联系、企业缺乏市场信息或无力获取市场信息的问题，导致因信息不充分或交易成本过高而使企业难以把握市场情况，削弱了企业的市场竞争力，同时也成为企业与政府之间联系与交流的障碍，影响了政府职能的正常发挥。因此，为了提高政府的决策效率，政府相继制定相应计划、设立专项基金，加强互联网的基础设施建设、促进工业园区（开发区）数字化信息平台的建设。

二、稳步引导和鼓励产业聚集，为园区发展提供持续的产业政策支撑

作为地区或城市的工业园区（开发区），它担当着该地区或城市产业结构调整、功能开发、新型体制创建、新的经济增长极等重大使命。其中工业园区（开发区）产业政策的制定属于区域经济发展中层次较高的问题，是工业园区（开发区）经济发展长期规划与短期计划接口的关键，是工业园区（开发区）协调稳步发展的“启动器”，是工业园区（开发区）功能正常发挥的保障系统。美国著名经济学家迈克尔·波特曾指出：“一个地区的竞争优势主要来自产业集群优势。”[1]地方政府履行区域经济管理职能，从全局角度，依据区域在国内和国际市场中的分工状况，考虑发挥区域优势的产业发展战略，构建发挥区域优势的产业体系。[2]在工业园区（开发区）发展建设过程中，制定引导和鼓励产业聚集的政策，不断与时俱进。一方面，政府在制定优惠政策时，立足区域集群的特点，逐步由原来的向区域倾斜转向技术倾斜和产业倾斜；着力孵化、培育和发展重点、有前途、产业集聚效应明显的高新技术企业，大力推进高新科技成果转化、高新技术产业化发展；有目标地吸引那些具备产业带动优势和有产业关联效应或配套协作职能的项目进入工业园区（开发区），尽量减少产业群形成过程中因低层次企业盲目进入以致和在位厂商过度竞争所造成的拥挤效应。逐步建立起有利于本地区高新技术产业以及相关产业发展的制度，努力消除区域产业集群的制度壁垒，整合区域经济资源，既要用高新技术支撑产业集群发展，推动产业集群融入科技创新体系，又要将产业政策转变为产业集群、科技创新、高新技术发展政策，真正发挥工业园区（开发区）作为区域经济增长极的支配效应、乘数效应、极化和扩散效应，从而更好适应全球化新格局，加快构筑新的竞争优势，提高区域整体竞争力。另一方面，产业集群具有很强的竞争优势：生产成本优势、创新优势、扩张优势、抗风险优势。通过这些优势的充分发挥和系统优势资源的充分整合，可以实现整个区域竞争力的增强。为此政府相继制定优惠的政策引导对产业聚集发展有重要影响的公共物品或准公共物品的投资，如加强与产业发展配套的基础设施建设；努力搭建平台，为工业园区（开发区）内产业链上下游的制造商、供应商、客商之间建立柔性关联，从而建立起相互的竞争优势。

三、逐步营造良好的创新环境，为园区发展提供持续的动力支撑

区域的经济发展需要良好的园区创新环境，而园区创新环境的营造离不开政府作用，主要表现在以下几个方面：

1.不断加大扶持力度，着力推进企业自主创新。企业是创新体系中的核心创新力量，企业能否成为技术创新的主体，是技术创新成败的关键。我国许多高新技术企业对创新的认识存在偏差，对创新的空间选择不当，对创新也缺乏有效管理。因此，政府一方面先后制定和实施一系列的优惠政策，鼓励和推动企业高新技术创新活动；坚持发挥政府投入的杠杆作用，利用科技项目经费对重点项目进行支持和引导，鼓励企业加大科技投入，使企业成为科技投入的主体。另一方面也在加快现代企业制度的建立，加快企业产权体制改革的步伐；引导企业建立自身的科技战略中长期规划，协助企业强化科学管理和建立科技创新工作考核体系，激发企业增强引进、消化、吸收和再创新的内在动力；引导企业加大对知识产权的创造、应用、管理和保护的力度，不断提高对知识产权制度的综合运用能力，从而使企业成为创新的真正核心主体。

2．不断完善产学研合作机制，着力构建自主创新体系。高度重视科技企业自主创新能力提高，加快建设以企业为主体、市场为导向，产学研相结合的自主创新体系。政府部门通过一定的方式、出台相应的政策、完善一定的机制，使园区内的企业同当地大学、科研机构及其实验室之间建立定向联系。首先，政府不断加强企业与大学之间的合作，充分发挥高校人才培养的作用。其次，政府不断加强企业与科研机构之间的合作，促使企业与公共科研机构进行紧密的联系。政府出台相应的政策，使企业可以分享科技成果，打破不利于产学研结合的障碍，引导并促使企业与科研机构之间依靠双方的利益驱动。第三，政府还不断加强高新技术企业间的合作，既可以提高企业总体创新水平，又可以分担创新风险，还可以促使企业间进行技术合作和创新，有利于提高合作企业双方的技术水平和管理经验。第四，政府出资组建各种孵化器，促进工业园区（开发区）孵化与扩散平台的建设。通过为高新技术企业创业者提供低租金办公场所、秘书、通讯设施、计算机和技术、法律、管理知识咨询等多种形式服务与支持，通过提供“孵化”生长的风险资金，把高新技术、人才、资金、资源和企业家才能有机结合起来。

3．不断改革完善人才机制，着力创建引智平台。当今，高新技术竞争日益激烈，世界资源开发的重心已由物力向人力资源开发进行转移，人才作为知识、技术、创新能力的载体，在高新技术产业发展的竞争中起着决定性的作用。我国现有的人才培养机制和激励机制以及科技人员流动机制不成熟，成为制约人才的“瓶颈”。政府通过政策、项目等手段，降低那些妨碍有效的合作研究活动和人才流动的制度壁垒，制订人才激励政策，形成人才自由流动、双向选择、公平竞争，机会均等的人才管理和使用制度，创造一个更加适宜于科技人才和企业家生存和创新发展的环境。

4．不断树立创新意识，着力形成社会共识。世界园区发展史表明，园区内特有的文化因子，作为一种隐含经验类知识，深深地影响着工业园区（开发区）的发展。现在的园区竞争已不再是一般意义上的显性资源（如资本、自然资源）存量的竞争，更重要的是园区内人们的创新思想、创新知识、融入到本地产业结构的知识、共同的语言文化背景等隐性知识的竞争。政府在工业园区（开发区）创新文化氛围和创新平台的形成方面进行有力的支持与舆论引导，更在一些制度上进行创新和尝试，倡导新文化和新观念，从而为园区创新活动营造良好的软环境和社会文化氛围。此外，政府部门不断加大对自主创新的宣传力度，加强科学知识的普及，促进公众理解创新的重大意义，促使企业和公众了解科学，支持科学研究，参与技术创新。政府也不断鼓励创新文化要素的生长与植根，大力宣扬敢冒风险、富于进取的企业家精神，重视信任与合作文化的建立，培养忠诚的观念。此外，还不断淡化等级观念和重视非正式交流等，从而逐步形成有利于创新的社会氛围。

四、不断拓宽投资与融资渠道，为园区发展提供持续的资金支撑

面对新形势，政府不断转换国家投资方式，建立新型投资与融资体制。一方面，政府的职能相应调整，放在制定产业政策、鼓励和限制外资投向政策，运用对国有和国家控股企业的资金注入、贴息贷款、担保、利率等经济杠杆，引导投资方向，调整和优化投资结构，调控投资总量等方面。另一方面，开始逐步建立多元化的投入机制和风险投资机制。通过拓宽资金渠道、发展资本构成多元化的创业公司，规范创业投资企业产权制度，建立健全创业投资的市场准入机制。鼓励银行支持信用好、产品销路好、效益好的高新技术企业，逐步建立起以政府为导向、企业为主体、银行为后盾的科技投入体系。逐步完善风险投资机制，制定政策鼓励风险投资机构直接落户于工业园区（开发区）。此外，政府还意识到充分利用资本市场的重要性，开始适当放宽上市条件，鼓励工业园区（开发区）内步入成熟期的企业通过“借壳”上市和资金重组的方式进入资本市场，从而进一步发展企业，发展园区，发展区域经济。

五、进一步转变政府职能，为园区发展提供持续的环境支撑

在全球化产业分工中，工业园区（开发区）的竞争力问题，主要体现在交易速度的加快、综合成本的降低、服务水平的提高等环节，政府部门不断解放思想，大胆改革创新，转变服务的观念，提高服务的技术手段，通过调控这些环节来推动园区管理体制的创新。几十年的发展进程中，政府部门不断精简各类审批、核准、评定、检查和准入许可等手续，加快交易速度并降低成本。政府在提高服务水平上狠下功夫，因为园区服务和区域环境是未来工业园区（开发区）核心竞争力的关键[3]。政府服务范围也不断深化和拓宽，包括园区基础设施服务、区域环境维护、招商信息提供以及发展高技术产业等等。一方面，政府在所管辖范围的服务包括计划投资、土地、规划、劳动人才、统计、工商、公安、财政、税务、海关等政府职能发挥方面，不断追求提供清晰、透明、便捷的交易环境。另一方面，政府在提供专业化、可选择的优质服务方面也颇具成效，如建设专业孵化器、专业物流设施；为企业与园区提供租赁购买、包装以及相关服务；大力推进技术、信息、人力资源、商务咨询等中介组织建设；积极完善产权、合同、争议解决等的法律环境和制度。还有社会服务方面，政府也努力构建起提供教育、卫生、娱乐、交流等的社区网络。

工业园区（开发区）这种模式为我国的改革开放和经济发展作出了不可替代的、具有重要战略意义的积极贡献。工业园区（开发区）作为改革开放的“试验区”和“排头兵”，在政府强有力的支持下发挥其各方面的功能，在利用外资、引进技术和管理、进出口贸易、产业结构调整等方面，不断尝试和探索各种超前的改革和试验，突破旧体制的制约；以局部良好的基础设施条件和政策软条件迅速集聚有限的科技和产业资源，推进区域经济的持续高速发展，使之成为中国经济发展中重要的增长级，成为中国深化改革、扩大开放，加快工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化进程，实现可持续发展的动力源泉。

［1］迈克尔·波特.国家竞争优势[M].华夏出版社，2002.

［2］李清娟等.区域功能定位与产业发展[M].上海三联书店，2007.

［3］鲍克.中国开发区研究——入世后开发区微观体制设计[M].华夏出版社，1997.

F207

A

1009-928X（2010）01-0057-03

作者系中共上海市青浦区委党校讲师、博士

■责任编辑：晏蔚青