高校落实党代会常任制不宜设立常设机构

●杜志淳

高校落实党代会常任制不宜设立常设机构

●杜志淳

在党代会常任制的探索实践中，高校具有特殊性，因此应该根据高校的实际有选择地借鉴吸收基层经验。关于党代会的组织载体建设，就不宜模仿基层经验盲目设立常设机构：高校现有的会议机制尚未理顺，常设机构会导致衔接机制不畅；高校党代会的功能相对简单，无需常设机构独立行使。同时，从高校的组织整合、会议成本等角度衡量，常设机构也不是科学的制度设计。

高校党代会；常设机构；会议机制；组织整合；会议成本

在基层党代会的常任制试点探索中，大都注重组织机构的载体建设，并有常设机构的制度安排。尽管各地的做法不尽相同，但党代会的常设机构还是非常普遍的，大体可以归纳为三类：一是常务机构，即基层党代会的领导机构，也是负责党代会闭会期间的功能性组织；二是专门委员会机构，主要是体现党代会职能的组织，以彰显党代会的权威性；三是办公性组织，负责党代会的行政事务处理。还有一些地方进行了更加前沿的探索，如在最早进行常任制试点的浙江省椒江区的实践中，曾尝试取消党委常委会，实行区委员制，将党委全委会作为党代会的常设机构。很多第二批试点单位也进行了类似的尝试，比如罗田的常设机构制度确定全委会是常设机构，领导党的日常工作。[1]这些探索对于党内权力的重新配置、创新党的执政与领导方式都起到了积极作用，有助于提高党的执政绩效与领导水平，党内民主的创新精神值得肯定。

高校在实施党代会常任制的过程中，吸收了基层很多有益的经验。关于常设机构，学术界也有建议设立此类常设组织的呼声。[2]根据《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定，高校基层组织的设置“应本着精干、高效和有利于加强党的建设的原则”要求，结合党代会在高校的特殊性，本文认为，高校实施党代会常任制不宜设立常设机构。

一、高校现有的会议机制尚未理顺，再设置常设机构会导致体制衔接不畅

高校尽管行政级别很高，一般为司局级，有些高校甚至是副部级。但高校具有特殊性，党员人数相对较少，党员结构相对简单，同地方动辄数万党员的规模不能相提并论。目前，常规的高校会议机制已经比较健全，在一所拥有万人规模的高校中，已经设有“教师代表大会”、“妇代会”、“学生代表大会”、“院系党政联席会议”等常规性会议机制，用以解决高校不同领域的事务问题。高校党代会是这些会议的补充和创新。事实上，由于高校的探索尚未完成，党代会的出现需要调整现有的会议机制，以避免出现不同会议间的交叉和重叠现象。有些会议已经出现了冲突，很多代表甚至都是多元身份，兼有两个甚至更多会议代表的角色。尽管党代会是党的领导机制，但“教代会”的权力也有其法定性，尤其是对所有教职工而言，教代会的代表性同党代会的代表性的广度还是比较明显的。因此，从现有的高校管理体制而言，设立常任制的常设机构似不必要。

这一问题在基层探索中也是存在的。比如，深圳市宝安区的党代会常任制试验就有这样的困惑：一是省、市、县每年都要开人大、政协会议，现在又增加了一次党代会，地方领导精力有限，难以兼顾；二是党内“三会”职权难以划分，哪些职权归党代表大会、哪些归全委会、哪些归常委会没有明确界定；三是每一次年会的内容不好确定，难以与人大会、政协会的主题错开。[3]在最早实行取消党委常委会的椒江，以全委会作为常设机构的做法现在也已经终止，而椒江恢复党委常委会体制的根本原因是体制衔接不畅。常设机构的弊端开始显现。在高校，这一矛盾更加突出。

本质上，高校实施党代会常任制的根本目的是为了使高校党的领导地位得以巩固，从而使高校在贯彻党的教育路线方面具有自觉性和主动性。在微观层面，高校落实党代会是为了巩固党对高等教育的领导，为了实现人才的培养和教育。高校现有的会议机制也是为了教育和团结广大师生员工的政治核心，突出高校党的组织和领导在高校教学、科研、管理的堡垒作用。现有的教代会、党政联席会议等制度，尚待与党代会作出必要的区分。在这些机制尚未理顺以前，高校落实党代会常任制不宜设置常设机构，否则就是加大了体制摩擦的系数。

二、高校党代会的功能相对简单，无需常设机构独立行使

在现有的主张高校党代会设立常设机构的呼声中，最为共识的观点是，建立常设机构能够确保党代会功能的发挥。有建议认为，高校应该仿照基层探索的做法，设立监督委员会、管理委员会、决策咨询委员会三个常务机构，分别行使党代会日常监督、代表管理和服务、决策咨询服务三种职能。在这三个机构中，监督委员会由非党委和纪委成员组成，其职责是受党代会的委托，对党委和纪委人员及其工作行使检查、咨询、评议、测评、监督和罢免权；管理委员会主要承担党代表管理和服务的日常工作；决策咨询委员会则主要进行重大决策的调查研究，并对决策实施情况进行评估和反馈。[4]这是从现代科层制组织管理视角的认识结论，在理论上是可行的，具有一定的科学基础。但是，如果全面分析高校党的现行组织结构，我们便能够发现这些功能已经具有载体，纪律检查、党办、党委会等，是现有高校党的组织架构，并发挥着制度化的功能。尽管学术界所倡导的党代会功能同党的领导的日常组织功能不尽一致，后者主要为党代表服务，为党代表履行代表职责设定。但考虑到高校党代会年会制度的特殊性，党代表的履职功能发挥尽管会受到一定的影响，仍然有正常的反映渠道和机制。在高校，单独设立党代会的数个常设机构只会增加组织惰性，而不利于党代会功能的深化和发掘。

有研究认为，基层实施“党代会常设机构有助于提高党代会的权威性”，有利于更好地发挥党代会的功能。[5]在高校的实践中，这是有差异的。首先，高校是知识分子汇聚之所，也是各种思想文化的集散之所，党代会的功能无需独立的常设机构体现，而是来自于广大教职员工的政治认同。由于广大知识分子思想活跃、政治民主追求和现实批判的理性精神很强，他们普遍对党的领导在批评中持认同态度，反倒对官僚主义的组织强化持反感态度。这固然是知识分子追求价值观差异造成的，但党的领导应该根据时代发展需要和高校实际而有所区别。其次，党的领导权威是执政实际绩效的自然衍生，是执政合法性的自然体现，不是通过组织化的网络覆盖就能够实现的。在高校，由于知识分子掌握的信息资源比较广泛，思想比较前沿，对于党的执政实绩有一定的了解，如果没有可靠的执政绩效和能力，即使常设机构能够赋予党代会的权威，也无法得到党员知识分子的合法性认同。最后，所谓的常设机构能够带来党代会的权威的观点，片面地夸大了组织化的机制力量，而忽视了常设机构对于党代表独立性、代表性、选择性、差异性的追求，党代表在自己的任期内很可能更多地陷入在常设机构布置的各种工作中，而很少能够深入党员教职工之中，无法充分获得党员群众的呼声和诉求。如果出现这样的极端，则失去了高效实施党代会常任制的意义。

三、设立常设机构会加大高校组织整合的难度

在高校，设置常设机构会加剧党的组织网络过于精细化的窘境。最典型的表现是，高校党的各种活动都必须以各级党组织为载体，因此形成了一个高度精细化的党组织网络结构。这个网络有两个特征：一是下级组织被动接受上级组织布置的任务，并且要保质保量地完成；二是根据党章原则，下级组织要接受上级组织的领导，从而形成了一个基层党委→基层党总支→基层支部→党小组的金字塔结构。在实践中，过于精细化的组织网络是有消极性的。由于科层制分工和责任机制的约束，这种金字塔的组织已经被锻炼为非常精细的官僚化组织样式，工作上难免会有官僚主义的作风。主要的弊端是：第一，精细化的组织强化了党的执政的官僚化倾向，不能有效了解普通党员的实际需要，而且往往会拉开同普通党员的距离，易于导致普通党员与党组织的疏离感。第二，党的组织化党建思路具有制度的刚性约束力，不容易应对千变万化的基层社会实践事务，特别是高校思想的活跃无法通过常设机构的途径得以实现目的。第三，精细化的组织党建加大了执政成本，不但有数量众多的“党员干部”，而且还存在党务工作的浪费现象。

组织管理学理论认为，不同组织间的交易费用越高，则组织管理的绩效水平就会越低。在高校，现有的党组织权力体系相对具有权责明确的迹象，党代会常设机构的出现势必打破这一相对明晰的格局，需要增加重新整合权力和机制的成本，这是组织间的额外“交易费用”。因此，在协调现有党组织的权力体系方面，高校设置党代会常设机构要面对来自现实的冲突和关系复杂化的风险。比如，负责监督的常设机构，在协调同党的纪律检查部门间关系，配置监督权力方面就存在难以理顺的冲突和重叠，党内主要权力机构间的关系如何规范化、权力配置如何科学化将成为极为棘手的问题。而常设机构同现有权力体制的其他冲突，如椒江实行的取消常委实施委员制的做法被叫停，能够反映出这一制度设计的弊端。对于追求学术发展和育人为先的高校而言，党的组织管理是为了实现党的教育方针路线和政策，常设机构将会造成组织间交易费用的增加，不利于组织协调。

四、常设机构会导致高校党代会的成本-收益失衡

现代组织学理论认为，任何组织的运作都需要投入相应的人力、物力和财力等资源，组织数量越多、规模越大，则成本越大。在拥有公共权力的组织中，这种资源耗费更加惊人。高校设置党代会的常设机构无疑会加大这种组织成本，会挤占本来就很紧张的高校教育资源。最突出的表现是党代会常设机构的人事成本很高。总体来说，党代会常设机构应该由两部分人组成，一部分是常设机构中各部门的领导者；另一部分是常设机构的一般工作人员。这两部分人的管理成本将成为高校设置常设机构不得不面对的一个现实问题。由于党的执政时间较长，已经形成了相应的制度化传统，很多事务管理和重大问题的决策往往需要组织化的途径解决，已经形成了比较庞大的干部队伍。初步估算，高校目前的机构相对较多，常设的党政机构和群团组织大概在30个左右，共有副处级以上级别的干部100多人，如果再加上二级学院的党政人员100名左右，一个高校的副处级以上干部人数在200人左右，占全部教职工比例的五分之一到十分之一；如果联系党员人数，则这个比例在五分之一以下。这一数据尚不包括高校党政部门中数量众多的科级干部，其总数也在100人以上。尽管党代会常设机构所增加的工作人员和干部数量不会太多，有些甚至可以兼职，但总是在增大党的领导队伍。这样庞大的干部比例显然不符合机构精简的原则，不利于提高党的领导绩效水平，这样任其发展下去，有可能使我们的执政党演变为官僚政党，有损党的执政形象。

从成本-收益的角度衡量，也不宜设立此类常设机构。即使投入较少，如果效益更少，那么绝对数量的成本不是很高，也不应该投入，这是资源的浪费。[6]在高校的实践中，由于党代会是执政党的执政机制，这种投入不仅仅是经济上的衡量，还包括政治上的衡量因素，如从党内权力的重组，以及可能相应带来的政治成本。高校的党政权力结构相对较为简单和明晰，主要的问题在于常设机构的经济成本。因为高校本身是事业单位，其资金来源于财政拨款，一次年会大概花费8-10万元，另外还要耗费大约20个人1个月左右的时间，实行常设机构制度后，这些成本必将继续扩大。在当前机构精简的背景下，高校设置党代会常设机构更是不妥。

总之，课题组的研究认为，高校设置党代会常设机构是不科学的。在各种关系尚未理顺的情况下，党代会的组织实施载体可以由高校党的现有组织部门落实实施，如果工作需要，也应该不设常设机构，最好实行非常设的临时机构，这样可以有效避免党代会因为机构设置而出现的各种官僚主义、文牍主义等不良现象。

[1]罗田县委组织部.从常委当家到“全委”谋事——罗田县试行党代会常任制工作回眸[J].党员生活，2008（11）.

[2][4]郑卫荣，叶建.高校党内民主建设的制度创新与流程优化——高校党代会常任制建设探究[J].理论导刊，2009（5）.

[3]没有经验借鉴宝安党代会常任制刷新政治生活[N].南方日报，2004-9-22.南方网http://www.southcn.com/news/dishi/shenzhen/shizheng/200409220030.htm

[5]朴林.中国共产党代表大会运作机制研究——对浙江省台州市党代会常任制改革的调查与思考[A].中共中央党校2006年博士学位论文.

[6]中共四川省委组织部课题组.党的代表大会常任制运行及走向研究[J].领导科学，2003（21）.

D262

A

1009-928X（2010）01-0017-03

本文为2008年度教育部哲学社会科学研究重大课题委托项目“高校落实党代会代表任期制实施方法研究”的阶段性成果。作者系华东政法大学党委书记、教授、博士研究生导师，国务院特殊津贴享受者。

■责任编辑：晏蔚青