不断完善中国特色社会主义法律体系——访中国社会科学院法学所所长李林研究员

● 本刊特约记者 李 理

不断完善中国特色社会主义法律体系
——访中国社会科学院法学所所长李林研究员

● 本刊特约记者 李 理

记者：李所长，您好！新中国成立以来，我们党作为全国的执政党一直非常重视法制建设，特别是党的十一届三中全会后，我们党把实现有法可依作为新时期法制建设的首要任务，在1997年党的十五大报告中明确提出了社会主义法治国家建设过程中的立法目标——“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”。今年恰是形成中国特色社会主义法律体系的收官之年，能否介绍一下关于这个目标的实现情况呢？

李林：好的。建立社会主义法律体系，实现有法可依，是新时期社会主义法治建设的基本目标和长期任务。1982年五届全国人大常委会第五次会议工作报告就首次提出，要“逐步建立有中国特色的独立的法律体系”。1987年党的十三大报告向全世界宣布：“社会主义民主和法制的建设逐步发展，以宪法为基础的社会主义法律体系初步形成。”1993年我们党在《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出“本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系”。1996年八届全国人大常委会第四次会议工作报告指出，过去一年常委会的立法工作“在形成社会主义市场经济法律体系方面迈出了重要步伐，为改革开放和现代化建设的顺利进行提供了法律保障”。1997年党的十五大报告明确提出“到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系”的立法目标后，1998年第九届全国人大常委会第一次会议工作报告在总结立法工作时指出：过去五年的立法不仅数量多，质量也有所提高，为形成具有中国特色社会主义法律体系奠定了基础，今后的立法工作要按照党的十五大提出的目标和任务，“继续加强立法工作，把经济立法放在重要位置，提高立法质量，努力建设有中国特色社会主义法律体系”。由此可见，随着我国经济社会体制改革的不断深化和社会主义民主法治建设的不断发展，我们对我国法律体系的认识也在不断提高：从“建立有中国特色的独立的法律体系”发展为“社会主义法律体系初步形成”，从“形成社会主义市场经济法律体系框架”发展为“建立社会主义市场经济法律体系”，从“建立社会主义法律体系”发展为“形成中国特色社会主义法律体系”，从“初步形成”、“基本形成”发展为“形成”……所有这些变化，都显示了我们国家对立法工作的认识不断提高、对法律体系的认识不断完善、对形成中国特色社会主义法律体系实践过程的认识不断深化。

从1997年到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系，用13年时间实现这一立法目标，大致可分为三个阶段：九届全国人大期间——“初步形成中国特色社会主义法律体系”；十届全国人大期间——“基本形成中国特色社会主义法律体系”；十一届全国人大到2010年——“形成中国特色社会主义法律体系”。

2003年3月，十届全国人大常委会第一次会议工作报告总结指出：在前几届工作的基础上，经过不懈努力，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中主要的法律已经基本制定出来，加上国务院制定的行政法规和地方人大制定的地方性法规，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系已经初步形成。十届全国人大及其常委会未来五年立法工作的目标是，“基本形成中国特色社会主义法律体系”。所谓“基本形成”，就是在“初步形成”的基础上，将每个法律部门中支架性的、现实急需的、条件成熟的法律制定和修改完成。2007年，党的十七大报告宣布，“中国特色社会主义法律体系基本形成”。

记者：如何理解“中国特色社会主义法律体系”的具体内涵？

李林：2008年3月，吴邦国委员长在十一届全国人大一次会议上指出：中国特色社会主义法律体系，是以宪法为核心、法律为主干，由宪法及宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个层次规范构成的统一整体。在前几届全国人大及其常委会立法工作的基础上，经过十届全国人大及其常委会的不懈努力，目前中国现行有效的法律235件，加上现行有效的行政法规约700件、地方性法规近8000件，构成中国特色社会主义法律体系的各个法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律及配套规定已经制定出来，中国特色社会主义法律体系已经基本形成，国家经济、政治、文化、社会生活的各个方面基本实现了有法可依。今年，最高国家权力机关将在适当时候正式宣布——中国特色社会主义法律体系已然形成。

中国特色社会主义法律体系的形成，是全面落实依法治国基本方略的重要标志，是新中国法治建设取得的重大成就。但是，中国特色社会主义法律体系的形成只是基本解决了无法可依的问题，用到2020年建成全面小康社会时“社会主义民主更加完善，社会主义法制更加完备，依法治国基本方略得到全面落实”的标准来衡量，用到2050年建成社会主义法治国家的战略目标来要求，形成更加民主科学完善的中国特色社会主义法律体系，还有很长的路要走。

记者：中国特色社会主义法律体系的形成对我国今后法治建设和立法工作提出了哪些新要求？

李林：具体来说：法治建设和立法工作应当实现五个转变。第一个转变是无法可依的问题基本解决以后，全面落实依法治国基本方略的一项基本任务应当是实现依法办事，法治建设的关键应当从以立法为中心向切实实施宪法法律为中心转变，党和国家应当更加重视和加强宪法法律的实施，实现宪法法律实施与法律体系构建的全面协调发展。第二个转变是有法可依的法治目标基本实现以后，我国的依法治国和法治建设需要向纵深发展和推进，应当从以立法为中心加强法律制度规范建设，向以法治文化为重点加强法治精神、法治理念和法治意识建设转变，努力使法治成为人们的价值信仰和生活方式，实现法治文化与法律体系的全面协调发展。第三个转变是我国的立法工作应当从数量型立法向质量型立法转变，不仅要考察立法数量的GDP，更要关注立法的质量和实效；不仅要有不计其数的纸面上的法律规范，更要有能够真正发挥作用的现实中的法治功能。第四个转变是我国的立法工作应当从以创制法律为主，向统筹创制法律与清理法律、编纂法典、解释法律、修改法律、补充法律、废止法律的协调发展转变，使法律体系的清理、完善和自我更新更加制度化、规范化、常态化，使法律体系更加具有科学性、稳定性、权威性和生命力。第五个转变是我国的立法工作应当从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变，从立法项目选择的“避重就轻”、“拈易怕难”向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难的转变，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术，成为在“矛盾的焦点上”划出的杠杠。

记者：中国特色社会主义法律体系形成以后，我国立法工作的重点是如何进一步完善这个法律体系，具体应从哪些方面入手？

李林：按照科学发展观和全面落实依法治国基本方略的要求，在新的历史起点上完善中国特色社会主义法律体系，要求更高，难度更大，任务更艰巨。进一步完善中国特色社会主义法律体系，应当着眼于从深层次和整体上解决问题，确立更高更严的立法标准，使我国的立法水平和立法质量上一个新台阶。

其一，完善中国特色社会主义法律体系，应当把各种基本社会关系合理纳入法律调整范畴。法律是社会关系的调整器和社会利益的分配器，法律体系是调整社会关系和分配社会利益的集大成者。完善法律体系，应当把国家的经济关系、政治关系、文化关系、社会关系、国际关系的各个方面，国家与公民、中央与地方、地方与地方、公民与公民、公民与社会组织、各个党派之间、各个民族之间、各种组织之间、权利与义务、权力与责任、人与自然、人与社会等各种重要关系，合理纳入法律调整范围，使国家政治生活、经济生活、社会生活和文化生活的主要方面，都实现有法可依。目前，我国还有许多社会关系没有能够纳入法律调整规范的范畴，仍存在一些立法空白。从一些专家学者建议近几年我国需要新制定的诸多法律，如新闻法、社团法、社区自治法、国家补偿法、公职人员财产申报法、机构编制法、户籍法、突发事件处置法、违法行为矫治法、行政程序法、行政强制法、商法通则、不动产登记法、电子商务法、宏观调控法等等，就可对立法空白状况略见一斑。当然，在强调和重视立法的同时，也必须看到立法的局限性，防止立法万能和过度立法，避免立法事无巨细、包打天下。立法对社会关系的调整，应当做到“法网恢恢，疏而不漏”，使民事立法、刑事立法、行政立法、经济立法和社会立法各自的比例均衡适当。

其二，完善中国特色社会主义法律体系，应当做到成龙配套，既无重要立法缺项等“立法空白”，也无“摆设立法”、“过时立法”等重大立法瑕疵。从科学立法和立法技术的要求来看，完善中国特色社会主义法律体系，应当保证法典法与单行法、修改法与原定法、解释法与原定法、下位法与上位法、新法与旧法、特别法与一般法、程序法与实体法、地方法与中央法、国际法与国内法等各类法律，做到上下统一、左右协调、整体和谐，构成有机统一的法律体系整体。而且，法律体系内部应当结构合理，体例科学，文字规范，逻辑严谨，前后一致，左右协调，上下有序，各类法律从精神与原则、从形式与内容、从规范到文本、从个体到整体，做到相互衔接、彼此协调、浑然一体。

其三，完善中国特色社会主义法律体系，应当实现良法善治。在我国，立法本质上是人民意志的汇集和表达，是分配公平正义的关键。如果立法不公，出现部门保护主义立法等立法腐败现象，则法律执行得越严、法律实施得越好，距依法治国的价值目标就越远。在依法治国的条件下，我们不仅要强调有法可依、依法办事，更要主张和实现良法善治。正如有的学者指出：“法律只有反映规律、符合民心、顺应潮流，才能得到真诚信仰和自觉遵守，才能成为带有根本性、全局性、稳定性和长期性的社会公器。”我国法律体系既是社会主义价值原则的法律化，也是基本社会行为规范的体系化。它所要求公民、法人和社会组织遵守的各种法律，要求执政党、立法机关、行政机关、司法机关和武装力量实施的全部法律，应当是符合中国国情和人民意志的良法，是体现公平正义和公序良俗、符合社会发展规律和人类文明进步潮流的善法。

记者：在我国，立法是党的主张、人民意愿和国家意志相统一的体现，也是经济社会发展和各方面体制改革成果的反映和记载。那么，中国特色社会主义法律体系的形成，对进一步完善立法理论提出了怎样的要求？

李林：立法实践是推动立法理论不断丰富发展的直接动力，立法理论则是指导立法实践不断深化进步的。立法水平的高低、立法质量的好坏、法律体系的完善与否，与立法文化、立法观念、立法理论的状况密切相关。

从历史渊源看，我国包括立法理论及其实践在内的法治建设，曾明显受到苏联社会主义法制理论的影响。新中国成立初期，我们“请进来”、“走出去”、“一边倒”，全面学习移植苏联的法律制度。如我国1954年宪法基本上是以苏联1936年宪法为蓝本制定的。刘少奇在关于1954年宪法草案的报告中指出，我们的宪法“参考了苏联的先后几个宪法和各人民民主国家的宪法。显然，以苏联为首的社会主义先进国家的经验，对我们有很大的帮助。我们的宪法草案结合了中国的经验和国际的经验”。当时苏联社会主义的国家与法的理论、法制模式和立法理论，成为新中国开展立法工作的重要理论和经验来源。

改革开放以来，我们的立法工作思路有了重大调整。一方面，从中国国情和实践出发，围绕党和国家的经济建设和社会发展等中心工作，采取“摸着石头过河”、“成熟一条修改补充一条”、“宜粗不宜细”的立法方式，加快推进立法进程。这一特点，与探索中国特色社会主义建设道路的改革开放实践过程是相似的。这种立法方式，使我们用了30多年时间建成了中国特色社会主义法律体系，其作用巨大，功不可没。在改革开放的立法实践中，我们逐步积累了宝贵的立法经验，提出了许多重要的立法理论观点，为中国特色社会主义法律体系的形成提供了不可或缺的理论支持。

另一方面，我们在继承苏联社会主义立法理论过程中，又改造扬弃了它许多不合时宜的东西，并结合学习借鉴当代西方法治文明的有益成果，在立法实践中逐步形成了中国特色社会主义的立法理论。从渊源上说，我国法律体系的构建理论和划分方法，是从苏联承袭过来的，其理论上的全民公有制经济特征和政治上的阶级斗争意识形态主导，在一定程度上影响甚至制约了我国建立在社会主义市场经济体制和构建和谐社会基础之上的法律体系的自我完善和全面发展。在法律体系的构建理论方面，我们没有采用西方国家普遍使用的公法、私法、经济法、社会法等划分理论，而是基本上采用了苏联社会主义的法律体系原理。在苏联，法学家们为了显示社会主义法律体系与西方资本主义关于法律体系理论的根本区别，将现行法律体系分为10个法律部门——国家法、行政法、劳动法、土地法、集体农庄法、财政预算法、家庭法、民法、刑法和诉讼法。显而易见，以苏联为代表的社会主义国家法律体系部门划分的实际意义，或许其政治价值大于其学术和实践价值，它存在的主要目的是为了解决法律体系姓“资”姓“社”的问题，其次才是按照法律科学和法学传统来建构一个国家的法律体系。因为只有用这种划分理论和方法，才能取代公法和私法这种以承认私有制为经济基础合法前提的划分标准，才能彰显出这种新型法律体系的公有制性质，及其比资本主义社会更先进的社会主义本质。由于不采用上述部门法的划分方法仍然可以建构一个国家的法律体系，而且千百年来世界上绝大多数国家都不采用这种方法，但并不影响其法律体系的形成、存在和发展，因此，建构法律体系的路径是可以有所不同的，划分部门法的建构方法只是其中的一种。这实际上提出了以划分部门法的方法来建构法律体系的必要性问题，如果是出于意识形态的原因，或者是把它建立在马克思主义经典作家认为的未来生产力高度发达、消灭了私有制和剥削的社会主义社会高级阶段的基础上，那么以这种方法建构法律体系的必要性将大打折扣。

历史发展的基本事实是，俄罗斯一定程度上承袭了苏联社会主义法律传统，但又对它进行了全面修正、改造甚至抛弃。我国也从“老大哥”那里学来了包括法律体系理论在内的“苏联法学”，同时又根据中国特色社会主义的理论与实践发展，进行了很多改革和扬弃。中国特色社会主义法律体系的法律部门构建理论，就是其中之一。如果我们把今天划分为七个法律部门的中国法律体系，与当年划分为十个法律部门的苏联法律体系相比，可以发现，中国特色社会主义法律体系一方面坚持了法律体系的社会主义性质，基本上采用了苏联社会主义法律体系的划分原理，而没有采用西方国家通常的法律标准；另一方面，又根据中国社会主义市场经济、分配制度等现实国情，并借鉴国际上关于法律门类认识的观点，对我国法律体系部门作出了初步划分。

记者：如果说改革开放初期我国立法基本上是“摸着石头过河”，改革开放中期开始比较注意立法规划和科学立法，那么就立法来说，进一步完善中国特色社会主义法律体系应当着重强调什么原则？

李林：应当更加重视立法的前瞻性和科学性，认真研究并制定国家立法发展战略，更加自觉地坚持科学立法、民主立法和高质立法，科学制定并认真实施立法规划。

首先，应当根据邓小平的战略构想和“三步走”的战略部署，结合我国到2050年的政治、经济、社会、文化和生态文明建设的战略目标，尤其是配合全面落实依法治国基本方略、到2050年基本建成社会主义法治国家的战略目标，研究并设计未来40年左右的国家立法发展战略，制定不断完善中国特色社会主义法律体系的“时间表”和“路线图”，使我国法律体系在实现自身更加科学、更加民主、更加完善、更加有效的发展目标的同时，能够更高水平、更高质量地引导、服务、规范和保障建成社会主义现代化国家目标的顺利实现。

其次，应当全面贯彻落实科学发展观，根据到2020年全面建设小康社会的目标，结合全面落实依法治国基本方略的阶段性任务，研究制定2010—2020年的国家立法规划和年度立法实施办法，努力把全面建设小康社会的路线方针政策适当地法律化，使2020年国家战略目标的实现有法可依和依法保障；努力把每年“立、改、废”的立法任务具体化，不仅要重视新法律的制定，更要重视法律清理和法典编纂、立法修改、立法补充、立法解释和法律废止，要使法律的“立、改、废”工作制度化、常态化；努力从制度上程序上消除部门立法的弊端，稳定立法数量，提高立法质量，完善立法程序，改进立法技术，优化立法结构，实现立法与经济社会、立法与体制改革、立法与生态文明建设、立法与提高人民福祉的全面协调的科学发展。

第三，应当高度重视立法规划的民主性、科学性、权威性和严肃性，赋予立法规划必要的法律效力，确保各项立法任务高质量的完成。1991年，七届全国人大常委会出台了第一个正式的立法规划——《全国人大常委会立法规划（1991.10—1993.3）》。此后，八届全国人大常委会十分重视立法工作的计划性，制定了五年立法规划，每年都制定年度立法计划。九届全国人大常委会进一步提出，立法工作要做到“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”。立法规划是指引和安排立法工作的重要前提，是完善中国特色社会主义法律体系的重要保障。认真实施立法规划，对提高立法质量和效率、完成立法任务至关重要。在进一步完善我国立法规划工作过程中，应当强化公众和社会利益群体充分参与立法规划制定的民主性，避免领导个人意志和少数利益群体左右立法规划；应当强化立法规划符合科学发展和立法规律的科学性，防止主观主义的恣意妄为和随心所欲提出立法项目；应当强化国家立法机关主导编制立法规划的权威性，避免立法规划权旁落，尽可能减少“部门立法规划”的色彩；应当强化国家意志保障立法规划实施的法律效力，防止落实立法任务中的“避重就轻”、“拈易怕难”。当情势发生变化，不得已需要变更或者调整立法规划时，无论是新增立法项目，还是减少、延迟或者合并立法项目，都应当严格执行立法规划的论证和审批程序。

第四，应当认真落实本届全国人大常委会的立法规划。2008年10月，十一届全国人大常委会出台了五年立法规划，规划制定或修改64件法律。这个立法规划具有以下几个特点：一是立法规划坚持立法与经济社会发展相适应，坚持以人为本，推进科学发展、和谐发展，坚持统筹兼顾、合理布局，在加强社会领域立法、完善社会主义市场经济体制、推进民主政治建设、建设资源节约和环境友好型社会立法等方面，体现和落实科学发展观的要求。二是继续加强社会立法，规划的社会立法有社会保险法、基本医疗卫生保健法、精神卫生法、社会救助法、慈善事业法和老年人权益保障法（修改）等6项。这些法律出台后，我国社会领域的立法将更加健全，尤其是关系民生的社会保障方面的立法将比较完善，人民的社会权利将得到更好保护。三是制定法律与修改法律并重，立法项目总数下降为64件，修改法律的比例上升为28件。本届全国人大常委会高度重视立法规划的落实，努力提高起草质量，做到立法项目的“任务、时间、组织、责任”四落实，为如期形成和进一步完善中国特色社会主义法律体系提供了重要保障。

■ 责任编辑：袁志平