提高预算透明度 促进政府职能转型

■冯兴元

提高预算透明度 促进政府职能转型

■冯兴元

我国财政总盘子越滚越大，直追西方国家

我国政府的财政盘子不如西方福利国家的大，不过近年来已经变得较为可观，直追西方国家。我国实际税费负担比较重，体现在税费总额及其占我国GDP的比重上。根据财政部网站公布的材料，如果把我国政府的一般预算收入、政府性基金收入、财政专户管理资金收入、社会保险基金收入和土地出让收入全部加起来，那么这一较大口径的财政收入规模在2007年占我国GDP的比重可达30%。这里面不含当年新债收入规模和一些制度外收入。如果加上约占GDP4.6%的新债收入规模，那么2007年我国政府可支配的大口径财政收入规模约占GDP的34.6%，约达89000亿元。这里没有计算政府部门的制度外收入。根据发改委宏观研究院有一个课题估算的数据，1999年我国政府部门制度外收入大约占GDP的4.5%。鉴于政府行政管理水平在提高，财政管理也比以前规范，我们就取其1999年数字的一半，即占GDP的2.25%作为2007年的政府制度外收入规模。纳入这一数字之后，2007年我国政府可支配的更大口径财政收入规模约占GDP的比重为36.9%。此外，根据布坎南的宪政经济学思想，通货膨胀率相当于对百姓的征税。2007年我国的消费价格指数比上年上涨4.8%，可以把这个数字与上面得到的更大的财政收入规模占比相加，由此得到我国2007年政府广义税负为41.7%。

我国2007年政府财政盘子业已如此，2008和2009年也不会靠后，只能更大。发生全球金融危机以来，我国政府四万亿资金投入造成大量的新的政府负债，其中单单2009年末地方政府融资平台贷款余额（不含票据）就高达大约7.2万亿元，其中2009年一年净新增3万亿元。地方政府新债陡增，必然造成我国整个政府系统财政盘子急速扩大。

近年来我国也在着力提倡责任政府和服务型政府，而且早在胡总书记上任伊始即已确立了了“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的指导思想。目前社会上也确实存在越来越多的人，日益关注政府巨大的财政盘子到底有多大，到底怎么花费。如何提高财政透明度、打造责任政府和服务型政府，成为对政府的一大挑战。

中央与地方已呈提升财政透明度双破局

我国目前预算透明度仍然很低。但是，过去一年是难忘的一年——我们看到我国政府财政规模日趋扩大的同时，也同时看到我国政府财政透明度有了较为明显的提升。从中央层面看，财政部年去年开始在网站上公布中央财政收支数据，而且每月翻新月度数据。这是史无前例的进步。

在地方层面，各省财政透明度低下的情况已经由上海财经大学著名财政学家蒋洪院长对之进行了专门的量化衡量。根据其发布的《2010年中国省级财政透明度排行榜》，2009年排名靠后的省份，财政透明度得分率有了一定提高，比如2009年排名最后五位的省份平均得分率有了上升，从15%升至17%。但是，先进省份成绩较去年也有大幅度的下降。越是细节的项目，公开信息就越少，得分率也就越差。部门预算项目、支出总分类项目、基金收入项目和转移支付项目的平均得分率分别为36.3%、34.4%、19.7%和10.8%，信息透明度一路下降。

虽然我国地方财政透明度总体上不乐观，但也绝非乏善可陈，其提升也呈破局之实。广州市率先首次将114个党政部门的预算公布在网上，其中政府各部门撇开不谈，仅仅党组织所涉及部门就包括市委办，纪委，组织部，宣传部，统战部，政法委，市委政研室共七个部门，其他部门还涉及人大、政协、各大民主党派、团市委，以及总工会、文联、残联、红十字会等众多团体，甚至还涉及供销总社这种经济性社团。

值得关注的是，继广州市去年公布部门预算之后，一位广东市人大代表在2010年2月初已经向省财政厅厅长提出了向全社会公开全部省级部门预算的建议。而在今年的北京两会期间，代表们不仅分发到涉及45个部门、长达200多页的预算草案大本，而且可以在会后带回家参阅。而在此前则是冠以“内部资料”、“注意保管”或“会后务必交回”字样的薄薄的预决算小册子。

提升财政透明度已成地方政府制度竞争工具

如果把广州市政府网上发布部门预算视为一场地方政府财政信息公开革命，这一点也不为过。过去上述部门预算数据只为当地和上级财政部门掌握。现在经过网络这种渠道向着全世界公开。广州市的做法实际上体现了一种制度竞争，在这场由它有意无意发起的竞争中，它在全国各大城市当中因拔得头筹而胜出。广州市无形之中为自己搞了一次成功的“城市营销”。而且这很可能是无意之举。不跟进的诸大城市，均将在城市之间的制度竞争中失分。制度竞争对得分者利莫大矣，而对失分者则是弊莫大矣。简单一个例子就是外国在华直接投资。如果您是一位海外归侨，在其他条件相同情况下，您是愿意投资到一个财政透明度高的责任政府辖区，还是愿意投资到一个财政透明度低的不负责任政府辖区？答案很简单明了。选择后者的情况是难以想象的。

有些人士借助广州市政府公布的财政数字，对该市政府的一些财政支出结构提出了一些质疑。比如，有人根据公布的数字算了一笔账：广州市财政一年对9所机关幼儿园补贴6000万元，其中市政府幼儿园2008年秋季有280名幼儿，财政预算支出总额为606万元，分摊到每个幼儿头上，一个孩子一年要花掉纳税人两万余元。综合多种报道可见，虽然对于这些质疑仍需解读，但公众舆论对于广州市政府公布部门预算的做法是一边倒地支持的。很明显，如果没有市政府公布上述数字，一大堆的质疑也就无从产生。总体上看，广州市政府公布部门预算的举措，成就了该市在地方制度竞争中的优胜者地位。

财政透明度：制度基础业已奠定，其提升已成大势所趋

国家审计署表示要力争在两三年内使所有中央部门的预算向社会公开，这也是国务院相关负责部门首次为公开中央部门预算列出时间表。实际上，广州市在公布部门预算方面捷足先登以及国家审计署的表态两者已经确立了一种全国层面从中央到地方提升财政透明度的必然态势。其背后，2007年4月5日颁布、2008年5月1日生效的《政府信息公开条例》功不可没。很明显，财政部和广州市政府的财政信息公开都是需要有依据的，该依据无疑就是上述《政府信息公开条例》，而非《预算法》。此前的《预算法》虽然规定了预算程序，但是不涉及政府财政信息公开内容规定。

财政部公布的是该条例规定的最低主动公布要求范围，广州市政府公布的同样符合条例要求，但远远超越了最低主动公布要求范围。政府信息公开条例实施之日，就是各级政府需要依据条例公布政府信息之际。此外，个人和机构还可以根据条例要求有关政府部门提供进一步的政府信息。实际上，2008年5月，深圳市政府向提出书面申请的深圳君亮资产管理公司执行总裁吴君亮提供了2008年部门预算方案材料。而且2008年10月，卫生部也根据他的书面请求向他公布了一份接近完备的本级部门预算。

国家审计署力争中央政府部门预算向社会公开，实际上一方面便利了个人和机构获得政府信息，另一方面也便利了中央政府各大部门自身。试想一下，如果不断有人向同一政府部门提出书面申请，要求政府提供某项可公开信息或者不可公开信息，政府处理这些申请的组织成本是非常巨大的。中央政府很多部门的一个处室只有数人，如果要处理很多书面申请，非得增加聘用大量公务员或者大量临时工不可。其实广州市政府网上公布部门预算，是一位公共预算观察志愿者书面申请要求公开广州市2009年本级部门预算的结果。个中种种考虑，估计与政府上述组织成本考虑、政府领导人的前瞻性以及广州市本身有开放精神和“民本”意识有关。据说上海市政府也得到了要求公开政府本级部门预算的书面申请，但上海市财政局的回复是“不予公开”，说要求获取的信息属于“国家秘密”。显然，上海市财政局的答复是成问题的，触犯了《政府信息公开条例》。《政府信息公开条例》要求各级政府公开可以公开的、不是国家秘密的内容。上海市财政局至少需要公布与国家秘密无关的内容。

预算透明度一向为百姓所关心，毕竟政府用的是百姓口袋里掏出的钱。再加上政府日益侧重于“政府再造”，打造“民本政府”和“民生财政”，体现重视民本和民生的儒家治国伦理，它就更应提高预算透明度。百姓从财政大盘子中看得见、摸得着的直接和间接受惠日益增多。百姓实实在在拥有的权益越来越多。这些权益会形成一种“棘轮效应”，也就是来则安之，去则不能。这些因素会导致民众对政府财政的关注度日益提高，对提升财政透明度的要求不断提高。与其等着民众书面申请或者质疑，毋宁积极公布信息。

财政部日前向各地财政机关发出一份通知的征求意见稿，准备要求各地“规范、有序”地推进地方财政预算信息公开工作。该征求意见稿对各地财政预算信息公开的内容、方式和范围作出了统一要求。这里必须指出的是，财政部只能规定财政预算信息公开的最低统一要求，但不应该阻挡地方政府更多公开财政预算信息的做法。

提升财政透明度有利于打造“责任政府”

打造“责任政府”要以政府信息公开为基础。没有政府信息公开，就没有“责任政府”。中央和地方财政透明度的部分提升已经为我国打造“责任政府”创造了部分条件，虽然提升财政透明度已成必然之势，我国政府朝着“责任政府”转型也成必然之势。执政为民，本身就是人心所向。正义论大师罗尔斯曾经提出“交叠共识”，指的就是每个人对于正义的观感不同，但至少有一小部分正义观是交叠的共识。这一共识构成了社会凝聚和社会合作的基础。“责任政府”要求无疑就属于这类“交叠共识”的一部分。

真正要打造“责任政府”还需要付出大量的制度建设努力，包括进一步落实财政透明度的制度安排。这里，我们要把政府看作为广义的政府，包括党政机关、人大等机构。全国人大几年以前就取消了由财政部长宣读年度预决算报告。其目的是提高会议效率。实际上，鉴于民众对预决算报告的关心，财政部或者全国人大完全可以在人大审阅草案之前或者之间把它公布到指定网站，供百姓参与讨论，发表看法。

当然，财政部的预决算报告可能篇幅太小，每年只有20-30页左右。这种预决算报告放在任何人面前，都无法真正审核。人大代表也一样，面对这些数字，同样会一筹莫展。财政预决算报告不能说几十张纸，而应该是几百页的书，几千页的资料。按照预算类型区分，它涉及部门预算，零基预算，功能预算，项目预算，债务预算，年度预算，中期预算，经常预算，建设预算，绩效预算等等，审核预决算也不是会议期间能够做的，而是需要人大专设一个常设性预算编制审核部门。这一部门必须做到政务和专业人员相结合。这个审核部门的人数，很可能不亚于财政部的人员规模。预决算的编制必须细到部门，功能，项目，绩效指标。只有细到这一程度，才有可能真正地落实审核。人大和行政部门的良性互动，一般要做到这样的程度：财政部递交的预算基本上不需要大的审核，因为财政部迫于人大的预算审核能力，在递交预决算方案之前已经把瑕疵自行挑剔修改完毕；而且在财政部递交预决算报告之前，已经与人大有多次沟通。

财政透明度有助于落实和推广绩效预算。我国一些地方政府正在试点绩效预算，比如上海市浦东区从2005年开始试点，2007年列入绩效评估的项目达到41个，涉及资金91.53亿元。江苏省淮安市从2008年开始，对信息化建设和50万元以上大型专业设备购置等两类项目支出进行绩效预算管理改革试点。这些地方的绩效预算对于打造“责任政府”有着重要的意义。

提升财政透明度有利于促进公民参与预算和决策过程

财政透明度不仅有利于公民通过其人大代表机关间接参与审核预算，而且也有利于公民直接参与到预算和决策过程当中。目前江苏无锡市、浙江温岭市、黑龙江哈尔滨市一些乡镇开展参与式预算改革试点。焦作市参与式预算做法为：一是部门申报，即由部门申报部门预算，之后由财政局加以汇总。二是民意测评，即把为民办事项目选出来一些，大家听取民众的意见。三是专家论证，即组织了决策咨询委员会和专家库专家认证民生项目、重大支出项目。四是社会听证，即抽取部分预算单位的重点预算项目进行听证。五是人大公审，即由人大公开审查部分预算单位的重点预算项目。六是财政政府公开。地方层面的参与式预算和参与式民主很有必要，是对当前我国地方治理体制的重要补充，也会引发进一步的地方治道变革。不过，我们要清楚，地方层面的参与式财政民主，不同于地方财政民主本身。要打造“责任政府”，地方财政民主是必不可少的。

提升财政透明度仍然任重而道远

我国政府落实政府信息公开条例，真正全面提升财政透明度尚需一个过程。比如条例规定了各级政府公开土地征收征用信息和各种税费信息。按此，如果政府征收征用了土地，那么需要公开的信息包括土地补偿情况、补偿发放情况，乡镇政府和上级政府从中获得的收入情况，地方政府土地储备投入支出和收入，土地税费收入，开发商出价，等等。如果这些信息都能公布，那是一件很好的事情。这是因为有些地方政府有时从土地征收征用中挣了很多钱，比如向农民支付一亩地8万补偿费，但实际可能出让价为一亩地30多万，地方政府即便在“三通一平”之类的投入中花费了一些费用，仍然可以攫取大量的土地出让收入。

此外，政府信息公开条例本身的规定也还不彻底。比如债务预算这一块，该条例只要求乡镇一级政府公开，没有明文规定县级以上公开。条例也没有规定公布预算外、社保基金等等。不过，民众可以通过要求公布相应的政府项目信息获得有关特定信息。

再者，人大代表能否获得充分的财政信息是人大履行其审核预算职责的重要前提条件。迄今为止的财政预决算报告明显不合需要。

最后，提升财政透明度不是财政体制改革的全部，还需要真正的预算体制改革。比如我们还需要修改预算法的内容。预算法把决定所有财政体制的权力都一次性交给了国务院。实际上，有必要规定人大要对国务院所规定的财政体制加以审核批准。目前的体制是国务院有关部门负责决定财政体制，征收财政收入，同时花费财政收入。这种体制属于总体上的“坐收坐支”或者“统收统支”，不符合现代财政管理的分权理念要求。

（作者单位：中国社会科学院农村发展研究所）