缺陷产品召回制度的立法思考

□ 卢修敏

（广东广播电视大学广东理工职业学院，广东 广州 510091）

缺陷产品召回制度的立法思考

□ 卢修敏

（广东广播电视大学广东理工职业学院，广东 广州 510091）

与产品责任制度不同，缺陷产品召回制度要求企业对投入市场但尚未造成实际损害的缺陷产品承担法律责任，显然，缺陷产品召回制度对企业的质量义务提出了更高要求，因而它也更有利于保护消费者利益。然而，缺陷产品召回制度过严也会对企业的创新能力造成伤害。就目前我国经济发展水平以及缺陷产品的危害程度来看，对于一些社会危险性比较大、事故发生比较严重的缺陷产品建立召回制度十分必要。

缺陷产品；产品责任；产品召回

缺陷产品召回制度是指当投入市场的产品存在系统性缺陷，制造商、销售商等依照法定程序选择采用修理、更换、收回等方式来消除产品缺陷和隐患的一种缺陷产品管理制度。产品召回制度首先发端于美国，1966年美国通过了《国家交通与机动车安全法》，明确规定汽车制造商有义务召回缺陷汽车，此后，逐步在多项关于产品安全和公众健康的立法中引入召回制度，如《消费者产品安全法》、《交通召回增加责任与文件》等。［1］由于产品召回制度在保护消费者权益和维护社会公共安全方面发挥着独特的作用，在美国的影响下，欧盟各国、日本、韩国等国家都纷纷制定专门的法律规定产品召回制度，要求制造商在知晓其产品存在缺陷后采取措施进行召回。目前，我国正处于经济高速发展时期，缺陷产品导致的损害事故问题频频发生，甚至引起严重的社会问题，国外产品召回制度越来越多地引起我国政府的高度重视。在社会和学界的共同推动下，近年来，我国《缺陷汽车产品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《药品召回管理规定》等部门规章纷纷出台，2009年4月，国务院法制办公布了《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》（以下简称《条例》送审稿），公开向社会征求意见，上述规章和《条例》送审稿的出台表明我国缺陷产品召回法律体系正在形成。但由于我国缺陷产品召回正处于制度初创时期，对于如何建立产品召回制度及产品召回制度与相关法律如何协调等问题，理论界争议较大，本文将对此进行探讨并提出立法建议。

一、缺陷产品召回制度产生的经济原因和社会背景

缺陷产品召回制度诞生于20世纪中后期，它的产生与科技的飞速发展和市场竞争压力的加剧有着最直接的联系。20世纪50年代，以原子能技术、航天技术、电子计算机的应用为主要标志的第三次科技革命的出现对世界经济产生了极为深刻的影响，科技发展日新月异，市场竞争压力也在不断加剧，为了最大可能获得利润，企业不断向市场推出高科技新商品，高科技产品虽为消费者带来了许多便利，但因生产技术的高度复杂化和新技术往往存在着不完善的一面，商品潜在的危险性也随之增加，而现代化的分工协作的生产方式更加剧了这种危险性，在分工协作的生产方式中，一件商品往往要经过无数生产环节才能完成，任何环节的差错将导致整件产品的缺陷，规模生产更使得缺陷产品遍布社会。此外，20世纪中后期，市场竞争越来越激烈，为了抢占市场，制造商甚至明知技术缺陷也将不成熟的商品匆忙推向市场，大量的缺陷产品投放市场造成了严重的社会问题。如美国制造商生产的妇女避孕用品的产品缺陷，造成20多万名妇女感染。［2］（p694）日本的森永奶粉中毒事件，11891人受害，其中113人死亡。西德的孕妇用安眠药沙利豆迈事件，受害者遍及全球。据美国1970年的一份报告估计，美国每年因产品缺陷受害人数达2000万人，其中3万人死亡，11万人终生残疾。［3］（p139）1980年美国有10.5万人在各种事故中丧生，其中因车祸死亡的占总人数1 /3。［4］（p692）缺陷产品造成的危害无论在深度和广度上均非前代可比。严重的、频繁的缺陷产品致人损害事故点燃了消费者的维权意识，20世纪中后期，首先从美国开始，然后是各发达国家，消费者运动风起云涌，并赢得了广泛的支持和响应，在这种背景下，美国的高发型消费者运动抬头，以拉尔夫·内达（Ralph·Nader）为领导的消费者组织首先向缺陷汽车发起进攻，结果获得胜利，直接导致了1966年《国家道路交通和汽车安全法》出台，据估计，因该法的颁行，每年约有1.2万人的生命得救。［5］（p257）

缺陷产品致人损害事故的频频发生也使得产生于20世纪初的经营者社会责任学说重新受到重视。经营者社会责任倡导者认为，企业的目标是二元的，除实现股东利润最大化外，还应尽可能地维护和增进社会利益。企业的社会责任包括企业对劳动者的责任、企业对环境保护的责任、企业对被侵权人之责任及对消费者的责任。［6］（p442）20世纪中后期， 社会责任学说被许多国家的立法者接受，并通过诸多法律中如消费者权益保护法、产品责任法、劳动法、产品召回法等得以实现。

由此可见，缺陷产品召回制度是科技进步的必然产物，同时也是人类理性回归的表现。在高度发达的现代经济条件下，人类终于认识到只有建立更加完善的安全保障机制和更加严格的法律制度，人类才能享受高科技所带来的物质文明。没有严格的法律制度保驾护航，高科技带给人类的只能是深重的灾难。

二、缺陷产品召回制度与产品责任制度比较

在20世纪中后期，各发达国家主要依靠产品责任制度与产品召回制度对缺陷产品进行规制。这两种制度各有优势，互为补充，共同发挥着保护消费者的作用。为了便于立法衔接，有必要对产品责任制度与产品召回制度关系进行研究。产品责任是指商品制造者和销售者对缺陷产品引起的人身财产损失承担的赔偿责任。产品责任制度早于产品召回制度。作为后产生的制度，产品召回制度至少弥补了产品责任制度的三大不足。

其一，弥补了产品责任的预防功能的不足。产品责任本质上是一种侵权责任，按照传统侵权法理论，侵权责任的功能包括补偿功能和预防功能，其中补偿功能是其最基本功能，即立法要求缺陷产品的制造者对已经发生的损害进行赔偿以恢复受害者权利状态，侵权法也强调预防功能，但其预防功能是通过补偿功能表现出来，即通过要求制造者承担赔偿责任而使制造者不敢草率设计、生产产品以预防事故再次发生。但侵权法的这种预防力量是微弱的，尤其是对已经投放市场的缺陷产品在未来可能致人损害根本没有任何预防作用，产品召回制度恰恰填补了这段空白。产品召回制度与产品责任制度针对缺陷产品已经投放市场尚未造成损害和已经造成损害的两种情形构成了预防损害和赔偿损害完整的保护链。从这种意义上讲，产品召回制度是高度发达的现代化大规模生产中的必不可少的制度。产品召回制度将时刻处于缺陷产品损害危险中的消费者解救出来。责令企业承担召回义务既加强了企业的社会责任感，也扼制了企业在设计和制造产品过程中的轻率和不谨慎行为。产品召回制度在预防缺陷产品致人损害方面功能强大，它弥补了产品责任制度预防功能的先天不足。

其二，填补了产品责任制度在“发展缺陷”问题上对消费者利益保护的空白。依各国产品责任理论通说，产品缺陷分为设计缺陷、制造缺陷、警示缺陷和发展缺陷四种形态，其中前三种是承担产品责任的客观基础，而发展缺陷则往往构成抗辩事由。［7］（p485）所谓发展缺陷是指产品具有当时的科技发展水平难以发现的潜在的危险。各国法律对制造商“发展缺陷”的免责是为了保护企业创新的积极性。然而将“发展缺陷”的风险完全转嫁到消费者头上显然不利于保护消费者利益。产品召回制度责令企业将那些在生产时尚不能发现而在投放市场以后发现存在缺陷的产品召回有助于消除事故隐患，也有利于公平解决“发展缺陷”所带来的社会问题。

其三，弥补了消费者权利救济渠道和救济范围的不足。产品责任和产品召回的救济方式和救济手段完全不同，产品责任提供的是司法救济，而产品召回提供的主要是行政救济；产品责任救济的是零星的、分散的消费者，而产品召回救济的是购买某种产品的全部的消费者；产品责任救济的是现实的受害者，而产品召回救济的是潜在的受害者。可见，产品责任对消费者的救济是零散的、有限的，而产品召回为消费者提供的是范围更为广泛的和更为深度的保护。

总之，缺陷产品召回制度实际上是法律迫使企业在缺陷产品尚未造成实际损失时即承担法律责任，应该说相比较产品责任而言，缺陷产品召回制度是一种对企业产品质量要求更为严格的制度，它也是一种更有利于保护消费者利益的制度。

三、我国缺陷产品召回的立法思考

（一）立法必要性思考

从各国立法来看，无论是产品责任制度还是产品召回制度在进行制度设置时都面临着鼓励企业创新和保护消费者安全的两难选择。实际上任何新技术发明与应用总是从不成熟走向成熟，过于严格的法律责任往往使企业失去开发新技术的积极性进而不利于整个社会的技术进步。根据各国经验，对那些科技不发达，经济发展较弱，缺陷产品造成的危害不十分严重的企业，以鼓励创新，鼓励投资为主，法律对企业规制一般较为宽松，反之，法律规制较为严格。缺陷产品召回制度作为比产品责任更为严格的法律制度在我国当前有无立法必要以及立法规制到何种程度应根据我国经济发展水平及缺陷产品在我国的危害程度来决定。我国是发展中国家，经过近20多年市场经济的发展已取得了惊人的成就，物质资料极大丰富，市场已从“卖方市场”转为“买方市场”，消费对生产起着重要的作用，显然这为我国产品召回制度的建立提供了基本经济条件；我国早期的经济发展，由于过分追求经济发展速度，忽视法制与道德建设，许多企业无视社会责任，大量劣质产品充斥市场，给消费者造成了严重损害，严重的社会现实呼唤着产品召回制度的出台。此外，我国早已加入WTO，我国经济与世界经济已融为一体，市场法律规则与国际惯例接轨是我们必然的选择。基于上述理由，笔者认为，目前我国有必要建立缺陷产品召回制度，但值得强调的是，由于我国经济发展还没有发展到足够强大，因此缺陷产品召回制度不宜快速全面铺开，比较适宜的做法是，对于社会危险性比较大、事故发生比较严重的又与百姓生活密切的生活消费品如汽车、食品、药品、医疗器械、装饰材料、化妆品、服装、玩具等可先行立法，然后根据经济社会发展情况，再向其他领域产品逐步推开。我国《缺陷汽车产品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《药品召回管理规定》等部门规章的颁布即是立法的有益尝试。

（二）立法体例思考

关于产品召回制度的立法体例，目前学界大多主张采取基本法与单行法并举的模式，具体来讲主要分为两种观点：一种是在《产品质量法》中增加召回条款，由其统一规定产品召回的基本规则，如基本原则、基本范围、基本程序、基本措施、基本标准等，在统一规则指导下，再由单行法对特定领域产品召回程序进行规定；［8］另一种是主张由全国人大常务委员会制定一部《中华人民共和国产品召回法》，再由国务院或其负责相关产品召回的部门根据《产品召回法》的内容，制定各具体的行政法规或规章。［9］

笔者同意第一种观点，即主张产品召回基本问题由《产品质量法》而不是由《产品召回法》规定。理由是：与西方国家产品责任法单独立法不同，我国《产品质量法》将有关产品质量方面的问题统一规定于一部法之中。我国《产品质量法》涵盖产品质量管理制度和产品质量责任制度两部分内容。其中产品质量管理制度包括产品质量标准化制度、企业质量体系认证制度、产品质量认证制度、产品质量监督检查制度等制度，产品质量管理制度的立法目的是通过对产品质量的监督管理，提高产品质量水平，尽可能在生产过程中预防瑕疵和缺陷产品的产生；而产品质量责任制度包括瑕疵产品责任和缺陷产品责任制度，前者为合同责任后者为侵权责任，产品质量责任制度立法的目的是责令企业对已经造成损害的消费者承担补救和赔偿责任。产品召回对象是缺陷产品，将缺陷产品的预防损害和赔偿损害问题规定在产品质量法中符合我国关于产品质量问题统一规定于一部法中的立法思路，也便于产品召回和产品责任制度的立法和执法衔接。基于该种思路，我国《产品质量法》应对产品召回的基本原则和统一规则进行规定，而各单行法则对特别领域产品召回的具体程序和具体规则进行规定，缺陷产品召回制度形成以《产品质量法》为基本法各单行法为特别法的完整的法律保护体系。

然而，我国目前产品召回的立法现状是：以《缺陷产品召回管理条例》统领 《缺陷汽车产品召回管理规定》、《儿童玩具召回管理规定》、《食品召回管理规定》、《药品召回管理规定》等特别法，现行产品召回立法具有两个特征：⑴将缺陷产品召回基本法单列于《产品质量法》之外；⑵在效力等级上，《缺陷产品召回管理条例》以国务院行政法规形式出现，从《条例》送审稿第一条立法依据来看，《缺陷产品召回管理条例》是被作为《产品质量法》的下位法来对待的，受基本法的效力等级限制，缺陷产品召回各单行法以更低等级的部门规章形式出现，此种立法体例的缺陷是：⑴缺陷产品召回制度与缺陷产品责任制度实际上是并行的两个法律制度，将《缺陷产品召回管理条例》作为《产品质量法》下位法来处理，容易让人产生产品召回是产品责任的下位概念的错误认识；此外，产品召回所涉范围极广，而且涉及部门较多，不仅主管部门有组织、监督实施的职责，相关部门也必须全力支持配合，现行单行法却普遍以部门规章形式出现，部门规章受部门管辖范围限制，效力范围有限，这不仅会造成各单行法在实施中的困难，而且也会造成立法本身的冲突：《条例》送审稿第2条将药品排除在适用范围之外，而实际中，2007年12月由国家食品药品监督管理局制定的 《药品召回管理规定》已经颁布实施，笔者推测即是部门规章管辖范围限制所致；⑵将《条例》送审稿单列于《产品质量法》之外造成很多立法上的重叠和不协调：①关于产品缺陷的界定的冲突。《产品质量法》第46条规定：产品缺陷是指“产品存在危及人身、他人财产安全的不合理的危险；产品有保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”而《条例》送审稿第3条规定：“缺陷产品，是指因设计、生产、指示等原因在某一批次、型号或者类别中存在具有同一性的、已经或者可能对人体健康和生命安全造成损害的不合理危险的产品。”两种定义的区别是：一方面《产品质量法》对缺陷产品的界定采取双重标准：产品存在不合理危险的标准和产品不符合强制性标准即法定安全标准。而《条例》送审稿采用的是不合理危险标准；另一方面《产品质量法》中缺陷产品损害的对象包括人身和财产两个方面，而《条例》送审稿中的缺陷产品损害对象仅指人身方面，概念不周密；②《产品质量法》排除了对建设工程和军工产品的适用，而《条例》送审稿也排除了对药品和军工产品的适用，也都颇显不协调；③《产品质量法》第3章规定了生产者的质量保证义务、标识义务、危险产品警示义务以及销售者的质量保证义务，而 《条例》送审稿第4章规定生产者的记录保存义务、消除缺陷记录义务、缺陷报告义务、消除缺陷信息发布义务等以及销售者保存销售记录义务、通知义务，对于生产者和销售者来说，两法规定的义务都必须履行，由此可以看出，两法规定的义务具有一体性，但现行立法将生产者、销售者对产品质量义务分割立法，不仅立法技术上不妥，实际执行也易发生歧义；④由于分别立法，两法在内容上有许多重叠，如管理体制、工作人员的义务、社会监督等等均存在重复规定的问题。

（三）立法建议

基于上述理由，笔者认为，我国缺陷产品召回立法应作下列调整，对《产品质量法》进行修改，将《条例》送审稿中的缺陷产品召回的基本规则和程序规定于 《产品质量法》之中，《产品质量法》与《条例》送审稿基本结构相似，在进行两法合并时应注意内容衔接。《产品质量法》包括六章内容：第1章总则、第2章产品质量的监督、第3章生产者、销售者产品质量责任和义务、第4章损害赔偿、第5章罚则、第6章附则，《条例》送审稿包括7章内容：第1章总则、第2章缺陷调查和确认、第3章召回的实施、第4章生产、销售者及服务业经营者义务、第5章监督管理、第6章法律责任、第7章附则。第1章总则是关于立法目的、适用范围、缺陷产品定义、管理体制等作的规定，《条例》送审稿总则部分可列入 《产品质量法》总则中；《条例》送审稿第5章监督管理规定与《产品质量法》第2章产品质量的监督规定性质相同，应将《条例》送审稿第5章合并于《产品质量法》第2章中；《条例》送审稿第4章生产、销售者及服务业经营者义务可置于《产品质量法》第3章中；《条例》送审稿第2章、第3章是关于缺陷产品召回的基本规则和基本程序规定，可放置于《产品质量法》第4章损害赔偿前，从结构上形成缺陷产品召回事前救济和缺陷产品致人损害事后救济的并列结构；《条例》送审稿第6章与《产品质量法》中的第5章罚则均为行政责任规定，可合并规定。两法在合并时应注意文字和内容的协调，如缺陷产品定义应注意采用统一标准，根据国际惯例和缺陷产品召回性质，我国立法采用“产品存在不合理危险”标准为宜，其概念应扩及人身、财产安全两方面；法律适用范围应以排除建筑工程和军工产品为宜，药品不应在排除之列，其他重复、交叉之处在立法时也应作相应调整。

总之，缺陷产品召回立法既要借鉴他国经验，也要兼顾我国国情，好的立法不仅是立法技术的成熟与完善，更重要的是它有利于法律在实际中的执行。将产品召回和产品责任问题合并立法可能是我国目前法律制度框架下的较好选择。

［1］谢非.美国的缺陷产品召回制度［J］.消费经济，2001，（4）：10－12.

［2］［4］薛虹.演变中的侵权责任和人身伤亡事故问题的解决［J］.梁慧星.民商法论丛［C］.法律出版社，1996.

［3］［5］梁慧星.论产品制造者、销售者的严格责任［J］.梁慧星.民法学说判例与立法研究［C］.中国政法大学出版社，1993.

［6］［7］张严方.消费者保护法研究［M］.法律出版社，2003.

［8］孙雷.缺陷产品召回制度研究［J］.辽宁行政学院学报，2005，（5）：14－16.

［9］马淑芳.论缺陷产品召回制度立法价值与模式［J］.南京社会科学，2008，（11）：80－85.

（责任编辑：徐 虹）

Legislative Thoughts on the Law System of Defective Product Recall

Lu Xiumin

Deferring from the system of product liability，the law system of defective product recall requires that the enterprises should assume the legal duties for the defective products which have been sold but don＇t bring about damage.So obviously the higher standard for quality is demanded to the enterprises and the rights and interests of the consumers can be protected.But the excessively strict law system of defective product recall will harm the competence of innovation of the enterprises.So as far as the level of the development of the economy of china and the degree of the damaging of the defective products are concerned，the law system of defective product recall should been established for some defective products which are dangerous.

Defective product；Product liability；Product recall

D923.8

A

1007－2007（2010）01－0071－04

2009－11－06

卢修敏 （1963—），女，安徽芜湖人，广东广播电视大学广东理工职业学院副教授，研究方向为民商法、劳动法。