农村新型养老保险制度的价值及完善措施

□ 张帅梁

（河南农业大学，河南 郑州 450002）

农村新型养老保险制度的价值及完善措施

□ 张帅梁

（河南农业大学，河南 郑州 450002）

农村新型养老保险制度于2009年起开始在全国试点推行。可以说，新农保制度的设立和实施有助于实现农村经济转型、社会体系优化和法律公平正义三个方面的价值，具有传统农保无法比拟的优势。笔者在分析我国新农保制度价值的基础上提出以下建议：地方财政补贴和集体补助的份额需要明确，领取养老金年龄要具体细化，新农保与其他农村社会福利制度要实现有效衔接。

新农村；养老保险制度；社会福利

养老保险制度是国家为保障公民在退休或丧失劳动能力之后能够维持正常生活水平而实行的一种福利制度，它在解除公民对养老送终的顾虑和担心、在促进社会的和谐与稳定、减缓社会贫富差距加大等方面具有积极意义。我国从1986年即开始进行农村养老保险制度建设的试点工作，并于1991年根据国务院的决定建立了农村养老保险办公室，对县市级以上的养老保险工作进行管理，民政部1992年发布的《县级农村社会养老保险基本方案》对其进行了规范，是谓“旧农保”。

为加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，国务院于2009年9月1日发布了 《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》），其规范对象为“新农保”。新农保制度的实施能够改变二元体制下城乡保障差距过大的现状，加快我国农村城镇化建设，有效落实宪法规定的“国家建立健全同社会经济发展水平相适应的社会保障制度”的内容，是我国走向全民福利社会艰难而又可喜的一步，具有里程碑式的重要意义。本文主要立足于新、旧农保的对比，分析新农保制度建立的意义，阐述新农保制度的比较优势，在此基础上提出完善新农保制度的相关措施。

一、我国建立新农保制度的价值

⒈新农保制度的法律价值。公民的平等权是法律确认的一项基本原则，而我国城乡二元体制的现实在客观上制约了农村公民应该享有的基本养老保险的权利。这不符合我国宪法中关于农村养老保险的根本性保障规定。我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”这里所说的公民自然包括农民在内。宪法已从国家根本大法的高度为农民享受国家社会养老保险提供了法律依据。2004年3月14日通过的 《中华人民共和国宪法修正案（五）》再一次明确提出：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”。此外，我国民法通则、婚姻法、继承法、老年人权益保障法、保险法等对农民养老保险问题也有直接或间接的规定。［1］但这些规定往往流于形式，缺乏实质性的措施与可行的步骤，使农民的社会养老保险形同虚设。

旧农保的基本法律依据即1992年由民政部发布的《县级农村社会养老保险基本方案》，虽具社会养老保险之名，但在保险费的筹集上缺乏集体补助和国家辅助的明确标准，实际上由农民自筹资金，是完全自我累计的自我养老模式，缺乏社会养老保险的基本要素。而2009年由国务院发布的规范新农保的《指导意见》使农民应该享有的公民权利由纸面走向现实，由口号转为行动。我国《宪法》及相关法律法规规定的农民的社会养老保险权利从城乡二元体制背景下的模糊规定走向城乡一体化趋势下的清晰可循，农民享有的平等权利、弱势群体受保护的权利从来没有像现在这样真实可及。这是公平社会的权利延伸，也是文明社会的应有作为。

⒉新农保制度的经济价值。农村土地流转作为一种由农民群众在实践中首创并得到国家倡导和鼓励的农业生产关系创新形式，是进一步解放农村生产力，实现农村土地规模化、集约化经营，提高农业生产效率，加快农业现代化建设的一条重要途径。2008年10月，党的十七届三中全会通过的 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

而实施新农保制度的预期结果之一就是农民不再将土地当做养老的惟一保障，这样，土地使用权的转让机会就会大大增加，这对于农村集约化、机械化以及规模经营是一个积极推进，可以有效促进我国农村经济发展模式由以家庭为单位的小规模经济向规模经济的转型。

⒊新农保制度的社会价值。我国农村的养老传统是依靠两条腿走路，即家庭养老和土地保障。但是，这两种养老模式在经济转型和社会转型的当下农村都面临无以为继的困局。首先，“养儿防老、积谷防饥”的家庭保障模式在老龄化社会和计生政策的语境中显得困难重重。据全国老龄委员会工作办公室公布的数据显示，“进入21世纪，农村65岁及以上的老人比例大幅度上升，据预测，到 2040年这一比例将达到22%－26%，有些省市可能超过30%，明显高于城镇人口老龄化水平，农村老龄化问题较为突出”。“4－2－1”或“4－2－2”家庭模式下的子女们的养老负担超出其自身的能力。特别是在城乡差距巨大的背景下，农村人口的流动日益剧烈，更多年轻人向往城市，受市场经济的影响较大，容易与农村的传统养老观念和养老体制发生冲撞。其次，农村养老难以完全依赖土地保障来实现。根据《中国统计年鉴》提供的数据显示，从2004年到2006年，全国农民的工资性收入分别为998.46元、1174.53元、1374.80元， 家庭土地经营收入则分别为1745.79元、1844.53元、1930.96元。［2］由此可见，土地经营性收入的增幅明显低于工资性收入的增幅。另外，我国的土地经营在现阶段主要还是以家庭为单位的自给自足的分散运行体制，抵御自然灾害和经济风险的能力不足，土地的养老保障功能也随之逐渐减弱。

而现行的新农保制度立足于国家责任，将农民基本养老纳入到国家财政预算之中，由国家财政予以支付和保障，使得建立在养儿防老和土地保障基础上的传统家庭养老模式发生了变化，已逐步走向现代化的国家养老或社会养老新时期。

二、新农保制度的比较优势

旧农保的实践为新农保的制度设计和运行模式提供了经验和借鉴，而新农保相对于旧农保来说，无论从理念上还是从保障效果上都有了显著的提升。

⒈财政补贴的社会福利性质进一步明确。政府为公民提供基本的社会养老保障是各国宪法的基本要求，也是国家对公民的基本责任。为了缩小城乡收入和社会保障的差距，各国在建立农民社会保障时大都奉行工业反哺农业的思路，对农民养老保险给予大量的财政补贴，或直接由财政出资给予养老保障。［3］比如英联邦及北欧国家的非缴费性农民养老福利制度，德国、日本、美国、韩国等国家采取农民缴纳养老保险费，公共财政在筹资上给予资助或托底的多元制度。

旧农保在实际运作中，国家没有财政投入，主要依靠农民个人缴费来筹集资金，遵循完全积累的国民养老保障计划模式，养老金则按照个人账户的计算金额来领取，发展比较缓慢。而新农保制度包括三个筹资渠道，即个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。《指导意见》第4条规定：政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中，中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。同时，对于地方政府对参保人的财政补贴也予以原则性规定。在支付模式上，“老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金”。［4］

⒉基金和账户的管理制度进一步严整。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。在试点阶段，新农保基金暂时实行县级管理，随着试点的扩大和推开，逐步提高管理层次；有条件的地方也可直接实行省级管理。管理层次的逐级提高有助于基金的安全和专款专用，防止比较贫困的地方财政挪用或克扣新农保基金。同时，在第10条明确赋予了各级人力资源和社会保障、财政、监察和审计部门对基金进行监督的权力和职责。

国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费、集体补助和其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助以及地方政府对参保人的缴费补贴全部记入个人账户。这样，不仅能够有效预防相关单位或个人对账户基金的截留或挪用，也能保障每个参保人员的知情权，还能够及时发现基金异动问题并予以有效的沟通解决。同时，个人账户还有保值增值的制度保障，《指导意见》第5条规定，个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

⒊农民养老保障的提高有稳定的预期。农民社会养老保险的预期收益不是一成不变的数字，随着经济的发展和投入的增加会有逐步的提高。当前，完善社保体系的战略重点是把弥补制度缺失作为优先目标，先解决“从无到有”的问题，这符合我国作为发展中国家的国情，也有助于实现新农保的更广覆盖。然后再循序解决“由低到高”的问题，“由低到高”由以下制度作支撑。

首先，新农保制度的养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金组成。其中，中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。国家会根据经济发展和物价变动等情况适时调整全国新农保基础养老金的最低标准。其次，55元的基础养老金只是国家的最低标准，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准。对于长期缴费的农村居民可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。再次，参加新农保的农村居民按规定缴纳养老保险费时，可以自主选择缴费档次。缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，各地可以根据实际情况增设缴费档次。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次，多缴多得。另外，地方政府要制定具体办法引导中、青年农民积极参保、长期缴费，长缴多得。

三、我国新农保制度的完善措施

新农保制度的实施是我国继取消农业税、实行农业直补、实行新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农措施。笔者认为，如果在以下几个方面加以完善，将有助于新农保制度的顺利实施。

⒈明确并提高地方财政补贴和集体补助的份额。在新农保基金筹集的三个渠道（即个人缴费、集体补助和政府补贴）中，个人缴费数额和中央政府补贴均有明确的规定。而政府补贴中的地方政府补贴标准不少于每人每年30元的规定稍有欠缺。第一，我国地方政府有三级，具体是哪一级地方政府的责任并没有予以明确而具体的界定，这不符合责任政府的要求。第二，地方政府负担的每人每年30元的补贴标准太低，平均到每月不足3元钱，这不足以实现新农保制度之国家养老、社会养老的初衷。

对于集体补助部分，《指导意见》只做了原则性的规定，“有条件的村集体应当对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定”。我国农村集体存在东西部地区以及城郊与偏远地区的巨大差距，所以，对集体补助部分不可能做出统一的规定，这样的村民自治性规定还是比较符合现实的，但难免出现地区之间的巨大差异。因此，关于国家补贴部分宜做出更细致的区别规定，以弥补集体补助带来的不均衡后果。

⒉具体细化领取养老金的年龄。《指导意见》规定，农民领取养老保险的年龄为年满60周岁，这基本符合我国对于“老年人”的界定，但规定得过于刻板，缺乏灵活性。比如农民的医疗保障状况较差，生活环境相对贫困，受教育水平较低，预期寿命明显短于城镇居民，因此，60周岁领取养老金的年龄有些偏高，宜根据科学的统计数据和计算原理予以酌情降低，以做到真正的“老有所养”。

另外，也可参照城镇职工养老保险金领取年龄做出适当调整。1997年，国务院发布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中规定，领取养老金的条件之一为达到国家法定的退休年龄，即男职工60周岁、女干部55周岁、女工人50周岁。而新农保制度中“一刀切”的“退休”年龄过于僵化，不符合农民的自然生理状况和现实生活条件，应当予以进一步细化。

⒊实现新农保与其他社会福利制度的有效衔接。农村社会养老保险制度不可能是静态的和封闭的，必须保持适当的弹性，以对接旧农保、城镇职工养老保险、农民工养老保险、被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障等制度。对于旧农保与新农保的衔接，《指导意见》第12条有了明确的规定。而关于新农保与其它社会福利制度的衔接，《指导意见》只是授权人力资源和社会保障部、财政部等研究制定衔接办法，而没有规定明确的期限。对此，笔者认为应规定明确的立法期限，以尽快实现制度衔接，保障相关人员的权益。

在制定衔接办法时，还应遵循以下指导原则：第一，降低新农保制度的设立和普及的风险，在制度衔接过程中，保持新农保的制度吸引力。第二，确保公平原则。比如职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险可双向转换，但不能同时享受，要有效避免制度待遇重复的问题。第三，经济效率原则。任何制度在建立、执行的过程中都会存在转制成本的高低问题，新农保与其它制度的衔接应以低成本取得高效益，避免制度间的规定冲突。

新农保制度顺应了社会发展和经济转型的需要，符合法治社会的公平精神和关怀理念，因此，包括政府、社会和农民的新农保参与者都要积极参与新农保制度的实施，以实现制度优越向效果优越的有效转换。虽然新农保制度还存在制度优化的空间，但必须予以肯定的是新农保制度试点实现了农民养老社会化之“从无到有”的跨越，未来的改革优化措施也必将会促使新农保制度更加完善。

［1］姜彦君.从法律角度谈中国农村社会养老保险法律制度的构建［J］.湖南公安高等专科学校学报.2005，（2）.

［2］国家统计局.中国统计年鉴（2005、2006、2007）［M］.中国统计出版社，2008.

［3］华迎放.国外农村养老保险的经验与启示［J］.经济要参，2007，（76）.

［4］胡晓义.人力资源和社会保障部副部长在2009年8月4日国务院新闻办公室新闻发布会上的讲话 ［EB/OL］.http：//www.cnss.cn/，2009－10－01.

（责任编辑：高 静）

On the system value and perfect measures on China＇s new rural social pension

Zhang Shuailiang

The new rural social insurance system began a pilot implementation in 2009.This paper argues that the establishment of a new rural social insurance system will help the realization of economic，social and legal value of three areas，which shows incomparable advantage compared with traditional rural social insurance.At the same time，the paper made the following suggestions for improvement：The new farmer＇s insurance and other social welfare system to achieve an effective convergence，pension age should be specific and detailed，the local share of financial subsidies and collective benefits need to be clearly and so on.

new rural；social pension；social

D632.1

A

1007－8207（2010）01－0061－03

2009－11－13

张帅梁 （1981—），男，河南舞钢人，河南农业大学文法学院讲师，研究方向为国际 （经济）法学。

本文系2009年度河南省政府决策研究招标课题 “构建河南农村新型养老保险制度研究”的阶段性成果，项目编号：B565；2009年度河南省教育厅人文社科研究项目 “新型农村养老保险法律制度研究”的阶段性成果，项目编号： 2009ZX070。