统筹城乡征地留用地保障政策之法律研析

□ 王权典

（华南农业大学，广东 广州 510642）

统筹城乡征地留用地保障政策之法律研析

□ 王权典

（华南农业大学，广东 广州 510642）

为使农民能分享到城市化进程中农地非农化的增值收益并解决被征地农民的生计保障与发展问题，实践创新推出征地留用地政策，但立法尚未将其纳入调整范畴，难免操作遭遇法律规制之用地指标限制、办证费用高及违规用地等某些尴尬，使得良好政策未必惠及被征地农民。需要设法研究解决土地利用管理规制中的某些时弊、留用地政策实施中的法律障碍，以确保良好的政策实效，促进城乡统筹与科学发展。

征地留用地；政策障碍；法律困惑；法律对策

一、问题的由来

工业化、城市化的持续推进，第二、三产业的快速发展，对建设用地的需求越来越大，农地非农化的市场价值越来越高，较之以往政府征地的补偿费，其实际价差悬殊。譬如在珠三角地区，目前集体土地及其附着的厂房、商铺用于出租的租金收益远大于农业耕作的收益——土地非农出租的3至5年租金即相当于政府征地一次性的补偿费。随着农民对土地的非农市场价值认知度的提高，只要土地属于农民集体所有，就不断有收益，故农民普遍不希望全部土地被征用而永久失去集体所有权，由此加大了政府征地的难度及矛盾冲突的可能。为缓解征地中的矛盾冲突，虑及保障被征地农民的长远生计和社区集体的持续发展问题，基于“按照规划用途预留一定比例的土地，确定给被征地的农村集体经济组织使用”的原则精神，某些地方创新推出了征地留用地政策。［1］所谓征地留用地，是指在政府征用（收）农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，预留给被征地的村社农民集体，用于发展非农产业的经营开发，为失地农民提供较稳定而长期的收益保障及再就业的依托，即承认保有农民集体的土地发展权和财产权，从而使被征地农民能够持续分享到城市化进程中土地非农化的增值收益。①这种增值效益由农地变更使用而产生的利益，即相当于土地开发权的价 。参见刘明明.英美土地开发权制度比较研究及借鉴［J］.河北法学，2009，（2）：169－174.

早在20世纪80年代中期，广东南海就开始有征地留用的创举。与其它地方通行的“一征二卖三收费”之征地传统模式不同，南海政府在征用农地过程中，不是将全部土地一次性囊括到政府手里，而是核定被征地面积的15%－25%，作为留用地返还农民集体用于非农开发利用。这一做法使被征地农民能够分享到土地在城市化、工业化进程中产生的巨大收益，而不仅仅是社会变迁的成本负担者。20世纪90年代中期以来，广东中山、东莞、广州、深圳等地市陆续施行这一制度。学者们普遍认为，征地留用地政策作为地方政府的一项土地制度创新，可视为某些地方领导锐意改革、体察民生的前瞻性，更体现了当地政府和农民在因农地非农化而展开的利益博弈中，在利益分配问题上达成的一种妥协。［2］广东省委、省政府于2007年发布了《关于解决社会保障若干问题的意见》，确认失地农民将享受 “留用地保障”的政策，将其确立为一项安置失地农民的重大制度安排。按该文件的要求，征地单位留出实际征地面积的10%－15%用于被征地集体作为生产发展用地；在城市规划区内的留用地应依法办理转为国有建设用地的有关手续，其费用纳入征地单位的预算成本。上海市人民政府于2005年专门发布 《关于实施农村集体征地留用地制度的暂行意见》之规范性文件，明确了实施征地留用地制度的目的、操作办法及有关部门的职责。其规定：实施征地留用地以村为单位，按规划可转为建设用地的实有土地，按5－10%的比例留给村集体经济组织；征地留用地选址要服从城市总体规划、土地利用总体规划，实行统一布局、合理安排、相对集中、集约使用；对经批准的村留用地，在规划许可证和土地使用证上分别注明“村留用地”字样，其主要用于能使农民获得长期稳定收益的项目开发，如标准厂房、商铺、仓储等不动产项目，不得用于商品住宅房开发或风险担保；集体经济组织选择留用地开发项目、经营形式，须先征求其成员的意见，实行民主决策；留用地的收益主要用于增加农民收入和本村集体经济组织公益事业；征地留用地依法征为国有，并通过出让方式由村集体经济组织取得土地使用权，并依法办理土地使用权的初始登记；为维护村集体经济利益，防止资产流失，留用地原则上不得转让，因特殊原因留用地确需调剂转让的，须经所在村集体经济组织成员或成员代表三分之二以上讨论通过，方可按规定办理转让手续；村集体经济组织在留用地被征为国有并通过出让手续获得使用权过程中，可以免除上缴地方政府的各项费用，土地出让金则明确规定在扣除上缴中央的新增建设用地有偿使用费等资金后，市和区县所得部分全额返回（农民集体）。

可见，征地留用地政策作为被征地农民土地权益及社会保障的方式途径之一，不仅在经济发达地区早已推行，而且在制度层面逐渐得以确立，从而确保失地农民直接而持续地分享城市化、工业化中土地开发的增值成果。这无疑是城乡统筹发展战略实施的积极举措，意义重大。然而，良好的政策未必能完全保障惠及被征地农民，由于种种原因，使得留用地政策未能完全有效地实施，未能给被征地农民带来切实的利益保障，而其操作层面存在的诸多法律政策障碍，也没有引起学界的必要关注。

二、实践操作中的主要法律政策障碍

农村集体建设用地一般是指地处农村为农民集体所有的、经依法批准可非农使用的兴办乡镇企业用地、村民建设住宅用地、乡（镇）村建设公共设施和公益事业建设用地。1998年修改的《土地管理法》将国家建设用地和乡（镇）村建设用地的相关条款统一到“建设用地”一章中，并作如此规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”等；虽然其预留有一定空间——即 “兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”，但“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”、“涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”等规定，使得农村集体组织将集体土地转为非农建设用途是相当困难的，而且“占补平衡”的硬性规定也大大提高了用地成本。由此似乎看来，农民集体土地运作的合法出路只有四条：一是继续耕种，任其与非农用途收益对比悬殊；二是集体投资（或合股）兴办企业，硬将土地转为非农用途；三是由集体交纳大笔费用将其转为国有土地，再获得国有土地使用权；四是任由政府征收（用），一次性地获得补偿费。然而，这几个方面农民都不太愿意接受，农民谋求“以地生财”致富的愿望与现行立法规制的反差较大，导致农民集体 “铤而走险”——设法突破法律约束，形成事实上大量违法违规的集体非农建设用地。［3］

《物权法》调整的核心内容是不动产物权，不动产物权的核心是土地物权；［4］在我国城乡二元土地所有制结构下，清晰地界定农民集体土地权利，应该是物权立法的重要内容。完整意义上的农民土地财产权利不应排除农村集体建设用地使用权。人们曾热切期盼——在物权平等的理念下，建设用地的范围既包括国有土地又包括集体所有土地，两者不同的“出身”不应该影响各自主体权利的法律地位——都可以按照法律程序来出让和转让，实现国有土地和集体土地 “同地、同权、同价”，达到“两种产权、一个市场、同等权利”的目标。［5］然而，《物权法》对集体建设用地流转问题并无具体规制，抑或视之为难题而予以搁置，无意去改变“农民完整意义的（土地）财产权利受到管制而被压抑”的现状，不能不说是《物权法》的一个缺憾。［6］现实中大量出现的集体非农建设用地入市流转之客观事实，却已经预示着法律调整滞后的供需矛盾。

尽管目前法律规定的城市建设用地来源渠道单一，集体土地还不能直接入市，而农村集体土地使用权流转的趋势却不可逆转。其缘由在于：⑴法律虽然限制农村土地不能直接转为城市及工业用地，但农地违法交易的隐形市场很大，国家难以掌控或取缔，使农村土地产权交易呈现失控状态，事实交易行为不能得到法律保护，从而导致交易双方的短期行为并滋生其它问题；⑵城市建设用地需求之征地方式在实践中积弊较多，尤其是一味通过征收集体土地方式满足城市商用地的无限扩张，不太符合物权平等保护的理念及征收制度的功能初衷，无论是中央政府、学界还是立法界，都一致认为要严格限制征地；⑶通过市场化改革，可以促使农村土地产权和国有土地产权平等化，有助于实现国有土地和集体土地“同地、同权、同价”，达到“两种产权、一个市场、同等权利”的目标，有利于城乡统筹发展及统一土地市场的发育完善。所以说，放开农村土地使用权市场，对解决上述问题绝非权宜之计，根本的良策就是依法允许集体土地使用权流转。2005年广东首开先河，在尊重历史和承认现实的基础上，通过颁布政府规章（《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》）的形式允许集体建设用地“依法入市”，实现了农村土地流转制度的创新突破。［7］

在此背景下，某些地方为绕开既有法律政策的障碍，并克服县、市级政府创制的局限性，便试行在征用农村土地时预留有一定比例土地给农民集体的方案，并将其纳入用地总体规划，作为集体非农用途的收益保障，使得征地留用地及其厂房、商铺出租的租金成为以土地经营为主的社区集体组织的主要收入，是集体公共开支、集体组织成员分红及福利保障的重要来源。不过，征地留用地政策源于实践创新，其在立法上未得到调整确认，难免在实际操作中遇到法律严格规制范畴的用地指标限制、办证费用高及违规使用等某些困惑。

其一，关于用地指标限制的问题。因为征地留用地由农民集体自用或者出租经营，故必需办理国有或集体土地（建设用地）使用权证方能合法报建，否则就是违法用地。而按现行法律的规定，建设用地无论是源于集体所有的还是国有的土地，凡涉及占用农用地的必须按有关规定和用地指标办理农用地转用审批手续，都要取得土地使用权证并完善报建手续方能进行开发建设。参照国务院批准的《1997－2010年全国土地利用总体规划纲要》的要求，到2010年，非农建设占用耕地不得突破2950万亩，全国耕地面积减少控制在9661万亩以内，全国耕地保有量19.2亿亩；而这些指标可能早已突破 （耕地保有量在2001年突破；耕地面积减少在2004年突破；非农建设占用耕地已在2006年突破）。经济发达地区的耕地保有量、建设用地等指标更早就突破了，如2005年国土资源部的一项调查统计反映：山东已使用城市规划建设用地的80%，浙江已超过90%，一些地区5年就超量用完了10年的指标，如广东东莞在未来5年内只剩下6万多亩用地指标。珠三角未来可作为建设用地的土地资源严重匮乏，土地开发强度高至近33%，是全国平均水平的10倍。而以往地方政府将用地指标优先安排给其组织开发管理的工业园区并照顾其大项目，造成留用地缺少用地指标而无法办理土地使用证，也就不能依法正常出租或建厂房；土地既已平整就不能复耕，只有荒芜，自然就不能为农村集体带来收益。［8］

其二，关于办证费用高的问题。若农民集体对征地留用地没有土地使用权证，就不能依法办理报建厂房的手续，众多欲租赁土地开办企业的投资者便望而却步。虽然留用地是农村集体经济组织自用的，不用缴纳新增建设用地土地有偿使用费，但办理土地使用权证仍需按规定交纳农用地转用的各项费用，如耕地开垦费、耕地占用税、农业保险基金、农田水利建设费、征地管理费等。办理土地使用权证需要一大笔办证费用，这些费用对于没有多少集体收入又要维持集体公共开支的农村集体组织而言，确实是巨大的负担。

其三，关于留用地 “非法违规”使用的问题。由于用地指标限制和办证费用高而迟迟没能办理土地使用权证，一些村组（社）就利用只有短期使用期限的“临时用地”并以“临时建筑”方式办理报建手续，再将土地或厂房出租。若按严格规定，这些临时建筑工程的使用期一般不超过两年，期满之后至多再延长一年就必须自行拆除，否则就是“违法或违章建筑”，甚至政府依法再征收这些土地后，附属建筑物也依法不能得到合理补偿。而实际情况是，目前农村集体经济组织存在大量超过批准使用期限的土地和建筑物在逾期“非法”使用，有些部分不符合规划要求，根本就不办理任何手续而直接出租。［10］

因此，一方面大量的征地留用地受用地指标限制不能办理土地使用权证，或者“变通”办理费用过高承受不了，使得征地留用地政策难以发挥预期的作用，导致已经被征用土地的众多当地农民反响很大，潜伏着反悔、抵触或对抗之不稳定因素；另一方面存在大量集体建设用地多以私下的、间接的、非正常的途径和方式进行流转，由于缺乏依法监管规制，违法用地屡禁不止，耕地保护受到冲击；且受流转利益的驱动，土地市场价值和资产资源属性在流转中不能得到充分体现，土地税费流失严重，加上农村土地产权关系混乱、集体经济组织不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障。［11］

三、寻求突破现实困境的法律对策思路

统筹城乡发展应从协调城乡土地政策、建立城乡建设用地统一市场的基点出发。《物权法》在界定建设用地使用权用益物权的基础上，进一步明细集体建设用地土地使用权。对于经营性项目的集体建设用地，在法律上可比照国有出让土地使用权创设集体出让土地使用权，并允许其与国有出让土地使用权具有同等效力地进行转让、出租和抵押；对于农村公益性项目用地和农民宅基地，可比照国有划拨土地设立集体划拨土地使用权，在交易许可管制下对其进行市场准入管理。土地利用规划管理是土地政策有效实施的基础。我国土地利用中的各类用地矛盾迫切需要通过加强土地利用规划管理来统筹协调，而土地政策只有与土地利用规划相衔接并保证规划得到有效实施才能落到实处。在逐步统一城乡建设用地市场、统一城乡土地登记、统一城乡财产税制的情况下，城乡土地由分割管理向统一管理转变，其关键在于协调完善城乡一体的土地利用规划管理体系，严格实行城乡土地用途的统一管制。［12］这也正是实施征地留用地政策、促进农村集体建设用地流转制度改革的重要目的。为此，必然要求将集体非农建设用地纳入城乡统一的土地市场，调整存量建设用地并通过适度增加建设用地的供应量，强化国家对城乡统一土地市场的调控。

近年来，如广东、湖北等省先后出台政令许可农村集体建设用地使用权上市交易，旨在打破政府垄断土地一级市场格局、改变城乡分割的二元土地制度。其坚持城乡土地利用统一规划和土地用途管制的前提下，非常明确地提出了两种公有土地“同地、同价、同权”的立法原则，尝试贯彻以私法物权理念保护农民土地权益的机制，且对农村集体建设用地流转的原则、条件、流转对象、期限、流转法律关系、流转收益分配及法律责任等，进行了较全面的规制。这些地方立法源于实践创新，具有重大创制意义与示范价值，填补了国内集体建设用地流转立法调整的空白，为征地留用地政策的实施提供了依据、机制等基础条件。

虽然《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》体现了流转之集体土地使用权与国有土地使用权 “同地、同价、同权”的原则，但这只是立法者的良好愿望，其真正实现还需要完善相应的操作规则，执行统一的入市条件。由于国有土地、集体土地流转收益的分配关系不同，开发利用存量国有土地往往是城市政府增加财政收入的重要来源；而农民集体是集体建设用地初次流转最大收益主体，允许集体建设用地入市无疑造成由既往地方政府作为唯一的建设用地供给主体转变为存量建设用地“多头”供应的局面，从而导致地方政府与农民集体之间存在利益需求的矛盾冲突。一旦城市政府意识到集体建设用地流转过旺而形成对国有土地交易市场的较大冲击，就有可能采取某些影响公平竞争的不当措施——如：滥用土地征收（用）权，借“公共利益需要”任意扩大征地范围，将农民集体本可自主流转的集体建设用地转为国有；或者改变土地利用规划和村镇（社区）建设规划，使集体建设用地同国有土地虽处于相同经济区位而处于不同用途，导致其价值的差异性；或者变相限制集体建设用地使用权权能、交易主体（主要是受让主体）及可交易的范围——而在这些方面，集体建设用地使用权同国有土地使用权基于现行的法律规制，其运作空间的差别还较大。凡此种种，都会影响征地留用地作为集体建设用地流转的顺畅，阻碍“建立城乡统一、开放、有序的土地市场”之立法创制初衷的实现。因此，需要合理规范协调集体建设用地与国有土地之两种使用权流转形态及其关系，其改进措施在于：一是以土地利用规划和建设用地年度使用计划来统一协调城乡土地的规划及计划利用，旨在对土地供应总量进行控制；二是遵循“法定图则”供应两类两地，即以法律规范形式明确土地开发的范围、用途、布局等要求，使土地供给与城乡规划相一致，使“弹性”过大的城乡规划增加“刚性”；三是流转过程加强土地用途管制的落实，统筹城乡土地利用分区管制；四是除了法律明确规定必须使用国有土地的 （依法明文列出用地目录清单）以外，对集体建设用地使用受让主体打破（所有制、区域）界线，任何组织和个人都可以依法选择使用集体建设用地；五是通过土地储备制度确保在土地利用总体规划内的集体建设用地拥有一定存量，保留集体土地所有权的工业小区、私人园区用地，由农民集体组织依法进行基础配套建设，用于储备，即确保农民集体组织有持续不断的土地收益，也有利于政府调控土地市场。［13］

需要指出的是，目前《物权法》第151条仅规定：“集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理”。若从立法完善创新的角度来看，依张曙光教授的建议，一是由全国人大常委做一个宪法性解释，说明“同地同权”的问题。这可能既没有意识形态上的障碍，也没有具体操作上的障碍。二是应在物权法平等理念指导下，对《土地管理法》、《土地承包法》、《物权法》等有关条文进行协调性修改，特别要修改《土地管理法》中有关集体土地使用权出让、转让的限制性条款，如其中最重要的一条就是《土地管理法》第43条第1款——就是任何单位和个人要进行建设必须使用国有土地和集体土地，加上“集体土地”这四个字；将其第63条可修改为“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农建设，但符合土地利用总体规划并依法取得的建设用地使用权可依照法律规定发生转移”。三是在法律上的障碍消除后，出台全国统一的《集体建设用地流转管理条例》，具体规范集体建设用地流转条件、操作程序、审批权限、收益分配办法等，做到有法可依，有章可循。

基于党的十七届三中全会有关农村土地制度改革的政策精神，在修改相关法律法规的过程中，要明确政府征地中使用“国家公共利益”等条文的具体含义，经营性商业项目用地不能启动国家的征地权。属于经营项目用地的征用价格，农民集体和承包农户有权平等地谈判协商，并彻底改革“征地、补偿、批租”制度。本来，我国《宪法》规定农村土地属于农民集体所有，那么在符合土地利用规划和土地用途管制的前提下，“农民集体”自然就享有基于所有权而自主处分集体土地（包括集体建设用地）进入市场的权利，但依现行《土地管理法》第43条规定，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的外，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”故在现行立法规制下，农村土地进入市场须先转为国有土地，农民所获的征地补偿仅与其土地农作有关，土地征收、转用过程中的级差收益被政府拿走。

另外，保持征地留用地作为建设用地的集体所有权性质不变，也是完全可行的。不难设想，城市化工业化的推进必将使大量的农用地变为建设用地，政府规划必须考虑农民集体的意愿，不能排除农民的参与。工业化和城市化形成建设用地扩展并不一定要伴随着土地所有权的转移，既然统筹城乡发展要求城乡统一建设用地规划及流转机制，那么征地留用地未必就要转化为国有土地。工商业的国有土地使用权年限为40、50年，若保持集体所有权不变，即一次性付给农民40、50年的租金，作为农民进城的资本，期满后土地仍归集体所有。这完全符合十七届三中全会所提出的改革新政精神——缩小政府征地的范围，对经营性建设项目，保持集体所有权不变，允许其使用权入市，价格由农民集体与用地者谈判。所以，要进一步修正土地征地留用地的政策，将符合城乡规划要求的一定比例集体建设用地始终保持为农民集体所有，用于租赁以获取长远租金收益，作为农民融入城市的保障；或者全部保持为集体所有而出租给使用方，合同租期就参考工商业的国有土地使用权年限。这些政策措施与用地指标、城乡协调规划和统筹发展并不相悖，更照顾了农民的长远利益。［14］

最后，还需要关注并重视协调解决农村集体组织依托征地留用地的公共支出与税负问题。目前不少地方的农民集体经营征地留用地需要缴纳营业税、城建税、教育费附加、房产税、租金所得税以及土地使用税等多种税，综合税赋一般为18%甚至高达20%以上；另外还有办理资产登记、资产评估甚至更名收费等等。相关调研表明，经济较发达地区对农村集体组织的征税额和其成员的分红额基本相当，有些地方甚至超过了其成员的分红额。税费负担比率太高、种类太多，农民集体不堪重负。目前对农村集体组织征收的营业税和房产税都是以集体在其所有的土地上自建的房屋通过出租获得的租金收入为税基而征收的，显然是不合理的。农村城市化是一个复杂的利益协调与资源整合配置过程，促动管理体制改革需要付出巨大成本，不能当然依靠农村土地集体资产“自费”承担。城市化进程中的农村（社区）集体组织转向经营以土地及物业出租为主的非农项目后，一方面社区的公共支出还没有纳入公共财政体系，仍靠农村（社区）集体组织承担，另一方面集体资产经营收入又要按工商企业的标准征税。这种权利义务不对称的现实安排确不合理，需要采取切实措施予以协调和纠正。

土地问题始终是“三农”问题的核心，是困扰城乡统筹发展的一个重大问题；土地是农民最重要的财产，是保障大多数农民收入稳定增长的基础。十七大报告提出：“创造条件让更多群众拥有财产性收入”；2008年中央“一号文件”提出：“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产性的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入”；十七届三中全会更是把握破除城乡二元结构、促进城乡发展一体化的历史方位，明确了深化农村土地制度改革新政，其中的一项重要举措就是打破政府征地垄断，开启农村集体建设用地流转市场。因而在此机遇下，必须重新审视并改革不合理的土地制度及相关配套政策，修改土地管理立法，允许在不改变集体土地所有权性质的情况下可作为非农建设用途，重视研究并切实解决建设用地制度的某些弊端、征地留用地政策实施中的法律困惑，以确保其良好的政策实效，促进城乡统筹与科学发展。

［1］［3］［6］［8］［9］［10］［14］孔善广.征地补偿耕地保护与农民利益的现实困境——从佛山南海农村“返还地”说起［J］.学习与实践，2008，（4）：36－41.

［2］陆雷.农地制度与村治方式——以广东南海的土地留用制度为分析对象［J］.东南学术，2008，（2）：26－32.

［4］史京文.从《物权法》谈集体建设用地流转［J］.国土资源，2007，（5）：15－19.

［5］黄庆杰等.农村集体建设用地流转的现状问题与对策［J］.中国农村经济，2007，（1）：58－64.

［7］［11］王权典.农村集体建设用地流转的法律障碍及变革创新［J］.法学杂志，2008，（4）：47－50.

［12］王小映.新农村建设土地政策十大要点［N］.网易财经阅读，2006－03－10.

［13］ 孔善广.因地制宜发展农村社区集体经济［EB/OL］.http：//www.chinareform.org.cn，2006－07－31.

（责任编辑：徐 虹）

Legislative Review on Safeguard Policy Concerning Remaining Land Acquisition System in the Urban and Rural Co－development Perspective

Wang Quandian

The aim of remaining land acquisition system is to involve peasants in the development of urbanization.It is a process in which to deliver the value－added benefits to peasants，solve their life guarantee and sustainable development problems.However，the system doesn＇t work well in practice and confronts many embarrassing situations，such as the limit index of land，high fees of certifications，lawbreaking uses and so on，due to the lack of regulated by legislations.It is highly desirable to resolve the disadvantages of land utilize administration and legal barriers to carry out this system to safeguard the co－development of both urban and rural areas.

remaining land of acquisition；policy limitations；legal barriers；legal countermeasures

F301.3

A

1007－8207（2010）02－0036－05

2009－08－14

王权典 （1968—），男，湖南人，华南农业大学法学教授，研究方向为农业经济法、农村土地法制。