论公共物品价格规制

□ 杨仕兵，孙小龙

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

论公共物品价格规制

□ 杨仕兵，孙小龙

（安徽财经大学，安徽 蚌埠 233030）

公共物品的非竞争性和非排他性决定其不存在私人物品市场中的供求市场并通过供求平衡形成的价格，即没有一个有效的价格体系来控制公共物品的消费。政府是公共物品市场上的价格确定者。但我国采取的 “成本加成”定价法，实践中存在诸多弊端。本文认为，制定科学合理的价格标准；树立合理的价格规制理念；完善公共物品价格的事前、事后监督体系是完善公共物品定价法是必然要求。

公共物品；公共利益；价格规制

社会所提供的可供人们消费、满足人们各种欲望的物品和服务（即社会产品），按其在消费过程中的消费特征不同，可以分为公共物品（public goods）、私人物品 （private goods） 和准公共物品 （quasi－public goods）三大类别。在现代市场经济中，公共利益的实现和社会发展，必须依赖一定数量的公共物品。因此，公共物品是涉及国计民生的重大问题。而基础设施对于持续发展是必要的，它是“繁荣经济、继往开来的基础所在，或者说它是经济增长的必要前提”。［1］同时，公共物品与私人物品发挥效用上的相关性，共同促进了效用的最大化。私人物品向更高层次的发展，也需要公共产品为其提供前提和条件。

公共物品与私人物品的特征不同，导致供给公共物品与私人物品的模式不同。由于公共物品的特性，个人无论是否付费，付费多少，他享用的公共物品总是相同的。因此，个人“搭便车”的机会主义选择就是理性选择的结果。这种“搭便车”的直接结果是：公共物品不能像生产和提供私人物品一样通过市场机制生产和供给，同时从国家产生的理论及政府的职能看，必须由国家或政府来承担公共物品供给的责任。在现实中，公共物品不一定要由政府直接生产，私人部门也存在着短期或长期提供公共产品的情况。无论是政府直接供给公共物品，还是利用市场主体供给公共物品，消费者消费公共物品均不可能免费享用，必然要支付相应的代价，即公共物品的价格。“市场力量并不会消除对价格和利润进行管理以保护消费者的必要性。”［2］由于生产公共物品的企业都具有某种垄断地位，如果不存在任何外部约束机制，它们就成为价格的制定者而不是价格的接受者，就可能通过制定垄断价格，把一部分消费者剩余转化为生产者剩余，从而扭曲分配效率。这就要求政府对公共物品的价格进行管制，以促进分配效率。

一、我国公共物品定价机制的缺陷

第一，公共物品定价标准不规范。目前，我国对公共物品的政府定价基本上是以公共物品生产企业上报的成本和相关主管部门提出的调价方案为依据，遵循“成本加合理利润”原则［3］或者说是按“成本加成”的方法确定价格。［4］虽要计算成本、利润，但成本只以上报成本为准，没有从控制价格需要的角度设计成本规则和具体的标准，没有法定的预测成本的依据，也没有明确的、量化的效率提高标准和要求。“据2001年1月11日《人民铁道》报登载全国铁路里程与运速最新数据及有关问题显示，1994年以来，铁路运输企业连年亏损，至1997年底亏损累计达156亿元，1999年全国铁路提前一年实现扭亏目标。而据 《粤港澳价格》2001年第3期载文，最近铁路部门算出南昌至北京一次客车的运营成本，该文发出疑问，‘铁路运营50多年，改革开放20多年了，才算出成本来。以往说铁路全行业亏损又扭亏是如何根据呢？’”［5］可见，目前在我国公共物品的定价标准还不规范。所谓“合理利润”也是事先确定并长期不变的，不同行业之间利润的确定更没有一个科学的、量化的、可供遵循的合理利润标准。

第二，公共物品定价管理机构与生产主体信息不对称。从价格管理机构来看，我国对准公共产品定价管理的相关行政机构有物价局和各行业主管部门。物价部门作为政府的职能部门，本身不参与市场准入、需求管理及运行成本的监控，与其它相关部门协调不畅，形成了与公共物品生产主体信息的严重不对称。各行业主管部门参与行业管理，有部分定价权（如铁道部对基本运费外的杂费有定价权），并且知晓公共物品生产主体的部分信息，但在行业或部门利益驱使下，行业主管部门的定价也不能令人信服。这种价格管理体系，一方面使定价职能被割裂，另一方面缺乏统一、全程的监管能力，其定价结果很难合理。

第三，价格听证制度不完善。我国《价格法》中设立了价格听证制度，正是公共谈判机制的具体化，但实践中还存在以下问题：⑴政府部门不依法办事，绕开这一程序，擅自定价，使消费者的呼声得不到回应。⑵价格听证会的具体规定仍过于简单、疏漏，无统一详细的规范。目前，实践中多由各地物价部门自行规定实施办法，使价格听证会质量效果不一，作用未得到充分发挥。有的甚至流于形式，致使价格的制定仍带有强烈的行政色彩。⑶价格听证会的主持者、经营方的利益代表有时角色混同，部门不法利益时有体现。这些均需进一步完善。［6］价格听证制度应当说是对价格问题的事前监督，至于事后监督就是价格主管部门对物价的检查，通常情况下仅限于违规罚款，而对公共物品消费者没有任何救济措施。

二、国外对公共物品的价格规制

在西方国家，政府对公共物品价格进行规制主要采用两种方法。一种是成本加上公平利润的方法，即在生产经营成本之上加上一个按照企业投入的资本总额和政府主管部门确定的接近“竞争的”或“公平的”利润率计算的平均利润确定价格的方法。也就是成本（报酬率）规制。一般的做法是政府部门规定一个允许的资本报酬率，政府规制的资本报酬率可依据平均利润来确定。在美国，公用事业价格调定的原则，一是要考虑生产经营企业的收益，保证有一定的投资回报率；二是要考虑社会的承受能力，即注意消费者和用户的利益；三是要考虑对社会总体经济增长的影响，处理好优化价格结构与提高价格水平的关系，在总水平内分别确定大宗用户和居民的价格；四是要考虑透明度，调价理由、措施公开。［7］受规制的公用事业的实际资本报酬额，除了政府规制的资本报酬额（计划值）之外，还要受计划成本与实际成本之差和风险负担比率的影响。也就是说，当实际报酬率与计划报酬率不一致时，允许马上通过修订价格或收费来保障企业获得计划资本报酬额。如果实际报酬额超过计划报酬额，就会使企业获得超额利润。因此，企业要在自己承担的风险范围内，在价格批准期间，最大限度地发挥降低实际成本的积极性。如果计划成本大大超过实际成本，企业不能获得计划报酬额时，就需要批准改定价格（收费）。在一般情况下，规制当局应当要求企业使价格（收费）长期保持不变，这样也可激励企业提高内部效率。［8］

按照成本加公平利润的方法制定或调整公共物品的价格，虽然比较简便，也可以保证经营者获得一个比较合理的投资回报。但是，在信息不对称的条件下，经营者往往倾向于向政府主管部门提供偏高的成本信息，使得政府确定的价格偏高，损害消费者的利益。由于利润是按照经营者投入的资本进行计算的，因此，经营者也倾向于增加资本投入，使得成本进一步膨胀。另外，在利润率的确定上，也容易出现讨价还价的问题。更重要的是，这种定价方法严重影响了经营者降低成本和提高效率的动力，因为成本增加总是能够通过价格提高转嫁给消费者。对于公用事业来讲，与其努力降低实际成本，不如申请批准更高的计划成本，更容易确保超额利润。

有鉴于此，西方经济学家又提出了一种把价格调整与效率改善及价格总水平变动幅度挂钩的定价方法，有人把这种方法译为“最高限价管制法”，也有人直译为“价格帽法”。我们认为，按照这种方法的内涵，译为“激励性调价法”可能更为合适。因为在我国，最高限价具有特定的含义，而且这种价格管制方法主要是解决经营者在价格管制下改善效率的动力问题，通过某种设计，可以使企业获得一部分效率提高的收益，从而对经营者产生激励作用。

虽然采用激励性调价法调整公共物品的价格可以不去计算和审核经营者的成本信息，从而在一定程度上解决信息不对称和围绕利润率水平讨价还价的问题，但是如何确定初始价格，如何确定效率指标同样存在一定的困难。因此，这种方法并不是一种非常合适的方法。

价格上限规制是英国政府在20世纪80年代初对自然垄断产业管制改革中设计的一个价格管制模型。价格上限规制类似于在政府规制机构和被规制企业之间签订价格变动合同，规定价格上限，使价格原则上只能在这个限度下变动。价格上限规制最初在英国称RPIX。企业的加权增长被保持在一组价格内，比特定的价格指数（零售价格指数，RPI：Retail Price Index即通货膨胀率 ）的增长要低X% ，“X”是由规制当局确定的，在一定时期内（一般4至5年）公共物品生产主体生产率增长的百分比。这个价格管制模型意味着，企业在任何一个时期中制定的名义价格取决于RPI和X的相对值，其涨跌幅度是RPI－X的绝对值。企业的实际价格就等于原有价格乘以（1＋RPI－X），如果RPI－X是一个负数，企业就必须降价。假定企业成本和RIP不变，企业的实际生产率增长的百分比大于规制当局确定的规制价格，则企业的名义价格小于规制价格，企业的利润就比平均收益率高，反之企业收益率就比平均收益率低。这种价格规制方式，将企业的价格变动与物价指数和企业效率的提高挂钩，实际上就是要求企业以其效率的提高来抵消通货膨胀对价格的影响；同时，在RPI和X的值既定的条件下，企业要想获得更多的利润，就只有通过提高生产效率使其实际生产增长率超过规制当局设定的生产增长率才能够实现。因此，价格上限管制具有刺激企业提高内部效率的作用。

三、我国公共物品价格规制的完善

第一，制定科学合理的价格标准。为确保民营化后公共产品和公共服务价格的科学合理，政府可以制定出一个科学的价格标准，以便于为公共产品和公共服务的定价提供一个参照标准。改变“成本加合理利润”的定价思路，参考英国的最高限价模式，设计一种符合中国国情、具有操作性的定价方式，通过一个公式，预先设定一段时间的价格，在此期间，经营者可以通过提高效率来增加收益。从利润水平管制到价格水平管制的转换，将会产生风险与利益在企业和消费者之间的转移，在投资回报率的价格管制下，消费者是提高成本引起的风险与降低成本带来的利益的承受者；而在最高限价管制下，这种风险与利益都由企业来承担和享受。也就是说，在投资回报率价格管制下，消费者只能通过企业降低成本才能得到利益，但企业却没有降低成本的动力，因为企业只有通过提高投资回报率水平或扩大投资基数才能获得更多的利润；而在价格水平管制下，由于企业受到最高限价的制约，它们只能通过降低成本才能取得较多的利润。［9］

第二，树立合理的价格规制理念。促进社会分配效率、刺激企业生产效率和维护企业发展潜力共同构成了基础设施产业价格管制的三维政策目标体系。而我国基础设施产业现行价格管制体制中存在的问题就是脱离了这个三维目标，管制价格要么过高，要么过低，不利于促进社会分配效率，同时还存在与管制者初衷严重背离的现象。由于较低的管制价格不能刺激企业的生产效率，国家作为唯一投资者受到财政支出的限制无力进行大规模投资，其结果使基础设施产业的供应能力与需求存在很大缺口，严重阻碍着社会经济的发展。改革价格管制的基本思路就是利用多种手段，实现价格管制的三维目标。［10］一方面，要保护生产主体和消费者的利益，确立保本微利的收费原则。公用事业除了具有一般行业的特点外，还具有一个典型的特点就是其公益性。这个特点决定了民营化后的公用企业必须按照成本加微利的原则进行收费。［11］另一方面，公共物品价格管制还涉及到整个物价水平和通货膨胀等问题，因此，规制价格要符合社会稳定和社会发展的要求。

第三，完善公共物品价格的事前、事后监督体系。我国现行《价格法》中规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格要召开听证会，对此应当着力落实。针对我国价格听证制度的缺陷：听证会缺乏广泛性和代表性，参加听证会的人员由政府主管部门指定，实行封闭式听证，难以代表社会各方利益；缺乏反馈性，通常是举行一次性听证会，没有将有关信息进行反馈就正式制定有关政府监管政策等等，应建立公众多方面、全方位参与和监督的机制，如网上参与、舆论监督、投诉和与政府直接沟通、公益或他益私诉等。同时可以借鉴外国的经验，一方面是建立专业消费者组织。如英国根据1986年的《煤气法》，建立了“煤气消费者委员会”；根据1989年的《自来水法》，建立了“自来水顾客服务委员会”；根据1989年的《电力法》，在英格兰、苏格兰和威尔士建立了14个电力消费者委员会，他们独立于政府监管机构和经营企业，只代表消费者利益。［12］另一方面，可以借鉴美国调控公用事业价格，以考虑经营者的收益、社会承受能力、透明度、对社会总体经济增长的影响、调价理由和措施的公开性为原则，设立公用事业价格调节基金。法国公用事业价格是由社会中介机构测算得出，经过市政议会讨论确定，同时，对价格和企业收入定期复核调整，在发生争议的情况下，通过专门的仲裁机制来解决的做法也值得借鉴。［13］

［1］埃莉诺·奥斯特罗姆等.制度激励与可持续发展［M］.上海三联书店，2000.

［2］世界银行.1994年世界发展报告［M］.中国财政经济出版社，1994.

［3］史际春，肖竹.公用事业民营化及其相关法律问题研究［J］.北京大学学报（哲社版），2004，（04）.

［4］陈小安，陈玉闻.试论我国准公共产品的竞争性供给改革［J］.温州师范学院学报（哲学社会科学版），2004，（03）.

［5］［6］单飞跃，危薇.公共产品定价行为中的消费者权益透视［J］.南京大学法律评论，2002，春季号.

［7］王海玲.西方公用事业价格管理［J］.价格月刊，2002，（05）.

［8］张念瑜.国外市场经济国家公用事业价格规制的理论、实践与借鉴［J］.广西市场与价格，2001，（12）.

［9］［10］王俊豪.中国政府监管体制改革研究 ［M］.经济科学出版社，1999.

［11］褚东惠.我国公用事业民营化改革制度构想［J］.城市管理与科技，2006，（01）.

［12］仇保兴，王俊豪.中国市政公用事业监管体制研究［M］.中国社会科学出版社，2006.

［13］徐宗威.法国城市公用事业特许经营制度及启示［J］.城市发展研究，2001，（04）.

（责任编辑：王秀艳）

Key－words：public－goods；price；regulation

To Regulate the Price of Public－goods

Yang Shibing，Sun Xiaolong

The non－competitive and non－exclusion of public－goods determine there don ’t exist supply－demand of private－goods market.The nature of public－goods determine it’s price don’t formed by supply-demand balance.that is there don’t exist an effective price system which control consumption of public－goods.Government is the price of public－goods decider.But government take “cost addition” pricing method in China，which exist many shortcomings in practice.This paper consider we must establish scientific and reasonable pricing standard，set up reasonable price regulation ideas，improving beforehand and afterwards price supervision system of the pubic goods.Which is inevitable requirement of improving pricing method.

F301.3

A

1007－8207（2010）02－0030－03

2009－11－08

杨仕兵 （1970—），男，安徽霍山人，安安徽财经大学经济发展研究中心副教授，法学博士，研究方向为经济法；孙小龙 （1977—），男，山东平度人，安徽财经大学法学院教师，研究方向为经济法。

本文系2008年度安徽财经大学基地重点项目 “我省城市公用事业的改革与政府规制研究” （项目编号：ACJD0806ZD）和安徽省教育厅高校青年教师资助项目 “农村公共物品制度外供给的法律分析” （项目编号：2005jqw052）的课题。