我国城市社区自治建设研究

□ 汲立立，李泽霖，宋雄伟

（燕山大学，河北 秦皇岛 066004）

我国城市社区自治建设研究

□ 汲立立，李泽霖，宋雄伟

（燕山大学，河北 秦皇岛 066004）

我国的城市社区自治是在政府职责与城市基层社会有效衔接过程中形成的，其中，政府发挥着主导作用，社区组织和居民参与是社区自治的主体，三者共同形成了政社合作的良性互动模式。随着社会的快速发展，我国城市社区自治也经历了由不成熟到成熟的过程，并在实践中形成了许多具有鲜明特色的城市社区自治建设模式。

社区自治；基层民主；和谐社会

“社区”一词是基层政治研究的基本概念，它最早出现于德国社会学家斐迪南·腾尼斯在1887年出版的《社区与社会》一书中。腾尼斯认为，“社区是由具有共同习俗和价值观念的同质人口组成，是一种关系密切、守望相助、疾病相扶及富有人情味的社会团体。”自从1933年费孝通等一批燕京大学的学生将“社区”概念引入中国，我国学者开始尝试进行独立的研究，并从不同的视角对社区概念进行界定。徐永祥认为，“社区是指一定数量居民组成的具有内在互动关系与文化维系力的地域性的生活共同体；地域、人口、组织结构和文化是社会构成的基本要素。”［1］（p33－34）周沛认为，“所谓社区是以一定地域为基础，由具有相互联系、共同交往、共同利益的社会群体、社会组织所构成的一个社会实体。”［2］（p6）2000年11月，我国民政部颁发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中指出，“社区是指聚居在一定的地域范围内人们所组成的社会生活共同体。”［3］（p52－57）“自治”是与社区紧密相关的概念，它的全称是“自组织治理”，最早出现在希腊语中，表达一种自我治理和自我做主的状态。

一、我国城市社区自治建设的历史回顾

社区自治建设创建于新中国成立之后，它的成长是与社区居民委员会的变革紧密相联的。社区居民委员会是城市基层群众性自治组织，是我国社区自治的主要载体，是居民会议或居民代表会议的常设机构。因此，居民委员会发展的不同阶段也就是城市社区自治成长的主要标志。

新中国的成立标志着旧制度的灭亡。党和国家的工作重心由农村转向城市，新基层组织制度的创设成为城市组织和管理的重要问题。1949年10月23日，杭州市上城上羊市街成立了全国首个居民委员会，拉开了全国范围内城市社区建设的序幕。但到“文化大革命”时期，城市居民委员会的职能被严重扭曲。居民委员会由群众自治组织变成了群众性的革命组织，它的功能、职责、组织结构都发生了质的改变，单位不仅可以解决个人的就业问题，也负责管理衣食住行等生活福利问题。

直到“文化大革命”结束，社区居民委员会开始逐步进入恢复、调整和快速发展时期。1980年1月，全国人大常委会重新颁布1954年通过的城市街道办事处组织条例、城市居民委员会组织条例等有关居民委员会的法律文件，明确将城市街道办事处的工作划归民政部统一管理。“在单位社会全面形成的时候，街道办事处和居委会就沦为了管理单位以外的无业居民（或称‘边缘人’）的主要机构。但在当时的计划经济体制下，单位制度外的居民数量还相当少。所以，街道居委会制度在城市社区中并不占主导地位，只充当一个 ‘拾单位之遗，补单位之缺’的角色。”［4］

在总结历史经验与教训的基础上，1982年通过的《中华人民共和国宪法》明确了居民委员会的性质、组成方式、组成架构、基本功能和主要作用。1989年12月26日，七届全国人大常委会第十一次会议颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，首次将“开展便民利民的社区服务活动”列为居委会的一项主要职能，标志着居民自治和居民委员会建设进入了一个新的发展时期。一系列法律法规为居民自治的发展提供了坚实的法律保障。

1999年，为了更全面、更深入地探索推进社区建设的工作思路和运行模式，开启我国社区自治的新阶段，国家民政部开展了“全国社区建设实验区”工程，确定在北京、上海、杭州、青岛、南京、武汉等10个市11个区为全国城市社区建设实验区，并在同年制定颁布了《全国社区建设实验区工作实施方案》。2000年10月11日，党的十五届五中全会通过了 《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出加强城市“社区民主建设”的目标。2001年3月15日，第九届全国人民代表大会第四次会议通过了 《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，对社区建设的发展目标和任务作了完整的阐述。

2007年，党的十七大报告指出，构建社会主义和谐社会，必须重视和谐社区建设，要将“共建共荣”理念贯穿于和谐社区建设的始终，调动一切社会力量参与和谐社区建设，让广大人民群众在共建中共享改革开放成果。社区社会组织作为我国社会组织的一部分，在构建社会主义和谐社会背景下，是组织居民参与和谐社区建设，创新社会管理体制，整合社会管理资源，建立健全“党委领导、政府负责、社会协调、公众参与”社会管理格局的重要力量。研究和探讨社区社会组织参与和谐社区建设的具体途径和方式，对于大力推进和加快和谐社区建设的进程具有重大的现实意义。

二、我国城市社区自治存在的问题

⒈社区法制体系不健全，自治法律保障缺位。一是城市社区自治立法空白。在社区服务方面，还没有适合全国范围的社区服务法律。二是社区管理缺少综合立法，许多工作只能靠政策规定和行政手段强制推行。三是社区社会工作立法空白，影响专业社区工作机构和工作者的培育与发展。相关政策法规的缺失，极大地限制了社区社会组织参与的领域与效果。以社区团体登记管理条例和民办非企业单位登记管理条例为例，其中规定社会组织成立必须具备的资金、场地、人员等要求，对社区中的绝大多数社区组织而言都是难以克服的困难，使许多社区社会组织没有资格正常参与许多社区的社会事务与管理。而当地政府又因为社会民间组织尚未纳入登记管理轨道，对社区社会组织也缺乏规划、引导、激励和保护。

⒉社区自治体制不完善，行政化倾向严重。由于长期受到原有社会管理体制和模式的影响，社区居委会往往被视为街道办事处的下级单位，有着浓厚的行政色彩。其主要原因是政府和各职能部门在认识上存在偏差。将社区居委会视为基层工作机构，将自身工作下移。“首先，社区人员的工资、经费都由财政负担，造成了社区对政府的依赖；其次，一些社区服务组织如志愿者队伍，既需要政府的财力支持也需要政府部门的参与，形成了对政府的依赖；另外，在财政安排上的某些‘过度投入’，如社区服务中心、社区图书站的大多数工作人员完全可以招募志愿人员来充任，而现实情况却多为在编的事业性单位职工，造成了政府有限财力的过度性投入。政府一方面扮演社区自治的指导者，同时又惯用单纯的行政手段控制，约束甚至是代替社区自治组织的某些工作，这将严重阻碍社区自治组织的发育和社区自治建设的发展。”［5］

⒊社区资金缺乏，自治的经济基础薄弱。社区居委会的主要资金来源是市、区两级财政拨款，由街道办事处统管，办事处根据年度考评结果予以拨付。社区自身的融资渠道狭窄，硬件建设的投入完全依赖政府的财政支持，举办的文体活动依赖于驻社区单位的支持，社区自身没有形成自我的财力支撑体系，财力紧张在社区管理和运行中普遍存在。“长期以来，城市社区居委会处于既无财力、又无财务自主权的生存状态。这种状况直接影响了居委会独立地行使自治权力，同时也影响居委会开展便民利民的社区服务活动。”［6］（p88）社区建设所需要的资金问题一直没有明确的规定，导致社区财政的角色模糊，特别是许多经济不发达的中小城市，社区建设缺乏资金来源的问题更加突出。

⒋社区自治意识缺乏，居民参与的积极性不高。“社区居民参与问题已成为目前政治舆论的重要话题，从总体情况看，仍处于弱参与的阶段，自主性差，整体发展不平衡。”［7］（p163）参与不足主要表现为：城市居民和单位社区参与水平低；社区居民参与意识薄弱，以被动型参与为主；参与主体不足且结构失衡，主要是低保居民、下岗失业人员、离退休党员和老年人；社区居民参与大部分是以活动参与为主，只有少数居民参与过社区管理、决策、监督等，参与社区政治内容涉及面窄；回报性参与多，奉献性参与少，文体型参与多，政治型和服务型参与少，参与的内在动力多是基于人际关系，公共参与精神尚未形成。目前，社区参与不足是我国社区建设面临的一个突出问题，如果广大居民和社区单位不能通过健全、通畅的基层体制参与社区管理，居民的自治活动如果得不到有效组织，社区就会缺乏基本的社会凝聚力，社会资源就不能实现共享和整合。

虽然我国社区自治历经波折，但现已逐步成长壮大，上海模式、青岛模式、江汉模式、北京模式等都是各地在不断尝试之后的成功经验，不容忽视的是城市社区建设中仍存在政府与社区间权责不明、辖区不清，社区自治能力与居民参与意识都处于较低水平的问题。如何克服这些发展道路上的“拦路虎”是我们未来一个时期内应重点考虑的问题。

三、中国特色城市社区自治制度建设的路径

我国城市社区自治建设已有半个多世纪的发展历程，其间我国政治、经济、社会等各方面都发生了根本性的变化，但社区法律的改革与创新却没有体现出改革开放以来新的时代要求。诸多法律法规始终没有做出相应调整和改变，社区自治体制无论在内涵还是外延上都无法突破原有法律法规的界限。因此，根据已经发展了的社会现实，总结社区自治的成功经验，修订或重新制定相应法律法规十分必要。胡锦涛总书记曾明确指出，一旦基层群众自治组织制度的运转有了法律保障且具有可操作性，那么其应有的制度活力就一定会迸发出来。当地政府在不违背国家法律法规的前提下，可根据本地的特点及情况，制订适应本地实际的社区管理条例或实施细则，以便更好的指导社区建设。

⒈转变政府职能，真正实现社区自治。转变政府职能就是要进一步剥离市、区政府现有的权力，把社会可以自我调节和管理的职能交给社会中介组织，把群众自治范围内的事交给群众自己依法办理，形成 “小政府、大社会”的管理格局。市、区政府职能部门应进一步改革行政运行模式，由向社区下派工作变成工作进社区，主动履行公共服务职能。各级政府应充分利用社区服务中心直接服务于社区需要。真正实现政府部门和街道对社区居委会给予指导而不是进行行政干预，提供服务而不是插手社区事务。政府发挥协调作用，整合区域社会所有成员和资源力量，协调社区各种群体的利益关系，并服务于各种群体。政府必须依据国家相应法规，管理和指导社区依法建立自治组织，建立起以政府为主导的多元化社区建设投入体系，为社区建设提供资金支持，改善社区环境，升级社区服务水平。

⒉社区居民在对自身权利、义务和追求目标理性认识基础上的自愿、自主性的参与，是建立、完善政府和社区群众性自治组织良性互动关系的前提和基础。在构筑新型社区治理模式过程中，应将促进居民参与放在首要的位置。“建立和健全有关社区居民参与的各项制度，完善社区居民参与机制，把知情权、表意权、决策权、管理权和监督权等权力还予社区居民，把社区居民是否知情，社区居民是否参与，社区居民是否满意作为衡量社区发展的标准。”［8］（p57）社区自治能力的提高离不开社区居民的广泛参与，居民参与是社区建设的内在动力，参与的规模、程序和制度化水平直接关系到社区发展的整体变化和目标管理。在实践中培育社区居民的参与精神应切实做好以下几点：一是通过整合社区各种利益并有效反映和表达社区成员的意见和要求，开放和利用社区各种资源，提供优质高效服务，可以有效激发社区成员的参与热情。二是建立健全有利于居民表达自身利益的渠道，及时了解广大群众对社区发展及重大方针政策的看法。三是建立社区居民选举、社区民主决策、社区服务承诺及社区工作评议等制度，保证群众对社区事务享有充分的知情权、决策权、管理权和监督权。

⒊充足的财政资源是保证社区治理各项工作正常运转的生命线。目前，我国社区自我管理机制很难运转的关键在于没有充足的财政基础，没有实现政府管理和社区自治有效衔接的城市社区治理机制来提供充足的财政保障。为进一步加快社区经济建设步伐，稳步推进社区经济发展，帮助居民解决实际困难，实现共同富裕，全面建设小康社会，努力实现社区经济健康稳步发展，应积极主动整合社区的内部资源，深挖社区经济发展的优势潜力，鼓励和提倡驻社区单位参与社区建设和社区经济发展。通过“优势互补、资源共享、共驻共建”的形式，发挥驻社区单位经济实力强、联系业务广泛、信息灵通的优势，为社区经济发展提供厂房、资金、技术等方面的支持。这样，即可以创造社会效益，又可以创造经济效益，从而把社区资源优势与市场建设结合起来，依托资源办项目，不断壮大社区经济实力。只有社区经济实力强大了，才能为社区履行各项自治职能提供经济保障和财力支持。

总之，城市社区建设是一项长期的工作，需要政府与社区自治组织努力改革创新，精心谋划发展，通力配合、分步实施。因此，要加强社区党的领导，为社区自治提供坚强的思想和组织保障；完善社区自治的法律保障，推进依法治理的进程；规范发展社会力量，建立社会化的社区事务管理运作机制；营造良好自治环境，培育公民参与意识。只有这样城市社区建设工作才能不断规范、拓展、创新，才能建设出管理有序、服务完善、文明健康的和谐社区。

［1］徐永祥.社会发展论［M］.华东理工大学出版社，2000.

［2］周沛.社区社会工作［M］.社会科学文献出版社，2002.

［3］斐迪南·腾尼斯.共同体与社会［M］.林荣远译.商务印书馆，1999.

［4］谢中立.城市居民自治：实际涵义、分析模式与历史轨迹［J］.江苏行政学院学报，2002，（03）：69.

［5］张韡.城市社区自治问题探析［J］.青年科学，2009，（10）：107.

［6］吴忠民，刘祖云.发展社会学［M］.高等教育出版社，2004.

［7］吴铎.城市社区工作读本［M］.上海交通大学出版社，1999.

［8］李惠斌，杨雪东.社会资本与社会发展［M］.社会科学文献出版社，2000.

（责任编辑：王秀艳）

Construction of Urban Community in China

Ji Lili，Li Zelin，Song Xiongwei

Autonomy of the urban community and city government responsibilities in an effective grass－roots community formed in the process of convergence，which played a leading role in the government，community organizations and residents to participate in a community self－government body，the three together form the government agency cooperation，positive interaction mode.With the rapid development of Urban Community in China has also experienced the process from the immature to mature，and in the practice of the many urban communities with distinct characteristics of self－building mode.

community self－government；grassroots democracy；harmonious society

D630.1

A

1007－8207（2010）12－0016－03

2010－09－20

汲立立（1985—），吉林通化人，燕山大学硕士研究生，研究方向为国际政治理论与实践；李泽霖（1982—），广东揭阳人，英国伦敦金斯敦大学博士研究生，研究方向为公共信息管理；宋雄伟（1983—），山西介休人，英国谢菲尔德大学博士研究生，研究方向为政策执行。