产权市场配置公共资源的模式

■/鲁阳

关于公共资源交易，各地做法不同。看过《产权导刊》1月号林燕新先生《公共资源配置市场化的实践与探索》的文章，觉得珠海产权交易中心的做法很有开创性。受该文启发，写就此文，对产权市场配置公共资源的模式做一讨论。

一、公共资源市场化配置的原因

虽然我国的《公司法》、《物权法》、《企业国有资产法》等没对公共资源进行法律定义，但综合国内外经济学家说法，广义的公共资源是指自然生成或自然存在的资源，它能为人类提供生存、 发展、享受的自然物质与自然条件，包括空气资源、水资源、土地资源、森林资源、草地资源、湿地资源、矿产资源、海洋资源等。公共资源最显著的特性是公用性，非排他性。比如一定流域的水资源，是这一流域群体的公共资源，大家都可享用。但某一群体过度使用，就会妨碍其他群体正常使用，这就体现了公共资源在消费上的公用性，占用上的非排他性。

在国内，公共资源一般是指具有公共产品性质的各类资源，比如市政设施、道路、航线、无线电频率等公共设施以及公共权力。

公共资源是人类生产和生活的物质基础。对不具备排他性的公共资源，如果使用不当或管理不当就会导致“公地悲剧”：每一个放牧人都可能拼命使用公共草地以追求个人利益最大化，从而导致公共草地的过度掠夺和消耗，使其他人的利益受损或消失。为了防止发生类似的“公地悲剧”，就需要政府管理。

政府怎么管理才有效呢，产权经济学认为，政府管理一般有两种方式：一种是由政府主导公共资源分配，但这种制度容易产生寻租行为，滋生腐败，而且效率低下；另一种在政府指导下的市场竞争，实现优化配置。为了提高效率，从源头上治理腐败，一些地方积极探索通过产权市场阳光交易，配置公共资源。

二、珠海模式

产权市场配置公共资源的珠海模式，有以下六个特点。

（一）交易品种。《珠海市公共资源市场化配置管理暂行办法》（以下简称《珠海市暂行办法》）规定，本办法所称公共资源，是指政府或所属单位以及政府授权的公共资源管理部门拥有、控制或掌握的经营性、垄断性或特许经营性的资源，包括10大类：（1）行政事业性国有资产租赁权；（2）市政公共设施的户外广告设置权；（3）政府投资建设的公共设施（如道路、桥梁、公园、广场、隧道、码头、立交桥、城市轨道、铁路等）及其他公共资源衍生的冠名权；（4）公路客运、公交线路的营运权和出租小汽车营运牌照的经营权；（5）市政公用事业特许经营权、机动车加油（气）站经营权；（6）旅游资源开发权和经营权；（7）小汽车吉祥号牌使用权；（8）依附于城市市政公用设施所从事的经营项目（如迎春花市经营权、烟花爆竹专营权、流动摄影点经营权）；（9）缉私罚没公物的处置权；（10）行政事业单位后勤社会化服务的经营权。

（二）交易机构。《珠海市暂行办法》规定，珠海市产权交易中心负责为公共资源市场化配置提供交易平台和专业服务，对公共资源项目实行统一信息披露、统一交易规则、统一收费标准、统一交易确认，对会员单位进行统一管理。

（三）交易方式。《珠海市暂行办法》规定，公共资源市场化配置应遵循公开、公平、公正、竞争择优的原则。根据公共资源的类别和性质，公共资源项目的市场化配置方式可分别采取招标、拍卖、竞价及国家法律法规规定的其他方式。

（四）规章制度。珠海市政府为规范公共资源交易，制订了一套规章制度，包括《珠海市暂行办法》和五个配套文件：《珠海市公共资源市场化配置工作联席会议制度》、《珠海市公共资源市场化配置会员管理规定》、《珠海市公共资源市场化配置暂行规则》、《珠海市公共资源市场化配置活动投诉处理办法》、《珠海市公共资源市场化配置信息公告规定》。

（五）监管机构。珠海市公共资源监管机构是联席会议。《珠海市暂行办法》规定，本市实行公共资源市场化配置联席会议制度，联席会议成员单位包括市公共资源交易中心、财政局、监察局、审计局、法制局、产权交易中心。联席会议负责全市公共资源市场化配置工作的统筹、指导、协调和监督工作。

（六）主要业绩。截止2009年8月，珠海共完成公共资源市场化配置项目273宗，成交金额约10亿元，增收0.9亿元，节支0.25亿元。2007年11月，珠海市户外广告牌经营权公开竞价转让四个户外高立柱广告牌位三年经营权，最终以851万元全部竞价成功，项目增值426%，这一价格创下珠海市户外高立柱广告牌位经营权转让的新纪录。

三、厦门模式

厦门模式与珠海模式相比较，主要特点基本相似。但从交易品种来看，厦门规定进场交易的公共资源范围要大一些，比如国有经营性开发的自然资源的开发权、经营权、使用权及其它相关权利等，具有广义公共资源的概念。

（一）交易品种。《厦门市行政资源和社会公共资源进入产权交易市场交易暂行办法》（以下简称《厦门市暂行办法》）规定，七类行政资源和社会公共资源交易应依法公开交易。（1）国有经营性开发的自然资源（包括海域、水域、滩涂、岛屿、森林、地热等）的开发权、经营权、使用权及其它相关权利；（2）文化、体育、教育、卫生以及市政等公用事业项目的特许经营权、专营权及其它相关权利；（3）依附于城市市政公用设施所从事的经营项目，包括公共停车场、城市道路停车泊位、流动经营点、公交线路及出租车等经营权、设置权、使用权及其它相关权利；（4）城市行政及公共资源衍生的冠名权及其它相关权利；（5）城市生态环境、文物古迹和旅游资源以及依附于其上的名称、形象、知名度和城市特色文化等公共资源的开发权、经营权、使用权及其它相关权利；（6）政府或社会公共需要的产品和服务；（7）法律法规另有规定的其它行政资源和社会公共资源。

（二）交易机构。厦门市政府规定，以上七类公共资源，应通过厦门产权交易中心依法公开交易，并凭提交厦门产权交易中心出具的鉴证书，到工商、土地房产、国资、税务等部门办理相关手续。

（三）交易方式。《厦门市暂行办法》规定，挂牌转让的公共资源项目公示期满后只有一家意向买受人的，可直接签约成交。如有两家或两家以上的，可采取竞标、竞价、拍卖等法律允许的公开竞争性方式进行。采用竞标方式的，由相关评议工作组通过综合评分确定权利受让人或权利承受人。

（四）规章制度。为规范公共资源交易，厦门市先后出台了《关于推进行政资源和社会公共资源配置市场化改革的工作意见》、《关于进一步加快行政资源和社会公共资源配置市场化改革的实施方案》、《行政资源和社会公共资源配置市场化改革工作任务分解方案》、《行政资源和社会公共资源进入产权市场交易暂行办法》等近20个规范性文件，明确了有关公共资源项目市场化配置的实施范围、操作程序和工作规则，为推动公共资源配置市场化改革走上法制化、规范化的轨道提供了制度保障。

（五）监管机制。为防止在资源配置市场化过程中发生腐败，厦门市各级纪检监察机关提前介入，做到事先预防、事中监察和事后督查有机结合。

（六）主要业绩。通过产权市场配置，使厦门市行政和社会公共资源“身价”倍增。2005年11月，厦门市首批八杆户外高立柱广告设置三年使用权经过竞价，以总额123.5万元成功拍出，增幅58.3%。2006年4月，厦门市分两次将另八杆户外高立柱广告设置三年使用权进行拍卖，总成交价232.7万元，增幅34.9%。其中机场候机楼对面一杆高立柱，起拍价21万元，成交价71万元，涨幅达238%。

四、珠海模式和厦门讨论

（一）企业国有产权不是公共资源。无论是珠海还是厦门，都没有将企业国有产权划入公共资源交易管理的范围。珠海市政府规定土地使用权出让转让、国有房产转让、国有企业产权转让、政府投资工程招投标、政府采购仍按原渠道进行配置。厦门市的政策文件也没有将企业国有产权定位为公共资源，而是要求公共资源进入产权市场交易。笔者认为，企业国有产权不是公共资源的理由有以下方面：第一，企业国有产权归属已经非常清晰，依法规定由各级政府作为出资人，除此之外不可能再有其他出资人拥有企业国有产权。因此，企业国有产权的排他性决定了其不具有“公共”特征、也不具有“公用”“共享”的特点；第二，企业国有产权和其他性质产权具有相同的资本品性质。企业国有产权要实现投资利益的最大化，具有追逐资本的利润所得的“天性”，而公共资源则不具这些特征。所以，企业产权不属于公共资源范畴。

（二）产权市场能够保障公共资源规范转让。珠海和厦门的实践告诉我们，产权市场健全的交易规则和监管制度，能够保障公共资源规范转让。第一，产权市场是一个法制健全的市场。2003年以来，国家和国务院有关部门先后颁发的规范产权市场的《企业国有资产法》、《企业国有产权转让管理暂行办法》、《金融企业国有资产转让管理办法》等一系列法规使产权市场成为能控制风险并能保障社会稳定的市场，保障公共资源公开公平公正交易。第二，产权市场是一个有效率的市场。产权市场的信息公示制度，可以实现广大群众的知情权，减少公共资源交易中的寻租行为，从源头上治理腐败；产权市场的竞价交易制度，可以最大限度地发现公共资源内在价值，实现优化配置。

（三）产权交易机构承担公共资源交易业务是合理的制度安排。国务院国资委规定，央企国有产权交易机构由国务院国资委选择和监督，地方国有产权交易机构由省级国资委选择和监督。而公共资源的管理，几乎遍及政府的所有部门，由那个部门来选择和监督交易机构都没有法律依据。有的地方由政府监察部门选择或设立公共资源交易机构，但政府监察部门主要职责是对行政机关依法行政实行监察，确保行政机关执行国家法律法规和行政规章的执行力，不具有直接管理公共资源的行政职能，更不是公共资源市场的监管部门。所以，监督市场或选择市场，制定市场制度体系和完善交易规则，选择或指定交易机构，应当是该市场的行政主管部门。

珠海和厦门的实践还告诉我们，选择产权交易机构承担公共资源交易业务，符合科学发展观。现在全国接入国务院国资委信息监测系统产权交易机构有20家，国务院国资委和省级国资委选定的交易机构有64家，这些机构具有长期的从业经历和丰富的从业经验，而且经过了国务院国资委和各省级国资委多次检查验收，在社会上具有较强的公信力，它所具备的市场功能、交易场所、交易设施、交易规则、交易程序、行业自律制度等，完全能保障公共资源转让的需要。因此，各地应该借鉴财政部的做法，选择省级机构作为公共资源交易机构。而且，这与另选或者另行设立公共资源交易机构相比，可以减少财政支出，缩短管理链条，降低社会成本和交易成本，是一种最优的制度安排。■