“以县为主”农村基础教育体制改革的利益相关分析

刘春凤

摘   要：我国自2001年起在基础教育阶段实施“以县为主”改革，逐步形成了“地方负责、分级管理、以县为主”的基础教育管理体制。对于农村基础教育而言，改革主要涉及县政府、县教育行政机关、乡镇教育办、乡镇学校、代课教师、公办教师、学生（家长）等利益群体。在改革中县政府与教育行政部门之间、乡镇府与县政府之间就各自的职责与权限展开博弈，使得县教育行政部门、贫困乡镇、农村学校、学生和家长成为改革的受益人，同时也带来了乡镇教育办公室职能弱化的问题。

关键词：以县为主 基础教育 教育体制 教育投入

2001年以前，我国基础教育管理体制的特点可以概括为“分级管理、地方负责、以乡为主”，该体制造成农村地区基础教育资金短缺以及教育行政管理不规范。2001年《关于基础教育改革与发展的决定》颁布（以下简称《决定》），开始实施“以县为主”改革，逐渐形成了“地方负责、分级管理、以县为主”的基础教育体制，使得农村基础教育经费有了较强的保障，教育行政管理更加规范。对于农村教育而言，“以县为主”改革主要涉及县政府、县教育行政机关、乡镇教育办、乡镇学校、代课教师、公办教师、学生（家长）等群体的利益。

一、改革的缘由与进程

（一）改革的缘由：旧有的管理体制导致经费不足、管理低效

1985年之前我国基础教育管理体制的特点是“条块结合、以块为主”，投入与管理职能高度集中在中央与省一级教育行政管理部门，这就导致教育管理体制僵化、效率较低，且不利于发挥各地方特点。

针对上述弊端，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，对基础教育体制进行改革，确立了基础教育“分级管理、地方负责”的体制。到了1990年代，该体制逐渐演变为“分级管理、地方负责、以乡为主”，随之引发了农村地区基础教育资金短缺、教育行政管理缺乏规范性的问题。农村基础教育资金短缺问题主要表现为“由于乡镇财政过于拮据，使农村教育经费严重短缺的矛盾越来越尖锐，拖欠教师工资成为非常普遍的现象。进入20世纪90年代中期，‘以乡为主的管理体制已经难以保证农村义务教育的投入，并且扩大了城乡教育差距”。教育行政缺乏规范性主要表现为：“基础教育下放到乡甚至村以后，由于缺乏对乡（或村）政府的有效约束，教育经费不能合理使用，甚至被侵占、挪用，不能按时交付教师工资。”

针对1985年改革的弊端，国务院于2001年出台《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，在全国范围内实施“以县为主”的基础教育体制改革，旨在加大县级政府举办基础教育的责任，规范政府对学校的管理。“实行‘以县为主管理体制的实质是加大县级政府举办义务教育的责任，核心问题是解决教育经费投入不足”。

（二）改革的进程：从“以乡为主”到“以县为主”

“以县为主”的改革将基础教育投入与管理的职能由乡镇上收到县，一方面将政府教育投入的重心提高到县，使得经费来源稳定;另一方面将原本属于乡镇的校长与教师管理权、学校管理与建设的统筹权、指导学校教学工作的职能上收到县教育行政机关，对县所辖学校实施统一、规范的管理。

在“以县为主”的体制下，大部分经济较为发达的县中乡镇学校的办学经费以及教师工资都得到了有力的保障，“全国的部分县已经完成农村义务教育管理体制改革……在人、事、财、物几个方面，完全到位的占大多数;其中大部分是把教师工资上收到县”。同时，改革将乡镇学校的管理权集中于县教育行政部门，有利于政府对学校进行统一、规范化的管理，提高了行政效率，有效减少了办学过程中的腐败行为。

二、“以县为主”改革的利益相关者分析

（一）县政府与县教育行政部门：一方出资，一方获利

“以县为主”的改革有两大主线：一是将基础教育的投入职责上收到县财政，二是将对乡镇学校的管理权能上收到县教育行政部门。其结果是县政府的财政负担增大，而教育局获得了对乡镇学校的管理权，因此，县教育局成为改革的坚定拥护者与自发行动者，而县政府则是改革的消极抵抗者，其职责的履行需要上级行政部门的督促与奖励。然而，一方面县政府的教育投入能够通过行政强制来保障，另一方面作为改革执行机关的县教育局对改革有充分的热情，因此“以县为主”改革进展得较为顺利，改革的初衷得以实现。

（二）乡政府与县政府：职权与责任的博弈

在改革中，乡政府甩掉了教育经费的“包袱”，然而也丧失了教育管理的职权;县政府接过了乡政府甩来的“包袱”，同时也得到了直接管理农村学校的职权。在改革的实际情况中，乡政府在甩掉“包袱”的同时力争留住职权，县政府在获得职权的同时会力争将经费负担转移到乡和省。这样，县政府与乡政府就职权与责任的问题展开了博弈，而博弈双方的依据都是《决定》，经过一系列的博弈活动，县政府与乡政府最终达成均势，这也使得改革以前县乡“分级负责”的格局转变为“以县统筹，乡镇参与，相互制衡”的格局。

造成上述博弈现象的根源在于《决定》之规定较为笼统，缺乏可行的地方政策。这导致县乡两级行政部门职责区分不明晰，教育管理事务堆积在县教育行政部门，乡政府的教育职能发挥不完善：由于农村学校分布范围广，由县教育局对其进行直接管理成本较高，“农村义务教育学校众多，教师数量大，布局相对分散，由县统筹管理增加了一定的难度”。事实上，“以县为主”改革的初衷并不是要取消乡政府对学校的管理职能，而是试图构建出一个以县政府为主导，乡镇为辅助的基础教育体系。

（三）贫困乡镇与富裕乡镇：相同的政策，不同的结果

就改革的结果而言，贫困乡镇与富裕乡镇（街道办）的处境是截然不同的：对于贫困乡镇而言，改革使得原有的教育投入义务转移到了县财政，有效地缓解了乡财政的资金紧张局面;而对于富裕乡镇而言，它们原本就有足够的财力负担教育经费，并且能够基于管理权获得诸多收益，改革将基础教育的管理权上收到了县，乡政府失去了一块获利的领域。因此，贫困乡镇是积极拥护改革的，而富裕乡镇则不愿意放弃自己的既得利益，它们会力争维持现状。由于当前大部分乡镇财政较为紧张，仅在北京等大城市（街道办）以及沿海经济发达地区的乡镇较为富裕，因此“以县为主”的改革受到了大部分乡镇的欢迎。

（四）乡镇教育办公室：何去何从

“1989年以后，在一些地方，由于乡镇一级在基础教育办学过程中的地位日益重要，乡镇教育组升格为乡镇教委，成为一级管理实体，其人员编制几乎与县教育局相当”，在改革之前乡镇教育办享有学校管理的职权，而“以县为主”的改革撤销了乡镇教育办，将其与中心校合并，使得人员编制减少，职能弱化。原乡镇教育办的工作人员一部分进了中心校，一部分被安排到了其他岗位，还有一部分失业，这三者的地位在改革后均有不同程度的下降，因此其作为“既得利益者”容易成为改革的阻碍者。而在这个问题上得利者是县教育行政部门。

（五）农村学校、学生与家长：改革的受益人

改革保障了农村学校的经费，健全了教师编制，因此学校与校长无疑是改革的得利者，也就成为改革的坚定拥护者与自发行动者。与此同时，我们应当注意到改革中产生的一个特殊部门：中心校。“以县为主”的改革撤销了乡镇教育办，将其与中心校合并，使得中心校在原有职能不变的同时又获得了对辖区内学校的管辖权，成为一个兼具事业性与行政性的部门，学校的部分管理人员也随之成为教育行政官员，获得诸多利益。在改革中，“中心校”财权双收且无“成本”，成为改革中的大赢家。

在改革之前，很大一部分乡的政府无力承担全部的教育经费，因此会通过与家长协商的方式筹集部分资金，如学校的伙食、校舍的维修工作由村民来保障。而在新的体制下，学校的全部办学经费均由县财政承担，家长与学生成为这项政策的获益者。与此同时，学校的经费有了保障，教师中公办教师的比例增加，教学质量也会得到较大提高。家长与学生成为改革的最大受益人，这也是“以县为主”改革的初衷。

三、讨论

对改革的进程以及利益相关人进行分析之后不难发现：

第一，改革调整了教育行政系统中的权利与义务的关系，形成了新的格局。首先，乡镇政府与县政府在职权与责任关系上达成了新的均衡，原来县乡“分级负责”的格局转变为“以县统筹，乡镇参与，相互制衡”;其次，乡镇教育办撤销，其职权上收到县教育局，使得旧有的教育行政职权分散的格局走向统一。

第二，改革触动了部分群体的既得利益：原乡镇教育办职能丧失，其工作人员流入其他部门，或从教或失业;经济富裕的乡镇（街道办）在改革中失去了基于管理权而获得的诸多利益。

第三，“以县为主”改革的有效性：农村学校、学生（家长）与县教育行政部门成为最大受益人。学校、学生与家长是改革的最大受益人，并且这种收益是无成本的，这与改革的初衷“保障农村基础教育经费、规范学校管理”是相符的，从这个意义上来说改革是卓有成效的。同时，随着改革的进行，县教育行政部门的教育管理职权有所增加，这是与教育财证权上收的改革思路相对应的，符合改革的基本理念。

第四，改革中仍然存在一些问题。首先，县财政经费不足;其次，县教育局直接管理农村学校难度较大;再次，《决定》对县乡两级政府教育职责区分不明晰，导致乡的教育职能发挥不完善。这些问题主要是由我国当前的政治、经济体制所决定的，其解决并不能仅仅依赖“以县为主”改革，而是有待于国家政治经济体制改革的逐步深化。

参考文献：

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[6]吴庆华.变革与趋向：20世纪80年代以来的中国基础教育管理体制改革[J].辽宁教育研究，2008（3）.◆（作者单位：江西省九江市庐山区第一小学）

□责任编辑：曾维平