论发达国家和地区的公务员绩效评估

2010-11-06谭融马俊

中共天津市委党校学报 2010年2期

谭融马俊

论发达国家和地区的公务员绩效评估

谭融马俊

发达国家和地区在实行功绩制和公务员绩效评估方面提出了追求科学理性、注重公共责任和效率、以人为本的先进理念,并在操作层面积累了丰富的经验。发达国家和地区政府公务员绩效评估的经验主要有:坚持客观、公正、合理;有专门的考核机构、明确的考核周期和法律保障;充分利用考核结果;定性与定量相结合,注重定量考核;重视考核的监督机制。其不足主要是:量化考绩较为困难;考核指标体系存在问题;绩效被高估等。发达国家和地区政府公务员绩效评估的经验是其本国政治制度和文化传统的产物,应结合我国的具体情况有选择地吸收借鉴。

公务员;绩效评估;发达国家和地区

发达国家和地区经过多年的实践,在实行功绩制和公务员绩效评估方面提出了先进的理念,追求科学理性,强调以人为本、公共责任和效率,并在具体操作上积累了丰富的经验。考察各国政府公务员绩效评估的具体内容,有助于取其精华、摒弃糟粕,提升我国政府公务员绩效考核的水平。

评估理念是绩效评估的基础,是评估方法、评估程序和评估技术的前提。不同的评估理念会使各国在公务员绩效评估方面呈现出不同的发展态势。尽管各发达国家和地区的文化传统有所不同,但在公务员绩效评估理念方面却不乏相似之处。

1.追求科学理性。科学理性“既推崇客观的自然规律以及事物的合逻辑性,也强调用科学规范、科学思维模式和科学方法等来认识世界揭示事物。”[1]科学理性使各国关注评估技术的发展,追求评估的定量化,保证合理制度的建立并受到尊重。各国推进公务员绩效评估的过程在一定程度上也是强化科学理性的过程。

2.注重公共责任和行政效率。公务员绩效评估与私营部门人力资源管理的最大区别在于将满足公众需要和实现公共利益置于首位,在此前提下去提高效率[2]。各国在公务员绩效考核过程中,一方面强调公务员的实际工作能力,保证行政组织的高效运转;另一方面强调公务员绩效考核中的公众参与,考察公务员能否承担起为公众服务的责任,实现公共利益。

3.以人为本。公务员绩效考核不仅仅是对公务员实施奖惩的依据,还是收集信息、实施绩效管理的重要手段。以人为本的评估理念有助于调动公务员的工作积极性,帮助他们提高工作业绩,促进其职业发展。发达国家在实施公务员绩效考核时强调“以评促改,帮助员工自我提高”[3];强调

一、发达国家和地区公务员绩效评估的理念

评估者与被评估者之间的沟通;关注员工权益保护,注意尊重和汲取员工意见。所有这些,都是力图通过提高公务员的个人绩效去推动组织整体绩效的提高。

二、发达国家和地区公务员绩效评估的实践

(一)美国政府的公务员绩效评估

美国是最早实行公务员功绩考核制的国家之一。1883年,为了克服政党分肥制所导致的人事管理弊端,国会通过了《彭德尔顿法》,奠定了以“才能”为原则的联邦文官制度基础,成立了文官委员会,初步确立了“考试制”。1887年,美国国会修改了《彭德尔顿法》,实行考绩制。1912年设立“考绩司”,负责推行考绩制度。1920年,威尔逊总统下令对政府官员进行全面考绩。1923年,美国联邦政府制定了文官职位分类定位法,确定了16项考绩内容。但由于联邦人事机构所规定的考绩制度过于统一,未能充分考虑各部门的工作性质且项目繁琐,其中一些条目与工作人员所担任的职务和工作或不相吻合或关系不大,使考核结果丧失客观性。为此,1950年美国政府废除了统一的考绩制度,颁布了《工作考绩法》,对考核内容、考核方法和考核等级作出规定,使公务员考绩成为一项基本管理制度。20世纪六七十年代,美国经济发展速度减缓,国内反政府运动高涨,传统的文官制无法适应环境变化的需要,于是,1978年10月,国会通过了《文官制度改革法》,对考核制度进行了大的变革。该法律撤消文官委员会,成立“人事管理总局”、“功绩制保护委员会”和“联邦劳工关系局”;要求考核同职务特点紧密相联,一切人事决定须以考核为基础。人事管理总局确定考核原则,具体方案由各机构自定,报人事管理总局批准实施。1979年10月,美国政府对担任“高级行政职务”的官员进行考核,考核包括个人的工作表现和其主管单位的工作绩效,内容涉及礼貌、效率、生产率、工作质量、文牍工作的减少等方面,考核结果作为晋升、降级、加减薪、免职的依据。120多年间,美国的公务员考核制度日益完善,为其民主制度的发展奠定了坚实基础。

1.考核机构。美国的文官考绩机构包括隶属于联邦人事管理总局的人事考绩部以及分设于各部门的考绩委员会和复审委员会。考绩员由被考人的直接上级充任,复审员由部门负责人充任。复审主任由功绩制保护委员会委员充任。考绩委员会负责审核各单位执行考绩法规的情况,复审委员会负责复审文官对考绩事项的申诉意见,并给以公平、客观的处理[4]。

2.考核体系。目前美国普遍采用哈佛大学罗伯特·S.凯普兰教授1992年提出的“综合测评体系”[5],其主要指导思想为:(1)人员考核以实现本单位的未来目标为目的,人员考评与单位考评相结合;(2)使考核成为机构改进工作和个人发展的过程;(3)考核面向服务对象,将其反馈意见纳入考核指标体系。据之,考核包括4项内容:工作业绩和内部协调情况;服务对象的反映;创新和学习情况;与其工作相关的财务情况。由此,美国人事管理总局制定出公务员考核体系指导方案,内容包括:(1)计划:制定集体和个人的工作期望目标,这些目标应是通过努力可以实现的,公务员参与计划过程并了解集体和自己的工作目标;(2)检测:掌握个人和单位的工作情况,收集服务对象的反馈信息;(3)提高:通过培训和考评意见反馈,帮助公务员改进工作方法,提高工作质量;(4)评定:对监测情况进行比较,确定每人工作业绩的等级和工资增长幅度;(5)奖励:表彰公务员的工作业绩和对单位的贡献。

3.考核内容。美国的考绩制着重对工作能力和工作表现的考核,政府各部门根据自身工作性质确定考核内容和标准(见表1)。

美国政府公务员绩效评估具有五个特点。第一,有法律保障。《彭德尔顿法》确立公务员考核的必要性;《工作考绩法》奠定公务员考核制的基础;《文官制度改革法》建立起现代公务员考核制度。政府的支持和行政命令的推行使公务员绩效考核制度得以迅速建立。第二,考核标准日益规范。早期的考核标准一般为“守时”、“勤奋”、“准确性”、“才智”、“品行”等抽象标准;后期则是通过工作分析与评价建立考核标准,通过收集工作信息、分析工作要素,明确考核指标含义,确定考核指标权重。第三,定量考核与定性考核相结合,重视对公务员平时工作的评估。1950年文官事务委员会在其调查报告中提出:“经验表明,格式、方法和程序的统一并不一定带来期望的效果”[7]。此后,联邦政府各机关均采用各自认为适当的考核方法。《工作考绩法》规定,公务员日常考勤被纳入考绩范围,公务员在8小时工作时间不准看报、聊天、会客、吸烟、写私人信件等,检查人员将随时检查工作人员是否有违规行为。公务员对自己每天的工作内容和工作数量做详细记录,作为周年考绩的依据[8](P199)。第四,注重考核过程中的沟通与信息交流。《文官制度改革法》要求单位主管以书面形式提出每项职务的关键性内容并定出评估标准,被考核者参与工作目标、工作计划和工作标准的制定和修改,考评结束后与考核者共同讨论考评结果。第五,运用考评结果管理和协调公务员工作,考评结果的使用从以奖惩为主走向以引导和督促为主,如实施“提前警告”,对工作绩效不佳的人由各单位主管在正式考评三个月前向其提出警告,为之提供改进机会,若不改进,考评时将被评为“不合格”[8](P198)。

表1 美国国务院公务员考绩报告[6]

美国的公务员绩效评估制度具有相对独立性和较强的企业管理色彩,尤其在设定人员绩效指标体系时强调客观公正,非以评估者主观意愿随意确定,也非设置模糊的绩效指标。在设定具体明确考核指标的同时,还提出一些具有创新和实际衡量意义的评价指标,如判断力、首创精神、放权、人员配置等,使美国的公务员绩效评估颇具特色。

(二)英国政府的公务员绩效评估

英国于1854年开始推行功绩考核制,其公务员绩效考核制度又称“效率评价”或“工作评价”,即对公务员的工作能力和工作表现进行定期考核,将考核结果记入工作档案,以之作为晋升和奖惩的主要依据。1920年前,英国文官的晋升和考核由各部部长负责,1920年在惠特利委员会的建议下,设立各级升迁委员会负责本部门的考核与晋升事务,部门行政长官有最后决定权,但文官或惠特利委员会的代表有权提出意见或申诉。20世纪70年代,英国政府进一步完善国家公务员法律体系,建立了公务员绩效评估制度。1991年枢密院通过《公务员法令》,以此规范全国公务员的行为准则。

英国的公务员考核分为日常考勤和年度考核。文官每周工作5天,每天办公时间为8小时15分钟。各单位设有签到公钟或签到簿,公务员上下班或午休都要签到,工作日内上午10点到下午6点不得外出兼职。年度考绩由被考人员的直接管理者根据被考人一年的表现填写《年度考察报告》,提出对被考人的评定意见,最后由部门主管根据考绩成绩决定奖惩。

1.评估机构。英国中央的公务员绩效评估由专门的评估领导机构组织实施,实行“内设管理机构”模式,即在内阁办公厅内设置录用评估署,由下属的人事部负责每年考绩工作的部署,公共服务与科学办公室、公务员专员办公室和财政部予以配合,具体评估工作由各单位人事部门和各部门主管负责,若涉及工薪问题则需与财政部和工会进行协商。英国地方政府工作人员不属于公务员范畴,但依照法律规定每年要进行一次绩效评估。地方政府实行“组阁式”管理模式,由“评审团”负责年终评估,包括地方政府工作人员绩效评估的部署、检查、监督和复议等工作。评审团成员由各部门的最高负责人、实际执行人员、工会负责人和被服务的第三方人员共同组成。被评估者的直接管理者负责撰写工作人员的评估报告。英国中央公务员绩效评估机构具有常设性,稳定性较强,但公开、民主程度相对不足;地方政府评审团较多体现公开、民主的特征,但评审团属临时性组织,稳定性、持久性相对较差。

2.评估内容。英国国家公务员因所在部门各异,工作性质不同,不同类别公务员评估内容的侧重有所不同。英国公务员系统比较重才,表现为绩效评估的内容比较宽泛,包括10方面素质要求:观察和分析问题能力;沟通与交流能力;崇尚客户的意识能力;宏观决策能力;处理人际关系能力;领导管理能力;组织意识能力;高效率工作能力;计划组织能力;全局意识能力。一般情况下比较注重对工作数量和质量的评估。

3.评估标准。英国的公务员绩效评估分为3至7档,多数部门分为5档。主要表现为三种类型:(1)内阁办公室式分档法。内阁办公室将评估标准分为5个档次:一级,最出色;二级,比较出色;三级,能够达到圆满程度;四级,需要改进;五级,业绩不佳,工作不能被接受。在公务员绩效评估中,由公务员的直接上级根据被评估人一年的业绩状况,依据评估内容予以打分,确定考核档次。此种评估方法具有普遍性。(2)公务员学院式分档法。公务员学院将评估标准分为4档:一级为杰出,能出色完成工作目标,高于要求标准;二级为高效,某些工作超出目标要求标准;三级为有效,能在本岗位达到所有目标要求;四级为不佳,有许多方面达不到目标要求,需要别人协助。(3)贸工部式分档法。贸工部工作人员的绩效评估分为7档:一档为1级,工作杰出;二档为2级+,工作比较杰出;三档为2级,超出工作标准;四档为3级+,刚刚达标,没有失误;五档为3级,刚刚达标,偶有失误;六档为4级,达不到标准;七档为5级,工作不能被接受。

4.评估程序。英国公务员绩效评估中重视程序的科学性,具体表现为:(1)部门根据自身职能,制定全年工作目标,分析目标的可行性,拟定实现目标的具体手段。(2)公务员依照部门年度目标、根据个人职务进行目标任务分解,制定个人年度目标。(3)部门管理者与工作人员一道于年中对年度目标的落实情况进行检查,商定下半年改进措施。(4)工作人员于年终对照本人的年度目标和总体行为准则对自己加以评价,写出自我评价材料。(5)管理者对本部门工作人员加以评价,与之交换意见,写出评估报告,报上级人事部门审查备案。(6)当被评估人对管理者的评估报告有异议时,可以向管理者的上级阐明理由和事实,提请评估复议。管理者的上级接到评估复议申请后,要组织专门人员进行调查核实,若发现管理者的评估报告确有不当,可与管理者商议重新修改评估报告;若管理者的评估报告符合实际,上级复议人员要向被评估人讲明调查核实的情况[9]。

(三)法国政府的公务员绩效评估

法国的公务员绩效评估主要包括以下内容:

1.考核项目。法国公务员考核的内容有14项:身体适应性;专门知识;守时值勤;整洁与整饰;工作适应能力;合作精神;服务精神;积极性;工作效率;工作方法;理解力;组织协调能力;指挥监督能力;观察分析力。各部门在考核时根据工作类别和岗位特点至少选择其中六项进行重点考核。

2.考核标准。法国公务员的年度考核实行分项评分,每项评分最低0分,最高20分,然后将各项分数相加,按所得总分排出优劣等次。考核成绩分为A、B、C、D、E五等,A等(优异)140分;B等(优良)125分;C等(合乎标准)100分;D等(不合乎标准)85分;E等(低劣)60分。在此基础上写出考核评语。

3.考核方法。法国政府公务员考核每年进行一次,由本部门行政首长主持,并依照公务员的隶属关系由直接上级担任主考。具体工作分两步进行:(1)分项打分和写出评语;(2)主考人根据被考人的各项打分,结合平时执行公务的表现、品德和未列入打分项目的情况,用文字作出总的评价,送上一级领导核准签字。最后将总评语通知本部门的参与机构行政对等委员会。

4.考核监督。法国公务员考核实行半公开制,并在一定程度上对考核者进行监督。监督措施为:让公务员参与考核;打分要经公务员行政对等委员会平衡;对考核评语予以复核;允许公务员申诉,以保证考核的客观公正,防止考核中的主观臆断。

法国公务员考核存在的问题主要表现为:首先,考核评分标准不够具体,使打分时不容易把握;其次,考核中公务员的资历因素占比重过大,实际工作能力和表现占比重偏低;最后,考核结果不能完全做到公开。这些问题使法国的公务员绩效评估常常不能准确地考量工作人员的实际工作能力,因而无法真正发挥绩效评估的作用。

(四)德国政府的公务员绩效评估

德国公务员的考核制度依据1956年的劳夫巴亨行政命令,采用传统的“臆断考绩法”[10](P220),即由主管行政长官给下属写鉴定的方法。德国联邦政府认为此种考核方法较其他国家的因素分析法更为可靠。

1.考核方式。德国公务员考核有平时考勤、定期考核和不定期考核3种方式。定期考核每3年一次,高级职和中级职的官员至55岁,担任领导职务的警事官员至50岁,都要接受定期考核。不定期考核的适用范围为:(1)任命官员之前;(2)55周岁以下、在某一行政部门工作满6个月并将进行转任或调动的官员;(3)根据本人要求进行。考核通常于每年10月1日至11月30日期间进行。高级官员的考核由部门主管领导或司局长负责,其他职类官员由直接上司负责,最后由部门负责人审查并签署评语。

2.考核内容。在德国公务员考核中,定期考核的主要内容由本人简况、工作鉴定、能力鉴定和考核意见4部分组成(见表2),所有考核鉴定必须与本人见面,并纳入个人档案。

表2 德国公务员绩效考核的内容[10](P220)

3.考核标准。德国公务员考核共分为特优、优、良、一般、及格、不及格和差7个等级,考核等级、评分和标准见表3。

德国没有考绩法,公务员的考绩和升迁被看作是机关首长的权力,以行政命令的形式运作。在德国人看来,美国所倡导的积极客观的考量方法不可取,因为人事的处理变化无常,所以由直接上司考察比升迁考试更加可行,可以更直接考核公务员的工作。此种做法的弊病在于行政长官及人事官很容易凭个人好恶和感情处事,容易出现偏袒徇私的情况。

表3 德国公务员考核等级与标准[10](P220)

(五)日本政府的公务员绩效评估

在日本,政府十分重视对公务员的考核工作。早在1952年,日本人事院就依据公务员法制定了《勤务评定规则》,目的在于对公务员的工作状况进行客观公正的评价,以之作为提薪、晋升、调职、免职或奖励的基础和依据,进而促进其工作水平和工作效率的提高。因此,日本公务员考核又被称为“勤务评定”。

1.考核内容。日本的勤务评定分为两种:一是特别评定,即对处于试用期的公务员进行1次以上的评定,或在行政长官认为必要时随时进行评定;二是定期评定,即每年一次在规定时间对职员进行评定。勤务评定由部门主管或由他所指定的机关上级职员负责,采取单向度的上级给下级评定的方法,由课长评定课长辅佐、主干、系长、主查、主任及系员,局长或部长评定课长等。不采取群众评议的方法[10](P239)。评定内容包括勤务实绩、性格、能力和适应力四项(见表4)。

表4 日本勤务评定的内容和指标[11]

2.考核方法。日本各机关采用的考绩方法有所不同。比较普遍的方法为:连记评分法、个别评分法、综合评定法和评语法。日本政府各机关都很重视平时考核,规定分析和记录职员的平时服务成绩,再与此后选定的考绩方法综合考评。

3.考核等次。日本公务员的考评要求公正地做记录,结果通常分为A、B、C、D、E五等:A级为服务成绩超群者,一般不超过考核人数的10%;B级为服务成绩优良者,一般不超过考核人数的30%;C级为服务成绩良好者;D级为服务成绩不良者;E级为服务成绩低劣者。

4.考核程序。日本公务员考核的一般程序为:(1)记录平时成绩:将公务员服务的成绩进行分析和记录,而后选定考绩方法进行综合考核;(2)制定考核标准;(3)执行初核:由考核机关首长指定受考人的单位主管执行;(4)执行复核:由考核机关首长指定受考人的上一级单位主管执行;(5)再复核:当考核机关首长认为考核结果不公正时,可指定复核者的上级机关主管再行复核,以对考核结果进行适当调整;(6)核定:考核机关首长认为初核、复核或再复核结果适当时,可予以核定和奖惩,若认为复核或再复核不当时,得交回再议;(7)制作考核记录书予以保管:经上述程序办理考核后,制作绩效考核记录书,由各机关自行保管,不需函报总理府或人事院,亦不需通知受考者。

5.考核结果的运用。日本公务员考核列A或B等,且与职务有关的性格、能力及适应力均为优良者,准予特别晋级,即缩短晋级时间三至六个月(原需一年),或一次晋升两级。对下级机关中工作勤奋、卓有成效者,总理大臣和有关省厅长给予表彰。考核列C等者,依常规晋级。考核列D等者,在工作上予以指导、矫正,或训练、或调整工作指派、或另调工作单位,以增进服务效率。被评为E级的公务员不得晋升。依据《公务员法》,对服务成绩不良者要根据人事院规则予以降职或免职处理,因责任事故造成损害的还要受到处罚。国家公务员的年度评定结果需存档,以备随时考察之用。

日本的“勤务评定”制度注重德绩结合,强调对公务员精神面貌的考核,以加强对公务员服务精神的培养。但其考核指标体系中的许多内容不能量化,主要依赖评估者的主观评定,容易造成评价的不客观、不公正。

(六)新加坡政府的公务员绩效评估

新加坡的公务员考核评估制度主要由潜能评估制度和工作评价制度两部分组成。

1.潜能评估制度。潜能评估一般在公务员发展报告中提出,评估的主要内容如表5所示。

表5 新加坡公务员潜能评估的主要内容[12]

潜能评估每年进行一次,方法是对上述各方面素质逐项评价打分,再进行综合评价。行政服务类公务员每人都需加以评价;低级公务员只在涉及晋升问题时才加以评价。由于潜能评估的结果影响公务员的任用或晋升,部门领导根据评估结果淘汰不称职的公务员,因而评估结果是保密的,仅由公务员的上司予以控制。

2.工作评价制度。新加坡工作评价的项目因公务员类别不同而有所不同。评价的主要内容是:行为表现;与同事的关系;与公众沟通联系的情况;创造性;责任心;在各种压力下的反应;理解和评价能力;从事建设性工作的能力;决策能力;工作效率和工作成果;道德品行;书面和口头表达能力;组织、领导、监督、管理能力;交际、谈判能力;接受新观念、应用新方法的能力;接受建设性批评意见的情况;计算机操作能力等。考核结果分为杰出、优秀、满意、一般、差五个等次。

除了对本人加以评价,还要进行比较性评价,即与其他同级公务员比较,得出杰出、优秀,一般或差等次。最后根据公务员本人的考核等级和与其他公务员比较的相对等级来确定被考核者的晋升、培训或另行安排工作。

(七)韩国政府的公务员绩效评估

为了适应全球化、信息化时代给政府管理带来的挑战,韩国于20世纪90年代启动了新一轮行政改革,目标是创建廉价、高效和服务型政府。为了推动行政改革,达到预期目标,韩国政府在公务员管理中引入以目标管理为基础的绩效评估机制。

1.评估理念。韩国政府人力资源管理部门首先对绩效评估的理念进行了四个方面的更新:(1)从投入导向向绩效导向转变;(2)从财政指标导向向多样化综合指标导向(尤其是顾客导向)转变;(3)从单方面、自上而下的考核向相互或立体的考核转变;(4)从对公务员行为的控制导向向指导和促进公务员行为转变。

2.评估方法。1998年韩国总统下令在政府中引进激励机制,1999年开始在政府各部门公务员中实施目标管理,引入绩效工资制,建立起以目标管理为基础的绩效评估制度。要求各部门提交工作目标计划表,并为每个目标制定具体实施方案,明确完成时间。绩效评估每年进行一次,一般在转年元月进行。个人首先提交自己的绩效评估报告,由一线管理人员打分并评定等级(分为A、B、C、D四级),再由高级管理人员评分(占总分的30%),每位公务员的总分=绩效分+奖励分-处罚分[13]。

近几年来,韩国政府对“全方位评估体系”表现出了极大兴趣。此种评估体系从多角度获取信息反馈,是一种精细的评估体系。评估者从受评者的上级主管、其他高级管理者、同事、顾客、下属等各方面收集信息,综合出正确的评估等级,作为被评估者的最终评价结果。

3.评估结果的运用。韩国绩效评估的结果被用于两个方面:一是与公务员的年薪和奖金挂钩,政府每一年度给表现特别优秀的公务员以特别奖励;二是与个人品质、经历、能力等共同构成任命和提升的重要指标。以往韩国公务员的晋升大都依据资历,如今韩国政府正努力废除此种被动的升迁模式,代之以绩效原则为基础的升迁办法。

三、发达国家和地区公务员绩效评估的经验与不足

(一)发达国家和地区公务员绩效评估的经验

为了适应工业化时代政府管理的需要,发达国家和地区从19世纪中期开始实施公务员制度,经过一百多年的发展,公务员绩效考核制度不断发展完善,形成了一套规则细密的评价体系,积累了丰富的经验。

1.坚持客观、公正、合理。发达国家和地区在公务员考核方面普遍遵循客观、公正、合理的原则。大多数国家向公务员公开考核过程和考核结果,以保证考核的客观公正。在对公务员进行考核时,针对被考核人的实际情况,如所从事工作的性质、个人阅历、能力学识和品德进行考核,非千篇一律,保证考核的合理性,使考核真正落到实处。

2.有专门的考核机构、明确的考核周期和法律保障。各发达国家在对公务员进行考核时大多有专门的考核机构和人员,以保证绩效考核的顺利进行;大多数国家实行定期考核制度;考核时,都有明确的法律法规为之保障,以保证绩效考核的制度化。

3.充分利用考核结果。各国在进行公务员绩效考核时,都十分重视考核结果并最大限度地加以利用。具体体现为:(1)合理奖惩,即根据考核结果对被考核者进行奖惩,或对其职位加以调整;(2)选拔人才,管理者通过考核掌握情况,做到人才的合理选拔、分配和使用;(3)提高效率,通过考绩使行政首长发现工作中的缺点和管理漏洞,也使被考核公务员了解自己的不足,以及时改进。

4.定性与定量相结合,注重定量考核。如今各国在考绩中考核项目的设置越来越与工作目标相联系,考核标准越来越详细、具体,越来越重视对能力乃至潜能的考察,考核方式日益趋于数字化和表格化。这些方法有利于增强考核的客观性,减少评估中的主观臆断。

5.重视考核的监督机制。各国在严格考核制度的同时越来越重视对考核的监督,以防考核流于形式。对考核的监督主要表现为:(1)公开考核过程和考核结果,防止某些官员的个人偏见;(2)保证被考核者的申诉权力,当公务员认为考核结果不合理时,可向有关机构提出申诉,甚至向法院起诉。

(二)发达国家和地区公务员绩效评估的不足

公务员绩效考核是一项复杂的工程,发达国家和地区进行了多年的探索和实践,积累了经验,摸索出了一些规律,但在实际运作中仍存在不足。

1.量化考绩较为困难。公务员的考勤侧重于对日常工作的督察,比较容易量化。然而考绩是一种综合评价,更注重公务员的工作能力和整体素质,其中涉及性格、行为道德和能力等难以测量和计算的指标,在实际操作中难以进行量化。目前,各国都在如何制定出更加客观、合理的指标方面加以探索,以使公务员的绩效考核更加科学合理。

2.考核指标体系存在问题。由于性格、道德等指标不容易量化,各国在进行考核时普遍轻视此类指标,重视经济效益等定量指标。但政府毕竟不同于私营部门,一些难以量化的指标有时比经济效益更为重要。因此如何设计公务员绩效考核指标体系,成为目前各国亟待解决的问题。

3.绩效被高估的问题。在各国公务员绩效考核的操作过程中,普遍存在绩效被高估的情况,被评估者因此可获得更多的报酬。1989年美国OPM调查表明,“大家都在一个较高的评定等级上,人人有份,但所获甚少”[14]。由于预算约束和奖金数量限制等原因,还可能导致公务员的不满和冲突。

发达国家和地区政府公务员绩效评估的经验是其政治制度和文化传统的产物,具有一定的普遍意义,也具有特殊性。正如美国著名政治学家罗伯特·A.达尔所说:“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论,不能够立刻予以普遍化,或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合,必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定”[15]。目前我国的政府公务员绩效考核已积累了丰富的经验,但无论在理论层面还是在实际操作方面仍存在问题。因此有必要有选择地汲取和借鉴他国经验,以完善我国的公务员绩效考核制度。

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