相对集中行使行政权与法治政府建设

康良辉

相对集中行使行政权与法治政府建设

康良辉

从1997年经国务院批准，在北京市宣武区城市管理监察大队组建并开展综合执法试点工作以来，集中行政处罚权的改革逐步推广开来。据统计，截至2009年，除经国务院批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82个城市外，全国还有194个市级政府和821个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作。同时，各地也通过在机关内部实行“一个窗口对外”、设立政务大厅或政府超市进行“联合办理、集中办理”或“并联审批”等方式集中行政许可权的改革尝试。

集中行政处罚权和许可权的成功实践说明，行政权的集中行使是我国行政法治的一个发展方向，但是这其中应该注意，并不是所有的行政权都适合集中，哪些权力能够集中，集中到什么程度，即权力集中只能是“相对”的。行政权的集中行使并非行政权的扩张，而是在宪法、法律规定已有的行政权力不变的基础上，在行政机关内部的权力重新配置和调整，而行政权在行政机关内部的调整则是行政机关的法定权力。因此，相对集中行使行政权，不仅是法治政府的自主选择，也是服务型政府的必然要求。

我国集中行使行政权的背景与类型

随着社会经济文化的发展，各国政府的行政权相比较立法权和司法权呈现扩张的趋势，随之带来了不同程度的行政权滥用和腐败，因此相关的规制也成为各国行政法治建设的一个重点。其中一种规制方式就是行政权分散行使，防止权力腐化和滥用。而我国进行的相对集中行政权的改革，似乎是逆潮流而动，因此争议较大。其实我国集中行政权的行使有其内在的逻辑和自身的特点。

1．集中行使行政处罚权和许可权的现实合理性和必要性。

我国的集中行政权原因，主要是源于一直以来我国在立法中过于强调政府部门的行政管理权。我国行政管理长期实行条块分割管理，绝大多数管理部门的传统模式是“一条龙”管理，从立法到执行，从管理、审批到监督、处罚，都由一个部门决定，缺乏有效的监督。而我国部门较多，因此横向上易产生条块分割、分工过细、职责交叉、多头执法等一系列问题；纵向上，由于省到市、县的同一方面的行政主管部门都行使同样的权力，又易形成多层执法，最终导致权力重复行使，执法“打架”现象层出不穷。这样在行政执法中存在很大的随意性，滥用权力、权钱交易等腐败问题也随之而来。

集中行使行政权首先是从城市管理中的行政处罚权开始，主要原因就在于在城市管理领域多头执法、职责交叉的情况尤其突出，各部门在有利益时争相用权，无利益时相互推诿，导致“十几个大盖帽管一顶破草帽”、“十几个大盖帽管不好一顶破草帽”，不仅行政相对人合法利益得不到有效保障，而且严重妨碍了管理效率，浪费国家执法资源。因此国务院决定在城市管理领域率先实施集中行政处罚权的改革。随着城市管理领域集中行政处罚权取得了很大的成效，以此经验为参照，在借鉴原有各地的行政许可实践基础之上，《行政许可法》也规定了行政许可权的集中行使制度。

2．集中行使行政处罚权和许可权的合法性。

根据我国宪法规定，我国的中央行政机关有权决定行政权行使的机关和方式。宪法第89条规定的国务院的职权中，第4项规定：“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”；第17项规定：“审定行政机构的编制，依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员”。除此之外，《行政处罚法》和 《行政许可法》分别就行政处罚权和行政许可权的集中行使作出了授权。因此从宪法层面上看，国务院有权决定由哪个行政机关行使何种行政权，因此当然也可以决定由一个机关行使若干行政权或者一项行政权由若干个机关行使。从法律层面看，国务院也获得了具体的授权，可以集中行使行政处罚权和行政许可权。

3．集中行使行政权的类型。

从我国的相关实践和法律规定，可以总结出我国行政机关集中行政权主要有以下两种类型：

（1）同一层级机关的不同权力集中。这种权力集中在我国是非常的普遍。如一个机关集中了行政立法、行政执法或行政司法权。我国也有很多行政机关集中了不同性质的权力，如很多行政机关既有行政执法权，也有行政司法权，部分行政机关还有一定的行政立法权。如很多县级以上政府部门，根据各单行法的规定，享有相应的行政执法权，又根据行政复议法的规定，享有对下级政府部门行政争议的复议权，这实质上也是一个行政机关集中了不同的权力。

（2）同一层级机关的同质权力的集中。这也是我国近些年来一直进行的权力集中的改革。既包括同级的国家机关，如我国很多行政机关都将拥有的行政处罚权或行政许可权集中由一个机关行使；也包括纵向的国家机关，如正在进行的相对集中行政复议权的改革，将政府部门的复议权集中到一个部门行使。

相对性：权力的集中与分散

1．相对集中行政立法权。

在我国，行政立法权主要是行政法规制定权和行政规章制定权。前者专属于国务院所有，不属于讨论范畴。后者又分为部门规章制定权和地方政府规章制定权。根据立法法第71条和73条的规定，国务院各部委、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构有权制定部门规章，省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府有权制定地方政府规章。

部门规章在我国的行政法中占据很重要的位置，但也是最为混乱的一类法律文件，诸如严重侵犯个人权利、明显迟滞于现实而没有得到修改、规章冲突屡见不鲜甚至有明显违反上位法的内容等，因此也成为我国历次法规规章全面清理和专项清理的主要对象。

造成这种现象的主要原因在于，我国部门规章立法带有强烈的部门利益，在立法时过分地强调本部门的权力和利益，力图通过立法来维护、巩固和扩大本部门的利益，同时尽可能地减轻和弱化本部门应当承担责任与义务。尤其在社会主义市场经济发展的过程中，有的行政主管部门往往把政策制定、许可审批、资源分配、行政管理、行业监管等权力集于一身，这不仅破坏了法制统一和市场经济的正常秩序，更为权力寻租带来更大的空间，前国家药监局郑筱萸案、商务部郭京毅立法式腐败案就是前车之鉴。

正因为如此，部门规章制定权应当适当集中，因为目前单纯属于某个部门的事项越来越少，各个部门的立法多与其他部门有联系，这就需要国务院作为总协调人，争取成立一个专门的规章起草机构 （目前可以考虑由国务院法制部门），或者委托专家起草，而与所制定的规章有利益关系的行政部门均不得参与该规章的起草工作，只能提供必要的资料协助。这在一定程度上可以有效防范部门利益对行政立法的干扰和不正当影响，使立法更公平。这样可以从源头上防止部门利益化，也可以减少相关的立法腐败。

地方政府规章虽然也存在着地方利益化的问题，但是我国的地区差异较大，地方政府应该被赋予这样的自主权，来决定适合本地方发展的各项措施。地方也有自己的特殊利益，这种利益具有一定的正当性，且不易像政府部门那样可以通过立法腐败来达到。但反映这种特殊利益的地方政府规章应受到组织法、立法法有关规章撤销、备案制度的严格规制，防止地方保护主义。因此地方政府规章的制定权可以分散行使，维持目前的体制即可。

部门规章的制定权一旦集中，更要遵循公开原则及民主参与原则，除了将规章草案公开外，还应将有关立法草案说明及为立法目的而搜集的背景资料、审议草案的会议记录等公之于众，提高立法的透明度。同时建立可行的公众立法参与制度，完善立法听证制度。事实上，将部门规章制定权适当集中本身就是防止原有的部门利益和立法寻租的有效方式，再辅以公开和参与，这样的集中反而会比原来各个部门分散立法更能有效的防止腐败。

2．相对集中行政执法权。

集中行使处罚权和许可权的初衷就是防止由于权力过于分散而带来的职责交叉、多头执法、多头审批、执法打架的弊端。虽然从本质上来说，这是由于立法的无序所造成的，但是要改变我国目前的立法体系尚需时日，因此集中行政执法权不失为一个很好的制度性过渡措施，从行政机关的内部权力构造上来说是一个整合，合理配置权力，能大大提高行政效率。从相对人的角度来看，其合法权益可以免遭行政权的重复侵害，也能享受到更为便利和优质的服务。同时，集中权力行使并没有否定内部分权，甚至还在一定程度上加强了内部分权，如在相对集中行政处罚中，行政机关的管理权、处罚权、审批权和监督权分开，仍然由不同部门分别行使，只是将其中的某一项分散在不同部门的相同或相似的、可以统一行使的权力集中，交由一个机关统一行使，因此集中并没有根本改变原来的分权监督体制，因此不会额外产生腐败问题。当然，并不是所有的处罚权和许可权都适宜集中，哪些执法权力可以集中，以及这部分执法权力是否能够全部集中，集中权力行使的部门和原职能部门的关系如何协调等，都是需要深入研究的课题。

3．相对集中行政司法权。

行政司法权主要是行政复议权和行政裁决权。在我国，行政裁决权需要法律的专门授予，有权机关才能对与行政管理密切相关的权属纠纷、侵权纠纷和损害赔偿纠纷进行裁决，因此适用范围有限。而行政复议权则为县级以上政府及其工作部门所普遍享有，复议权一直实行的是由县级以上人民政府及其部门行使的体制，权力行使较为分散。由于复议机构独立性不够，因此复议机关复议决定的公正性和独立性一直备受质疑，同时也给相关的权力行使者提供了较大的寻租的空间。根据2008年9月国务院法制办公室 《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，部分地方进行了相对集中行政复议权的试点改革，主要是将市、县政府工作部门 （除海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关以外）的行政复议权统一到市、县一级的行政复议委员会，合理地整合了行政复议资源，实现了集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件，也能有效地排除部门保护 （有些地方还相对集中了行政裁决权，如山东潍坊市）。通过相对集中行政司法权，不仅可以为当事人提供集中、统一的裁判服务，而且能够减少权力的滥用和腐败机会，增强防御行政机关干预的能力。

（康良辉，中国人民大学法学院讲师，法学博士／责编 张海鸿）