干旱灾害安全网的构建:从危机管理到风险管理的战略性变迁

程 静,彭必源

(1.孝感学院经济与管理学院,湖北孝感432000;2华中农业大学经济与管理学院,湖北武汉430070)

干旱灾害安全网的构建:从危机管理到风险管理的战略性变迁

程 静1,2,彭必源1

(1.孝感学院经济与管理学院,湖北孝感432000;2华中农业大学经济与管理学院,湖北武汉430070)

旱灾危机管理集中于灾害发生时的应急管理或灾后的恢复与重建,而旱灾风险管理则包括准备、预测、早期预警、回应、恢复等灾害发生发展的全过程。从危机管理到风险管理的转变是现代化干旱管理发展的必然趋势,对减少旱灾损失,抗旱保粮,维护世界粮食安全具有重要的意义。伴随着管理理念的变迁,政府部门及各类非政府组织等利益相关者也应联合起来,发挥各自的优势并密切配合,组建一个综合性的干旱灾害安全网。干旱灾害安全网的构建对转变抗旱工作理念、加强干旱管理体制、明确干旱管理职能和提高干旱管理水平有较好的借鉴意义。

干旱;危机管理;风险管理;灾害安全网;制度创新

一、我国干旱灾害管理现状

伴随全球气候变暖加剧,各种气象灾害频发,如旱灾、水灾、风暴灾害等。其中干旱是制约世界粮食稳定增产的主要障碍之一,干旱问题也是政府间气候变化专门委员会(IPCC)所关注的热点之一,对干旱灾害的管理也被提到议事日程。目前,大多数国家在干旱灾害管理方面侧重应急反应与灾后恢复的危机管理,而不是预防性、计划性的风险管理。

我国是一个干旱灾害明显的国度,特别是干旱持续时间长、范围广、旱情重等特点给农业生产造成很大影响。我国传统的干旱灾害倾向于灾后恢复与重建的危机管理。近年来,干旱在我国不断发生,其发生频率越来越高,旱灾的破坏程度也愈演愈烈。在此背景下,预防性的风险管理被越来越多的学者所重视。从经济学意义上看,干旱灾害管理防大于治。为了改善我国干旱管理现状,一种从被动抗旱向主动科学防旱,从应急抗旱向常规和长期抗旱转变的防旱减灾新理念正在逐步形成。

二、干旱灾害管理:从危机管理到风险管理的变迁

1.从危机管理到风险管理变迁的必要性。长期以来,我国采用危机管理的干旱灾害管理方式。这种管理方式的不足之处主要表现在:管理体制以分领域、分部门的分散管理为主,缺乏整合和统一的组织协调;灾害管理的重点在灾害治理和危机管理而不是风险管理,缺乏整合的灾害风险管理对策;灾害风险管理以政府为主,没有充分发挥非政府组织、学术机构和普通民众等各方面的作用;缺乏独立的、常设的综合灾害风险管理机制和机构;整个社会缺乏足够的灾害风险管理意识;缺乏有效的信息支持和信息沟通的机制;缺乏统一的灾害风险管理体系和系统化、制度化的灾害风险教育和训练机制。[1]29-37总之,我国传统的干旱灾害管理基本上处于被动抗旱的局面,即在干旱发生后,才开始着手研究和采取临时应急措施来减轻干旱的影响,这种管理办法虽然能起到一定的抗旱减灾作用,但是由于缺少事先必要的准备,没有预先制定有针对性的对策和计划,许多措施不能有效实行,无法立即进行人力和物力的调配,也无法对可能的旱灾影响做出评价。

相比之下,干旱风险管理是一种对干旱进行科学管理的模式,它主要包括对干旱期水资源的管理、干旱早期预警、制定和实施干旱预案等内容。[2]295-299干旱风险管理强调在灾害发生前着手进行预防、缓解、计划和早期预警,将可能出现的干旱灾害消灭在萌芽或成长的状态,尽量减少干旱灾害发生的概率。对于无法避免的干旱灾害,能预先提出控制措施,从而有充分的准备来处理灾害以减轻损失。干旱风险管理,可以达到主动防旱,减少旱灾损失的作用。总之,从“危机管理”到“风险管理”是现代化干旱管理发展的必然趋势,也是全球各国正在积极探索的一条新的路径,对减少旱灾损失,抗旱保粮,维护世界粮食安全具有重要的意义。

2.干旱灾害危机管理与风险管理的对比分析。危机管理与风险管理日益成为当今干旱灾害管理的热门话题,二者之间有何区别呢?从图1可以看出,干旱灾害危机管理集中于灾害发生时的应急管理或灾后的恢复与重建,而干旱灾害风险管理则贯穿于灾害发生发展的全过程,包括准备、预测、减轻和早期警报、回应、恢复等循环进程。减轻干旱影响需要灾害管理循环图中各个部分的配合使用,而不仅仅是循环图中某个部分的管理。从危机管理到风险管理的转变需要做好灾前的防范、灾中的有效管理与灾后的恢复与重建等工作。对于政府而言,如何将风险管理纳入干旱灾害管理体系中,建立一个综合的、系统的干旱灾害安全网,不断提升政府和社会的干旱灾害管理能力是当今干旱灾害管理的最大挑战。

图1 灾害管理循环图[3]697-710

通过表1的进一步比较,我们还可以看出:二者在关注重点、关注内容、管理部门、运作特征及制度框架等方面都有较大不同。

表1 干旱灾害危机管理与风险管理对比情况

三、基于利益相关者的干旱灾害安全网的构建

1.我国当前的干旱灾害管理制度框架。我国目前的干旱灾害管理制度框架具有以下几个方面的特点:第一,零散、缺乏系统性。干旱灾害管理的活动散布于由不同政府部门实施的项目之中。第二,逆向发展,即脆弱性越高越贫困的地区,干旱灾害管理能力越弱。第三,缺乏私人部门的参与。在干旱灾害期间或之后,私人部门在许多正规或非正规途径中对减灾起着重要作用,然而他们不参与干旱灾害管理决策的任何过程。第四,缺少专业技术和制度的持续性。干旱灾害管理的领导与决策来自相关行政部门,对灾害管理的专业技术知识有限,另外人员的流动也会使政策的持续性受到影响。表2归纳了我国干旱灾害管理主要政府部门及相关机构,由此可以看出目前我国干旱灾害管理制度的利弊。

2.基于利益相关者的干旱灾害安全网的构建:一个建议框架。伴随着管理理念从危机管理到风险管理的变迁,政府部门也要相应提高干旱应急反应能力,具体措施包括制度能力、监控能力、信息流动与协调能力、决策能力等各方面的改进提高。此外,各种公益性社团组织、基金会、慈善组织、新闻媒体、法律服务机构、非政府组织及国际性金融机构等利益相关者也都应联合起来,发挥各自的网络资源、组织优势及联结政府与民间的中介功能并密切配合,组建一个综合性的干旱灾害安全网络。

表2 干旱灾害管理主要政府部门及相关机构

干旱灾害安全网是指由正规制度和非正规制度构成,具有灾前防范和化解干旱风险,灾后应付干旱风险冲击功能的制度、保险、救助和服务的综合体系。在Mizan R.Khan(2007)灾害管理框架的基础上[4]359-378,结合我国的实际,笔者提出了基于利益相关者的干旱灾害安全网管理框架。

图2 基于利益相关者的干旱灾害安全网管理框架

基于利益相关者的干旱灾害管理框架是一个综合性、全局性、系统性的体系,各个部门密切联系,职责明确,其最终目的是加强防旱抗灾的能力。其中中央政府负责总体的防旱抗灾指导与监测,各级地方政府紧密配合,积极响应中央的指导;干旱风险评估委员会利用自己专业的知识作出精确的干旱评估报告;旱情监测委员会发挥自身专业技术优势进行旱情监控;学术研究机构对防旱减灾也起着积极作用,如干旱风险建模与分析,农作物抗旱品种的研发等;捐赠者提供一定的物质、资金援助;新闻媒体对信息的传导、协调等发挥着不可替代的作用;一些非政府组织,如公民顾问委员会等对干旱的关注与建议也极为重要;另外一些私人部门(如农民、保险公司等)可能是旱灾的受害者,他们自身的努力对防旱减灾,降低旱灾损失也起着一定的作用。所有这些公共部门和私人部门紧密配合,发挥正规制度和非正规制度各自的优势,对全方位的防旱抗灾起着至关重要的作用,这也是危机管理到风险管理理念转变的有利前提条件。

干旱灾害安全网构建还只是理论上的一种设想,要真正转变为现实还需要一个长期的过程。这种基于利益相关者的干旱灾害管理方法的成功实施对发展中国家的抗旱保粮具有重要的意义。在实施该方法的过程中还应注意以下几个问题:

第一,在防灾、抗灾和灾后重建过程中要认真做好各个不同部门之间的沟通与协调工作,使得从全国到地方,干旱灾害管理的计划与活动能较好地协调与整合。特别是发挥互联网信息网络的功能,建立一个信息沟通平台,及时沟通与传递信息。

第二,干旱灾害管理能力的提高得益于各个部门技术知识水平的提高,如运用地理信息系统(GIS)。在灾害易发区,GIS是一种有效的规划工具,它对灾害的管理与减轻能发挥重要的作用。同时,资源管理、经济管理与土地利用规划等方面知识的综合使用对有效的预防和减灾也起着重要作用。在利益相关者参与的前提下提高各个部门干旱风险监测与评估水平,包括评估旱灾的地理范围、强度与概率、脆弱性分析、旱灾影响评价、旱情监测与预警等。

第三,加强干旱知识普及与提高公众干旱意识,以团队合作的方式对框架中每一部分的成员,特别是媒体、非政府组织及私人部门等进行大规模的抗旱减灾知识学习与培训,通过教育培训等方式建立抗旱文化、培育公众抗旱意识,确保旱情信息的及时传达,建立具有很强旱灾适应力和恢复力的社会。

第四,关于制度建设和投入。构建和发展应对干旱灾害的社会安全网,需要进行系统的制度化建设,应重视正规制度与非正规制度的结合。正规制度注重合理、长期正常运转;非正规制度着眼于重视整合社会资源。通过倡导、表彰、资助等途径发挥家庭、社区的互助功能和文化道德作用。

干旱灾害安全网提供的旱灾风险管理框架是一个综合的干旱管理体系,对转变抗旱工作理念、加强干旱管理体制、明确干旱管理职能和提高干旱管理水平有较好的借鉴意义。

[1] 张继权,冈田宪夫,多多纳裕一.综合自然灾害风险管理——全面整合的模式与中国的战略选择[J].自然灾害学报,2006,15(1).

[2] 顾颖.风险管理是干旱管理的发展趋势[J].水科学进展,2006,17(2).

[3] Donald A.Wilhite,Michael J.Hayes,Cody Knutson,and Kelly Helm Smith.Planmng for Drought:Moving from Crisis to Risk Management[J].Journal of the American water Resources Association,2000,36(4).

[4] Mizan R.Khan.M.Ashiqur Rahman.Partnership approach to disaster management in Bangladesh:a critical policy assessment[J].Nat Hazards,2007,41(2).

Abstract:The drought crisis management focus on emergency management in disaster occurring or post-disaster restoration and reconstruction,and drought risk management includes the whole process of disaster formation and development:preparation,forecasting,early warning,response,recovery and so on.The change from crisis management to risk management is an inevitable trend of modern drought management development.It has great significance to reduce drought damage,ensure the grain and safeguard world food security.With the change of management concept,the stakeholders including government departments and various non-governmental organizations should join together to make use of their respective advantages and cooperate closely to form a comprehensive drought disaster safety net.The construction of drought disaster safety net has better reference meaning to change drought-resistant concept,strengthen drought management system,understand specifically drought management functions and improve the level of drought management.

Key Words:drought;crisis management;risk management;disaster safety net;system innovation

Construction of Drought Disaster Safety Net:Strategic Change from Crisis Management to Risk Management

Cheng Jing1,2,Peng Biyuan1
(1.School of Economics and Management,Xiaogan University,Xiaogan,Hubei432000,China;2.School ofEconomics and Management,Huazhong A gricultural University,Wuhan,Hubei430070,China)

F320.3

A

1671-2544(2010)04-0079-04

2010-01-30

国家自然科学基金项目(70873046)

程 静(1979— ),女,湖北应城人,孝感学院经济与管理学院讲师,华中农业大学经济与管理学院博士研究生。

彭必源(1955— ),男,湖北石首人,孝感学院经济与管理学院教授,硕士生导师。

(责任编辑:胡先砚)