中国官僚政治的涵义、功用、表征及影响述论

叶剑锋

(湖北省委党校,湖北 武汉 430022)

中国传统社会的政治不是民主政治,不是民本政治,不是公民政治,而是一种官僚政治。在官僚政治之下,社会成员具有强烈的“官本位”意识。没有官僚政治,就没有封建专制主义的统治。中国封建帝王依托大大小小的封建官僚实现其皇权专制,官僚政治是中国封建主义的形态特征之一。

一、官僚政治的涵义

王亚南先生在1948年出版的《中国官僚政治研究》一书,是迄今为止这一领域最重要、最有价值而无法绕开的著作。他第一次将官僚政治作为一种特定的“形态”或“体制”加以剖析,最贴近政治学的规范。什么是官僚政治呢?英国政治学家拉斯基在《社会科学大词典》中说:“官僚政治一语,通常是应用在政府权力全把握于官僚手中,官僚有权侵夺普通公民自由的那种政治制度上。那种政治制度的性质,惯把行政当作例行公事处理,谈不到机动,遇事拖延不决,不重实验。在极端场合,官僚且会变成世袭阶级,把一切政治措施,作为自己图谋利益的勾当。”[1]19王亚南从解剖官僚政治的内部结构入手,对拉基斯的这一界说进行了补充和辩释。官僚政治确曾在不同的程度上,存在并作用于一切国家的某一阶段,“得以从技术的社会的两方面去说明”。一方面,“讲形式,打官腔,遇事但求形式上能交代,一味被动的刻板的应付,一味把责任向上或向下推诿”,诸如此类,都属于“技术性的官僚主义作风”。这种“技术性的官僚主义作风”存在于一切设官而治的社会中。另一方面,社会性的官僚政治是指“在此种政治中,政府权力全把握于官僚手中,官僚有权侵夺普通公民的自由,官僚把政府措施看作为自己图谋利益的勾当。像这种社会性的官僚主义政治,是依存于诸般社会条件,而又为那些社会条件所范围着的,它可能增大前述技术性的官僚作风,却不可能单在技术上去谋求根治”[1]19-20。

真正的官僚政治,作为一个社会体制的典型的官僚政治,只能在一个国家的某一历史阶段存在。在欧洲,只存在于16至18世纪末,乃至19世纪初的那一个历史阶段。也就是说,官僚政治存在于欧洲由封建社会向资本主义社会过渡的历史时期。这一时期之前的欧洲属于贵族政治,此后的欧洲属于民主政治。官僚政治是专制政体的一种配合物或补充物,作为社会体制的官僚政治与专制政体共始终。在中国,官僚政治自春秋战国萌发,到秦汉正式成型,郡县制代替分封制,食禄官僚代替世卿世禄。此后,在两税制和科举制的支持之下,官僚政治不断得到巩固和发展,并成为贯穿中国封建社会的根本的政治制度。

在中西不同的历史文化传统背景中,官僚政治的历史功用是大相径庭的。在欧洲,官僚政治是王权战胜地方诸侯的产物,它巩固了王权,促进了资本主义工商业的发展,削弱了封建贵族的力量,保护了资产阶级的成长,从而推进了欧洲历史的向前发展。在这里,官僚政治是对封建贵族政治的反动。而在中国,官僚政治是封建主义的帮凶,是专制皇权的卫护者,是造成中国历史停滞不前的元凶。而且,西欧政治的特点是贵族官僚化,中国政治的特点是官僚贵族化。

二、官僚政治的历史功用

按照王亚南先生的研究,官僚政治是专制制度的副产物和补充物,专制制度是官僚政治的社会体制上的根源。在专制制度之下,“专制君主政体把关于行政事务的立法权集中在国王手中,并由他发给官吏的命令,变成行政法或公法的来源”。[1]22于是,官吏就以国王的仆役的资格行使治理,他们“不是对国家或人民负责,而只是对国王负责。国王的语言,变为他们的法律,国王的好恶,决定了他们的命运(官运和生命)乃至结局,他们只要把对国王的关系弄好了,或者就下级官吏而论,只要把他们对上级官吏的关系弄好了,他们就可以不顾国家人民的利益,而一味图其私利了。所以,在专制政治出现的瞬间,就必然会使政治权力把握在官僚手中,官僚政治也就必然会相伴而来,官僚政治是专制政治的副产物和补充物”[1]22-23。质言之,中国官僚政治是专制皇权的帮凶,是皇权压迫人民的统治工具,是各级大大小小的官僚攫取私利的武器。

更进一步说,官僚政治不是贫者和富者的政治,不是人民的政治,而只是有利于官僚的政治,只是有利于“治者”的政治。长期的专制官僚统治“无疑大有助于那种政治支配者,使他们有时间有机会把社会一切可资利用的力量动员起来;把一切‘有碍治化'的因素设法逐渐排除出去”[1]46。与官僚的“特权”相对应的是人民的“无权”,“中国自古以来就不许让人民具有什么基本的权利观念,所以他们对于任何自身基本权利被剥夺、被蹂躏的事实,很少从法的角度去考虑其是非,至多只在伦理的范围去分辨善恶;事实上,即使在伦理认识内,他们也不能把善恶辨得明白,因为读书有权利做官,做官有权利发财,做官发财都由命定这一类想法,是不许他们有彻底的道德评价的”。[1]45

三、中国官僚政治的表征

中国封建社会的政治制度是一种典型的官僚政治,它与西方官僚政治有很大的不同,在表现形式上具有自己的独特性。

1.以小农自然经济,儒家思想、两税制、科举制为支撑。中国官僚政治的高度发展是以牢固的经济、思想、制度支撑为前提条件的。第一,小农自然经济是其稳固的社会经济基础。由秦至清,自耕农的小土地占有和地主将所有土地分块出租给农民耕种,始终是社会经济结构的基础形式。这两种所有制形式的共同特征是自给自足的小规模经营。这种小规模经营的非稳定性决定了小农和地主都需要专制官僚政权的保护。中国的封建官僚政治,“正是地主与农民力量的调节器……从而保证国家获得稳固可靠的赋税、徭役来源;而地主、自耕农、佃农也分别从君主专制政治中得到经济地位的保护。自给自足的小农经济与专制官僚政治相互为用,便是中国封建社会小农经济与专制官僚政治长期协调共存的秘密所在”。[2]288

第二,儒家思想是其思想支撑。官与儒是相依为命的,儒教是中国两千余年的官僚政治的灵魂。儒家学说因其是谈论如何“治”天下的为政做官的学说,而成为历代封建王朝的官方意识形态。这样,儒学就成为士人入仕为官的不二法门。只要你精通《四书》、《五经》,又明白为官之道,就有可能乘“八股”之舟,达科举之门径。儒家不仅重政治,而且还将政治与教育、伦理道德等统一起来。这不仅利于由上而下的“管”、“治”、“经”、“理”,也为从下对上的服从,提供了理论依据。儒家意在上下两端取其“中”,这正是官僚政治的作用所在。[2]289

王亚南先生也强调说,儒术“最便于专制”,它是一种专制官僚统治的手段。儒家学说中的天道观念、大一统观念、纲常教义对于专制官僚统治的维护,是缺一不可的。由此,“中国专制官僚统治一日没有根本变革,儒家的天道观念、大一统主义、纲常教义便一日要成为配合那种统治的支配意识形态”。[2]77

第三,两税制和科举制是支持官僚政治高度发展的两大杠杆。封建社会的经济权力,归根结底是建立在田制税法上。历朝历代的租税体制是代有变迁的,但唐代杨炎的两税法在中国后期的官僚政治史上,展开了一个新的篇章。两税法的主要原则是只要在当地有资产、土地,就算当地人,上籍征税。同时不再按照丁、中的原则征租、庸、调,而是按贫富等级征财产税及土地税。这是中国土地制度和赋税制度的一大变化。从此以后,再没有一个由国家规定的土地兼并限额(畔限)。同时征税对象不再以人丁为主,而以财产、土地为主,而且愈来愈以土地为主。两税法的意义在于:首先,两税法将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种,简化了征税名目,又使赋税相对稳定,在一定时期内保证了国家的财政收入。其次,两税法规定贵族、官僚、客户、商人都要交税,这就扩大了税源(这也是制定两税法的目的之一),此外客户纳税,反映了其地位由非法到合法及其人身依附关系的相对减轻。再次,把原来按丁征税转入按贫富征税,立法原则较为公平,很显然比租庸调制一律按丁征税合理。

在中国封建社会,土地的过分集中,庄园的无限发展,将引起政治上否定集权官僚统治的作用。所以,王亚南认为两税法的杠杆作用在于:“在原则上不让步,有土斯有税,有人斯有役;而在实施上不坚持,择其可税者而税之,就其可役者而役之。那就成了恰到好处和面面兼到的灵活运用。”王亚南由此进一步发挥道:“其实,何止在租税方面,官僚社会的矛盾的本质,在任一场合,都会加强讲形式,不肯过于认真,不能过于彻底的官僚作风。”[1]99

科举制是支持官僚政治高度发展的第二大杠杆,它为封建帝王制造出一批又一批俯首帖耳的封建官僚。科举制使官僚政治走向成熟化、完备化而不断具有体制内的再造功能。通过科举制考试而选拔出来的封建官吏,不是国家的人才,它只是专制皇权的统治工具而已。“一个把专制君主顶在头上,还需要各种封建势力来支撑场面的官僚社会,它如何能是真正选贤任能的考试制度!它又如何能允许全国的用人大权,都交给旁人去执行!”同时,在科举的时代,科举考试并不是唯一的选官制度,“任一施行科举制的王朝,都必得为专制君主保留亲自钦定的制度方式……不但会影响到科举的名额,并会多方限制已录取待任用及已录取待升迁者的做官机会。一方面昌言科举取士,一面又用种种方式抵消科举取士的作用,不是非常矛盾吗”?更为矛盾的是,科举考试的内容与科举制宣扬的选拔人才的目的,完全不相符。“学校所习,科考所试”的“笼统的经义,特别是以特种文字格式讲经载道的八股,可以说是与实际政治毫无关系”。这样做的目的无非是“隆学校以端士气”,“黜异端以崇正学”,“把人的思想拘囚于一定范式中;在于使人的意志集中到一定目标上;在于以形式平等的文化手段,模糊知识水准逐渐提高了的一般人士的种族和阶级意识”。“做官第一主义,本来由儒家的政治哲学立下了坚实基础,但其充分发挥,却是由于科举制。”[1]110-111

2.听命于专制皇权。官僚政治是专制皇权实施统治的工具,是专制制度的副产品和补充物。秦汉以降,皇帝独尊,并以百官辅佐之。秦汉时期,皇帝以下,由三公九卿组成中央政府,皇权专制格局基本形成。此后,各朝的官制代有损益,但一个明显的趋势是君权不断加强,相权不断削弱。到明清时期,相权被废止,皇帝个人专权走到极端。在封建官僚政治之下,百官都要听命于皇帝,皇权涵盖一切,裁决一切。皇帝个人的意志和言行,就是国家的意志,“圣旨”就是法律。官僚无须对国家(中国封建社会只有朝廷而无国家)和人民(中国封建社会只有奴隶而无国民)负责,而只需对皇帝负责。皇帝的好恶,决定了官僚们的命运。

3.人治是官僚政治固有的基本特征和规律。中国官僚政治之下的各级官僚,只对君王负责或下级只层层对上级负责,而无须对人民负责。所以,孙越生先生在《中国官僚政治研究》的再版序言中说:“官僚政治基本上没有多少法治可言,主要依靠人治和形形色色的宗法和思想统治来维持。人治是官僚政治固有的基本特征或规律。在官僚政治下吏治好坏全系于官吏一身,甚至国家安危、民族兴亡、人民荣枯,最后要看帝王及一小撮大臣的忠奸智愚而定,人民则对之无可奈何。这就是官僚政治从官的方面来看的规律。”[1]2-3他还进一步指出,人治甚至是官僚政治的病灶,“当官僚政治退出历史舞台以后情况又怎样呢?官僚政治的残余因素仍很活跃,顽固地寄留于宿主之内,只要在依靠人治的地方,官僚政治的因素或官僚主义都有可能乘虚而入,形成病灶”。[1]10王亚南也持同样的观点,他说:“在中国,一般的社会秩序,不是靠法来维持,而是靠宗法、靠纲常、靠下层对上层的绝对服从来维持;于是,‘人治'与‘礼治'便被宣扬来代替‘法治'。这显然是专制-官僚政治实行的结果,但同时却又成为官僚政治得以扩大其作用和活动范围的原因。”[1]42

4.官僚政治是特权政治。官僚政治下的各级官僚,是自有其自身特殊利益的封建剥削者。中国人热衷于仕途,其理由只有一个,那就是当官可以发财,当官可以享受种种特权。“官僚政治,给予了做官的人,准备做官的人,乃至从官场退出的人,以种种社会经济的实利,或种种虽无明文规定,但却十分实在的特权。那些实利或特权,从消极意义上说,是保护财产,而从积极意义上说,则是增大财产。”[1]112所以,我们可以说,“官僚政治是一种特权政治。在特权政治下的政治权力,不是用来表达人民的意志,图谋热门的利益,反而是在‘国家的'或‘国民的'的名义下被运用来管制人民、奴役人民,以达成权势者自私自利的目的” 。[1]190

5.中国官僚政治具有延续性、包容性和贯彻性。这是王亚南先生的研究和概括。延续性是指中国官僚政治延续时间的悠久,与中国专制政体共始终,前后凡两千余年。包容性是指中国官僚政治所包摄范围的广阔,即官僚政治的活动,同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术等等方面,发生了异常密切而协调的关系。贯彻性是指中国官僚政治的支配作用有深入的影响,中国人的思想活动乃至他们的整个人生观,都拘囚禁锢在官僚政治所设定的樊笼中。[1]37-38

6.中国官僚政治具有极强的“亲和力”。中国官僚政治具有“亲和力”是孙越生先生的研究发现。中国两千余年的一部官僚政治史,充分展现了官僚政治的“政治化学亲和力”的神奇作用:官僚政治在经济上从门阀到庄园制,从自由经济到官僚买办资本都能搭配;在政治上从西方议会制到法西斯独裁皆可信手拈来;在思想体系方面,儒释道兼容并蓄,甚至三民主义、法西斯主义和女皇制都可以与它熔于一炉。官僚政治的“政治化学亲和力”像魔术一样神奇,这是为任何政治体系所不及的。[1]10-11

四、中国官僚政治的历史影响

官僚政治给中国传统社会的社会结构和社会心理打下了深深的烙印。这种历史的印记甚至在官僚政治消亡后还显现在社会心理之中。

1.官僚政治直接造成“官”与“民”的对立。中国官僚政治之下的封建社会就是官僚与农民构成的社会,就是官民对立的社会。在官僚政治之下,社会的主要矛盾是官民对立①关于官民对立是中国封建社会的主要矛盾的问题,黄敏兰曾作专文进行了具体的述评和说明,见黄敏兰《近年来学术界对“封建”及“封建社会”问题的反思》,《史学月刊》2002年第2期。,即是说,代表统治阶级和特权阶层利益的官僚集团与以封建小农为主体的劳动人民之间势不两立、水火不容。在官民对立的语境之中,官、民的界限可谓泾渭分明,官即是官,民即是民。中国传统社会的特征之一就是等级分明,官与官之间有等级之分,民与民之间也有等级之别,而官与民之间的等级尊卑不能逾越、有如天堑鸿沟。中国历代专制王朝均用法的形式规范了不同等级间的不平等,这种不平等无微不至地涵盖了政治、经济、文化、司法、纲常和日常生活的方方面面。在崇尚权力、以权力为本位的等级制度下,官僚政治体系中的“官”在表面上显现为某种官职,其实质上已构成一种标志政治身份地位的等级系统。“在官僚政治之下,整个社会形成官职崇拜,权力崇拜之风,形成官贵民贱的社会集体心理。在官与民的关系上,突出官权、泯灭民权,以官为主,以民为仆,以官为本,唯官是尊。这样,官民严重对立,官民之间等级森严。”[3]

2.“官本位意识”严重泛滥。官本位是官僚政治的直接产物,官本位意识是官僚政治在社会意识上的反映。所谓官本位,“即以官为本,或者说官处于中心位置,是说一切只有当官的说了才是真理,一切事只有当官的干了才是符合政策的,一切活动都是为了做官,一切为了做官,有了官位,就有了一切。封建官本位是等级制度、特权制度的孪生物,核心是官、权、位的高度统一;实质是权本位,有权就有一切;关键是官与财富的统一,做官可以发财,当官可以以权谋私”。[3]官本位的特点主要有:1)官本位的做官理念是当官为了发家致富,一切以当官为目的,为官者只对自己、亲属、小团体负责,丝毫不对其他人及社会公众负责。官本位与官员特权制度、官尊民贱的等级制度紧密相连,为官者受法律规范保护,享受来自政治、经济、司法和人身保护上的种种特权,为官者总是高人一筹。由此,一个人是否做官及官位之高低毫无例外地成为衡量一个人地位和价值的唯一指标,做官、升官成为人生最重要的价值诉求。2)官本位的表征之一就是官至上,长官意志决定一切。官本位造成的直接后果之一就是引发官至上的价值理念,而官至上最直接的后果就是长官意志决定一切,无论何种事情,只要是当官者所决定的,那就是正确且必须遵守或执行的。3)官本位的核心是官权结合,官与财富的高度合一。官僚政治的常态是以权谋私,通过权力攫取社会财富和他人财富供自己、亲属和小集团挥霍享受。“当官发财”,就是对做官的目的诉求和官本位的实质的直白揭示。在官僚政治的语境之中,政治决定一切,政治“通吃”一切,政治权力掌控一切,政治权力掌控下的人们是因为有“权”才有“钱”,而不是有“钱”才有“权”。人们对社会财富的占有和攫取主要不是通过经济剥削的手段,而是通过超经济的强制办法即政治权力的强制攫取的。

3.权力拜物教的盛行。一般说来,中国不具有西方文化意义上的宗教。这从宗教的表象或外观层面来看是没有问题的。但是,若超越常识性历史的“偏见”,我们可以将宗教分为形式与内容统一的宗教和有内容,但无规范形式的宗教。以此观之,中国不仅是一个宗教国家,而且这种宗教的历史源远流长,这就是权力拜物教。官僚政治必然衍生出社会政治权力无所不在、无所不能的支配力。这样,政治权力就成为衡量、评价人民存在及其一切行为的终极价值尺度,一切都可以通约、归并、还原、置换为政治权力。这就是中国传统社会特有的权力宗教文化。[4]

[1] 王亚南.中国官僚政治研究[M].北京:中国社会科学出版社,1981.

[2] 赵明义.有中国特色社会主义的真谛[M].济南:山东人民出版社,1999.

[3] 叶剑锋.破除官本位意识与加强党的作风建设[J].党政干部论坛,2006(12).

[4] 杨楹,王福民.对中国“官文化”的理性批判[J].科学社会主义,2004(1).