公务员考录制度面临的困境及其破解

袁忠

(中共广东省委党校，广东广州510053)

公务员考录制度面临的困境及其破解

袁忠

(中共广东省委党校，广东广州510053)

20年的实践表明，作为公务员制度关键性构件的我国公务员考录制度在取得突破性进展的同时，面临着缺乏科学分类、考试成本过高、考试程序不合理、不正之风蔓延等问题的困扰。其根本原因在于，现行考试制度性质上属于职位竞争考试，采取一轮制考试模式，走的是专才路线，与我国的国情难相适应。走出这种困境的主要路径是实行二轮遴选制考试模式，分类组织考试，兼顾通用能力和专业知识技能的要求，建立具有中国特色低成本、高绩效的考录制度。

公务员；考试；困境；二轮遴选制

从1989年国家公务员制度试点至今，作为公务员制度关键构件的考录制度在我国已经走过了20余年的漫长历程。但随着实践的不断深入，公务员考录制度暴露出的一些问题也日趋明显，其中，具有基础性和决定性意义的是公务员考试模式的选择。

一、现行公务员考录制度面临的困境及其影响

（一）报考人数屡创新高，加剧了整个社会人力资源配置的不合理

随着就业形势的日益严峻，报考公务员的社会热度逐年攀升。以中央机关公务员报考为例，2001年报名人数仅为3万余人，2004年达到了36万人，2010年则超过146万人，再创历史新高；146万多人争夺15646个职位，招录比93:1，同样创出新高。[1]如此众多的考生都涌向党政机关，加剧了整个社会人力资源配置的不合理。一方面，机关对考生的学历要求盲目攀高，一些工作性质简单、高中生都能胜任的岗位却要求本科甚至研究生学历，造成人才的高消费和奢侈浪费。另一方面，整个社会的优秀人才都拼命挤进公务员队伍，公务员系统就像一个庞大的抽水机，影响了其他行业人才的储备和稳定。发达国家经验表明，具有创造特质的社会精英应更多地流向创造物质和精神财富的企事业单位。

（二）报考人数相差悬殊，造成考生机会上的相对不平等

现行考试严格按照专业要求报考具体的职位，造成不同职位报考人数多寡严重不均。以2010年中央机关招录情况为例，报考人数最多、竞争最激烈的职位是科技部国际合作司“欧洲处主任科员以下”职位，招录1人，却有4224人报名，招录比达到了4224:1，即有四千多人是在做无用功、陪考。另一方面，和往年一样，也有不少职位“无人问津”，本年度共有62个职位无人报考，其中35个在气象系统。[2]造成这种情况的主要原因，除了少数职位专业要求严之外，在于报考信息的不对称。报考的盲目性造成考生机会上的不平等，对于大多数考生来说近乎残酷。如何跨越这种专业的桎梏，构建一个相对公正、平等竞争的平台，是广大考生和社会的热切盼望和呼声。

（三）报考职位不分等级，抹杀了职位之间的差别

现行考试没有按照公务员等级序列分类分级招录公务员，办事员、科员、副主任科员、主任科员这四类职位都适应于同一种考试，考试内容、程序和方法都一样。这就抹杀了主任科员、副主任科员和科员、办事员之间的既有差别。相对于整个机关公务员分级来看，这种差别也许不算什么，但是对于许多基层单位和公务员人数众多、领导职位较少的公安、工商、海关等系统来讲，这种差别就不能忽略。这部分公务员一辈子的终极职级就是科级，大多是以科员或主任科员身份退休。不分级考录，既为人才的高消费提供便利，同时造成那些低学历人员无缘公务员队伍，不利于公务员职级的有序管理。

（四）考试成本不断增加，酿成社会财富的巨额浪费

与公务员报考热同时迸发的是公务员考试成本的不断增加，各种版本的公务员考试教材、形式多样的考前辅导班令人眼花缭乱。余仲华、杜新宇两位研究者对我国公务员考试进行经济成本估算，结果显示录用1名公务员成本高达2.6万元。[3]毋庸置疑，公务员考试总成本由两部分组成：一是报考机关公务员的考生需要支付的成本，包括：报名费、资料费、培训费用、考生面试费用和生活、交通等其他费用；二是考试主办方需要花费的成本，包括：命题费、组织策划、执行人员人工成本、试卷印刷费、考点场租、考务人工成本、试卷评阅和面试费等。研究表明，招考过程中存在很多环节，需要各种各样的经费开支，尤其是各种杂费，难以一一计算，一部分经济成本不得不在计算中忽略，因此估算出的数字实际上还是保守估计。如此巨额的费用开支，不仅令许多考生望而生畏，而且已经成为一些经济相对落后地区沉重的财政负担。虽然不少人认为，只要能为党政机关选拔到合适、理想的人才，付出一些成本是必要的而且值得。但问题在于在国家财力尚不宽裕的情况下，能否花费更少的成本办尽量多的事情，这是现代公共管理应该遵循的基本价值取向。

（五）考录程序不够完善，引发招录上的不正之风蔓延

现行公务员考试遵循先笔试后面试的程序，按照1：3的名额确定参加面试的人选。究竟能否通过面试，在很大程度上取决于考官的主观意志。而目前我国考官主要由三部分组成：用人单位领导、组织人事干部、专家，组成结构和比例不尽合理。在现行格局下，面试过程和结果大体受到用人单位的左右，容易滋生以权谋私等腐败现象。众所周知，在缺乏有效外部舆论监督的情况下，用人单位会通过各种手段影响专家的意见和投票行为，以便达到用人单位想要的结果。而有些考生或家长也会想方设法通过关系找熟人、打招呼，造成不正当竞争。另一方面，对于入围前三名的考生来说，能够在众多的考生中脱颖而出，其素质和能力也相差无几，因而不少人认为在前三名中录取谁都影响不大，这就意味着考官有很大的自由取舍权，且不用承担法律或道德良心上的责任。难怪乎社会上流传着“笔试考（靠）自己，面试考（靠）父母”的说法。这样的制度设计使我国公务员制度倡导的公开、平等、竞争、择优原则难以得到彻底的贯彻，考试的公正性大打折扣。

二、国际上两种不同形式考试制度的比较及其发展路径

从世界范围来看，根据考录程序结束后能否确保任用和立即任用，可以将公务员考试从性质上区分为职位竞争考试和统一资格考试。所谓职位竞争考试，是指根据职位任用的需要，按照担任公务员的基本条件和具体的职位要求，公开考试严格考核，择优录用公务员，通过后立即委派任用，简称任用考试，其以美国为代表。所谓统一资格考试，是以统一的考试测定和识别报考者是否具备录用资格，但考试通过后不一定立即任用，而是进入公务员人才库；如若到具体单位任职，还需通过下一轮的考试或考察程序,简称资格考试，其以英国为代表。“英、法等国实行的是资格考试，其公务人员不受政潮之影响，原因在于‘事务官之任用，必以资格考试之录取者为宜候选人员，凡未经资格考试之人员，政府概不得任用’。美国实行的是任用考试，‘必先有需要而后定录取名额，录取以后立刻委用，无需听鼓辕门，咨嗟白首’”。[4]

从公务员制度的发展历史可以看出，上述两种考试制度所依赖的条件不同，并与不同的国情和机关文化相适应。（1）职位竞争考试，考生报考的是有特定指向的职位，报考的条件和要求具体，针对性强；统一资格考试，考生竞争的是担任公务员的资格，报考的条件和要求相对宽松，一般性强。（2）职位竞争考试强调的是具体的专业要求，讲求专业对口，走的是专才路线；统一资格考试强调的是综合素质和能力，不要求专业对口，走的是通才路线。（3）职位竞争考试的前提是职位空缺，用人单位需要立即补充人员，是有选择性地因职择人；统一资格考试是储才以备用，每年定期通过考试选拔一定数量的人员进入公务员人才库，便于用人单位需要时从中进一步遴选。“资格考试和任用考试的区别实际上在于对公务员供与求的侧重点不同：资格考试强调为公务员系统提供充足的人才来源，任用考试则主张根据需要进行考试和录取”。[5]（4）职位竞争考试必须以严格的职位分类为前提，其基础是公务员职位的分级分类管理；统一资格考试对人事分类的要求不高，可以建立在品位分类的基础之上。我国一直是以品位分类为主，分类方法简单而易行，现在虽然在逐步推行职位分类，但一些具体细致的分类工作还有待于依次推进。（5）职位竞争考试一般只要通过笔试、面试等程序就可以直接进入试用期，这种考试模式可以称为“一轮制”模式；而统一资格考试，通过第一轮笔试、面试等环节只是获得被选资格，而要具体任职还必须经过第二轮用人单位的挑选，这种考试模式可以称为“二轮遴选制(简称二轮制)”模式；即通过第一轮考试获得担任公务员的资格，通过第二轮考试获得在某个单位、某个具体职位任职的资格。第一轮考试考察考生担任公务员应该具备的公共管理、法律等基础性知识，第二轮考试考察考生担任某个具体职位应该具备的相应的专业知识和操作能力等。二者的不同点如下表：

职位竞争考试与统一资格考试对比表

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我国古代官员管理奉行的也是通才路线，科举考试就属于典型的资格考试，天下学子先通过科举考试获得任用资格，再通过侯任这一环节委派到中央或地方任职。遗憾的是它只实行一考定终身，催生出两大问题：一是考生获得任用资格后，究竟到哪里任职、任什么职，不需经过考试，也不是由用人单位来选择，而靠关系推荐、上面委派等，弹性很大，为封建官场下的用人腐败埋下了伏笔。二是由于缺乏第二轮考试，忽视了考生的专业水平、个人职业兴趣等方面的差异，不能做到用其所长，遑论因事择人、人事相宜。因此，我国古代科举制度注定要走入死胡同而受到摒弃。

新中国成立后，我国在人才管理上也一直坚持通才路线，机关公务员也不像西方国家那样实行政务类和业务类相分离，公务员任用和晋升的专业限制不明显。与这样的文化、历史国情相适应，照理说我国应实行统一资格考试才符合逻辑。而现今我国实行的公务员考录制度却是典型的职位竞争考试。毋庸置疑，职位竞争考试强调的是特定专业技能，与通才路线相悖。这表明我国公务员的发展路径与其历史轨道存在明显的背离，正是其管理和逻辑上的紊乱，引发出我国公务员考试实践中的种种弊端。

三、重点测试通用能力还是专业能力：专业与非专业之争

究竟是要实行职位竞争考试还是实行统一资格考试，其争论的焦点在于公务员招考过程中是否要坚持和强调专业要求。二者的分歧是，主张职位竞争考试者强调专业之间的差异，认为考试内容应该强化对考生进行专业知识能力和应用能力的检测；主张统一资格考试者强调通用能力的效用，认为考试内容应侧重于各职位通用的基础知识和能力的测试，如公共管理能力、行政职业技能等。但实际上，只有“二轮遴选制”考试模式能较好地兼顾通用能力要求和专业要求，解决此纷争困扰，是一种优化选择。（1）公务员从事的是社会公共事务的管理活动，要求具备三方面的基本素养：公仆意识、公共管理和服务能力、一定的专业知识。它对专业知识的要求并不如企事业单位那么严格，并不要求所有的公务员都具备相关专业知识背景，因为公务员并不都是专业技术人员。如果说公务员作为一个职业化队伍有统一的专业的话，那就是公共管理专业。对机关公务员来说，对公共管理能力的要求胜过对某方面专业技能的要求。（2）“二轮遴选制”考试模式不是不讲专业，恰恰相反，它既注重通用能力的要求，也注重职业能力的要求；它将这两种不同能力的要求通过两轮考试来实现。其第一轮考试就是测试考生应该具备的通用管理能力，第二轮考试就是要测试考生应该具备的相关专业知识和技能。一方面，考生可以通过恶补达到用人单位最基本专业要求。另一方面，那些对用人单位专业领域完全陌生的考生会放弃竞争，或被淘汰出局。二轮制考试就是要在通用能力和专业技能之间找到平衡，使机关录取的公务员具有更高的综合素养。所以，通过二轮制考试进入机关的，既有相关专业背景的人才，也有来自其他专业的综合性人才，使机关人才结构呈现多元化、复合化，比那种只有专业知识而缺乏综合管理技能的人才格局更理想。（3）对于年轻的初任公务员来说，能否成为一个合格的公务员更主要的是看其是否具备基本的公共精神和能力，目前我国缺失的正是这种以公共利益为导向的公共精神和服务精神。因此，除非是一些相当冷偏、尖端领域对专业要求比较严格外，大部分来自专业的障碍是可以克服的。正如许多负责招聘的企业负责人所认同的那样“除一些对专业知识要求较高的岗位外，应聘者的‘软件’综合素质更被企业看重”。[6]

从我国公务员使用的实际状况来看，虽然我们在公务员招录时十分强调专业界限，但在公务员的任用、晋升、调动等方面并不重视专业的限制，基层尤甚。湖南省常德市曾对县乡公务员队伍状况进行过统计调查，结果发现“目前乡镇机关公务员中熟悉农业生产技术和农村经济管理的仅41%，在县直单位中专业对口的不到30%，在县直专业部门班子成员中非专业人员普遍达到30%至50%”。[7]我国现行的公务员录用考试，表面上重视专业要求，实际上正如黑龙江大学副校长、博士生导师何颖教授指出那样：“客观上出现了重公共科目考试、轻专业科目考试的倾向”。因为在目前的考试中，笔试只考公共科目，并以公共科目考试成绩作为进入笔试的依据。而在面试过程中，“专业科目考试的比重很低，最多只能占到40%左右。这样做的结果是使进入……考试的人员的专业水平和能力往往得不到保证”。[8]但二轮遴选制考试有针对性地克服这一弊端，兼顾了通用能力和专业技能的要求。

世界上最早推行公务员制度的英国，刚开始也是像我们一样采取职位竞争考试的办法选拔人才，而最终转向了资格考试模式。1833年英国政府开始实行官职的考试补缺制度，各部门每有职位空缺，便由四人参加考试，通过竞争择优录用。当时，1853年东印度公司的特许状期满，为了阻止贵族引荐私人窃取这一重要职位，国会提出了改进人事考选制度的议案。当时受国会委派而负责研讨考试制度的麦克莱等3人，在对政府官制和人事制度进行了调查之后，提出了《麦克莱报告》，主张考选标准应注意一般的教育程度和适应能力，反对以应用技术及专门知识为考选条件；职员任用必须经过公开竞争考试，考试合格者还必须经过两年训练，训练合格后按成绩分配工作。这一报告对英国人事制度改革产生了极大的影响，为英国近代文官制度的诞生奠定了基础。[9]因此，从各方面情况来看，我国也完全有必要改革目前的一轮制考试制度，继承古代科举制的优良做法，借鉴英国的经验，从职位竞争考试过渡到二轮制资格考试。

四、二轮遴选制考试模式的比较优势及其制度安排

第一，二轮制考试模式实行分级分类考试。结合我国具体国情，公务员招录考试可以依据其职位划分为三类三级：一是办事员职位，要求大专和本科学历；二是科员职位，要求本科或研究生学历；三是主任科员和副主任科员职位，要求研究生（含博士）学历。这三类考试的内容题型和考试方法有所差别，以体现不同层级职位的要求。原则上不支持高学历者报考低职位，避免人才的高消费和无序竞争。

第二，二轮制考试模式兼顾通用能力和专业能力的考察。二轮制考试实际上等于资格考试加任用考试，在资格考试的基础上进行以任用为目的的录选考试。第一轮考试，通过笔试加面试，测试考生应该具备的与公务员身份而不是具体职位相适应的知识和能力；第二轮考试，通过笔试加面试或者以考察代替笔试，测试考生应该具备的与用人单位具体的职位相适应的技能。吸取了职位竞争考试和统一资格考试各自的长处，考试目的十分明确，针对性强，考试效果可以预测和控制。第一轮考试放宽专业限制，除专业技术类职位外，综合管理类和行政执法类都不作严格的专业限制；第二轮考试强调职位要求（不等于专业要求），要求考生具备相应或相近的专业背景知识。这样既可以保证公务员队伍的整体水平，又照顾到每个职位的具体要求。也不会出现不同职位报考人数相差悬殊的局面，避免了不公和浪费。

第三，二轮制考试模式有效避免了招录上的不正之风。由于第一轮考试不牵涉到具体的用人单位，考官完全由相关专家组成。不管是笔试还是面试，专家都可以相对独立公正地进行测试，不会受到用人单位的干扰。经过第一轮的公正筛选后，第二轮考试则尊重用人单位的自主权，由用人单位在候选名单中根据考试或考察结果取舍。对于少数超过一定年限（一般设置为两至三年）还没有被用人单位选上的，可以由组织人事部门根据具体情形指派，以保证凡是通过第一轮考试具备公务员资格的原则上都被委任，避免了一轮制考试模式下虽然艰辛入围但最终被淘汰的有欠合理和残酷现象的出现。

与考试制度的变革相适应，旨在提高公务员素养的公务员初任培训要做出相应的改革。由于人数众多和经费有限等条件的限制，我国目前的初任公务员培训基本上是不分行业、专业、职位，其培训的重点在于公务员的通用知识和技能，忽视了专业技能的训练。实行二轮制考试模式之后，初任公务员培训应该以行业或系统为依据，分类组织，培训内容侧重于专业技能的培养和训练等。

[1][2]杨华云.国考招录比93:1创新高[N].新京报,2009-12-27.

[3]新民周刊记者.争辩公务员考试成本行政与学术结论落差巨大[J].新民周刊,2006-08-17.

[4][5]李里锋.南京国民政府公务员考试制度的若干问题[J].史学月刊,2004,(1)：67.

[6]本报记者.南开调查显示:就业“专业对口”要放宽理解[N].经济参考报,2008-10-27.

[7]张柏枝.关于县乡公务员队伍能力建设的思考[DB/OL].中国常德网,2006-01-23.

[8]何颖.科学化:完善公务员考试录用制度的关键[J].学术交流,2001,(1)：24.

[9]唐晓阳，袁忠.公务员制度概论(修订本)[M].广州:广东人民出版社,2004,279.

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1009-3605（2010）03-0009-04

2010-04-14

袁忠，男，湖南攸县人，中共广东省委党校行政学教研部副教授、副主任，主要研究方向：公共管理、公务员制度。

责任编辑：谭桔华