推进土地调控的理论和实践创新

2010-10-21刘随臣

中国国土资源经济 2010年2期

■ 刘随臣

（国土资源部，北京 100812）

2010年，我国经济从最困难时期转入最复杂时期，经济增长内生动力不足，改善外需状况难度加大，财政收入增长的基础比较脆弱。在这种情况下，虽然总体宽松的宏观经济政策基调不会改变，但是“稳增长、调结构、防通胀、促转型”尤其是加快经济结构调整被摆在更加重要的位置。保持宏观经济政策的稳定性和连续性，着力提高政策的灵活性和针对性，是保持经济企稳回升，促进经济社会平稳较快发展的重大举措。就土地政策参与宏观调控而言，保持稳定性和连续性相对容易，但增强灵活性和针对性则难度较大，及时研判形势和把握调控时机非常重要。土地作为要素参与宏观调控是根据我国资源国情和发展阶段的管理创新。近年来，虽然在土地资源、资产、资本“三位一体”理论和宏观调控政策目标、工具以及形势分析的核心指标等方面进行了积极探索，但距有效服务经济社会发展的要求还有较大差距，需要结合经济社会发展实际，加快推进土地政策参与宏观调控的理论和实践创新。

1 土地参与宏观调控面临的挑战

我国特有的资源管理制度、特殊的国情和特定的发展阶段，决定了土地调控面临的形势更加复杂，任务更加繁重和艰巨。

1.1 理论难点

总体上说：我国尚未形成土地资源、资产和资本“三位一体”整体调控与管理的理念和政策。具体表现在：

从资源角度讲，供需总量矛盾突出，供给弹性不足。土地资源刚性需求在很长一段时间持续增大，我国国土面积大，但耕地比例低、人均耕地少、优质耕地少、后备耕地资源不足。同时，未利用土地中可供开垦为耕地的数量有限，加之水土流失严重，土地沙化问题突出，土地污染严重，土地资源可持续利用能力较弱。

从资产角度，结构性矛盾尖锐，导致违法违规和粗放浪费并存。土地资源总量供需之间的矛盾转化为土地资产的占有和利益分配之间的矛盾，形成土地供给的有限性与私人、单位对土地资产占有、使用需求无限性之间的尖锐矛盾，呈现出城市与农村、工业与农业、产业行业之间、住房与庄稼争地的现象。土地资产成为利益主体发展和创造财富的要素和手段，在一定程度上扭曲了建设用地实际的供需关系。加上现有政策制度对土地供需、占有使用和利益的有效调控不到位，造成当前土地违法违规尚未遏制，开发利用粗放浪费现象严重。

从资本角度，与货币政策缺乏有效配合，风险加大。随着金融作为市场经济核心地位的日益显现，货币资本对其他要素资本作用和影响的不断强化，土地资本不断从实物资本形态衍生出虚拟资本形态，金融信贷和资本市场与土地市场相互传导，土地-金融耦合共生效应日益显现。然而，土地政策与货币金融政策各自独立、缺乏有效配合造成土地市场和金融市场风险累计放大。

上述问题的根源在于土地收益分配机制不完善。在土地资源资产化和资本化的过程中，由于我国土地收益分配制度改革滞后、土地增值收益归属主体不清，造成土地收益分配失衡问题突出，形成土地资源配置和利益分配主要流入城市，过多偏向于强势利益主体的格局。主要表现为：一是农民参与土地增值收益分配的比例过小；二是中央与地方之间土地资源收益分配不合理，中央财权与事权的不匹配，地方“以地生财”，形成了中央和地方之间的利益博弈；三是开发商追求利益最大化，高房价使贫富差距进一步拉大；四是缺乏当前利益与长远利益的统筹机制，过度征地，财政透支，影响可持续发展。

1.2 实践挑战

一是运用行政手段相对较多，经济手段运用尚显不足。宏观调控的手段主要包括经济、行政、法律和技术手段。但在实践中，更多的是使用行政手段。从短期看，为了见效快，选择土地供应计划和审批管理等行政手段是必要的，但是行政手段是以相应的行政体制为基础和前提，政策上不断重申“最严格”，可在实际执行中既没有“最严格”的定量概念，也没有科学的指标体现，政策尺度存在一定的随意性。表现出不是事前研判、及时决策，而是以事后纠正为主。土地政策参与调控是一个系统工程，各种调控手段应该相互配合，综合运用以经济手段为主的调控手段，影响市场主体的行为，对总量、结构、布局、时序等进行调控。

二是保持政策稳定性、连续性相对容易，增强灵活性和针对性更难。主要表现在政策的时滞效应较为明显，对经济运行进行宏观调控的时间或时机非常重要，需要适时、适度进行调控，更多地进行事先防范，错过时机就要付出更高的代价，甚至会出现难以弥补的损失。从宏观调控的实践来看，调控措施的滞后，自然就增加了灵活性和针对性的难度。从土地供应计划下达到形成有效供给一般需要2-3年时间。如果调控措施没有预见性，很难发挥积极作用。

2 建立以经济手段为主的土地调控体系

2.1 实行多元供地方式

根据用地性质选择适宜的土地供应方式，扩大有偿使用范围，对不同用途、类型、规模、性质的用地，采取灵活的供应方式；针对不同行业产业特点和成长周期，采用弹性年期的出让方式。加快城乡统一的土地市场建设，尽快研究和制定建设用地交易办法。

2.2 以价格为核心，实施差别化的调控政策

完善价格形成机制，以竞争择优方式选择用地者，健全土地价格体系，制定基础设施用地价格标准。定期发布不同地区不同行业最低指导地价，鼓励优先发展产业且用地集约的工业项目用地。调整使用未利用地的价格标准，积极拓展建设用地供应新空间。通过建立调整地价或租金的提升、降低机制，影响各类用途土地的需求和成本，调控土地的供给量和供给结构，优化土地利用结构，进而达到优化产业结构的目的。

2.3 发挥土地税费的调控空间

税和费是土地参与宏观调控的重要手段。严格征收土地增值税调控房地产供给量和供给结构，适时开征不动产税调控土地需求量和需求结构。提高中央在新增建设用地使用费中的使用比例，增大调控的空间。

2.4 探索土地储备的调控作用

根据市、县土地供应规模合理确定储备土地规模，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。加快建立国有土地收益基金，适时调整储备土地的供应规模和时序。

2.5 研究准确反映国土资源领域全貌的统计指标

包括计划、供应、使用、地价、储备、抵押贷款等指标。建立健全国土资源预警预报制度，定期发布土地供应数量、结构和价格等信息，积极引导市场，适时调整调控的方向和节奏。

3 推进土地调控实践创新

3.1 注重与产业政策互动

以供地结构促进经济结构调整和经济发展方式转变。对资源消耗(特别是能源、土地)和环境污染型项目，限制或禁止土地供应；对见效快、就业多、效率高、能耗低、污染少、拉动力强、支柱作用显著的产业用地，要予以优先保障。将工业用地的价格、出让年期与竣工投产后产出效益有机结合，对符合产业结构调整优化方向的产业用地价格、租金和供应时序要予以优先考虑。

3.2 注重与财政、货币政策互动

配合证监部门和银监部门把住土地上市融资和抵押贷款的门槛。严格房地产企业资本市场融资监管，规范融资行为，严肃查处存在违反土地管理法律法规行为的企业，并限制其上市融资，及时向社会披露。严控土地抵押贷款的成数，规范土地储备贷款行为（比如最高比例不得超过评估值的70%，贷款期限原则上不能超过两年等），降低土地融资的金融风险。参与研究制定弹性房地产信贷杠杆比率。比如，现阶段除保障性住房外，可以将普通商品住房等项目的最低资本金比例上调为30%或者更高。

3.3 注重与考核评价制度互动

中央经济工作会议上，胡锦涛总书记提出，以完善政绩考核评价机制为抓手，增强加快经济发展方式转变的自觉性和主动性。考核评级机制也可以成为调控的重要手段，目前，除严格实施单位和固定资产投资增长的新增建设用地消耗考核办法外，可以考虑对土地年度利用计划执行率、报部批准用地的重点城市实施方案审核率、国务院和省级政府批准建设用地情况的供地率、供后土地开发情况的开工率和竣工率、建设占用耕地的补充率、违法用地比率等指标的考核，根据考核结果提出不同的政策调控导向。

3.4 注重与城镇化建设互动

积极稳妥推进城镇化建设是扩大内需、拉动消费的最主要的举措之一。要充分利用城镇化推动扩大内需的有利时机，发挥好农村土地整治、城乡建设用地增减挂钩组合政策的作用，统筹城镇化和新农村建设用地。在科学制定中小城市和小城镇发展规划的基础上，适应城镇化发展的需要，及时调整用地政策，在节约集约的前提下，重点保障中小城市和小城镇发展就业和保障性住房用地。在年度土地利用计划指标中对中小城市和小城镇予以倾斜，切块支持，重点保障。加强对民生用地落实情况的监督检查，对保障性住房用地指标未能完成年度计划的，采取责任连带制度，除扣除下年指标外，对其他用地实行暂停或停止审批。当下，要密切关注开发商向三、四线城市、中小城镇渗透，借推进城镇化之机对土地进行炒作、投机的苗头和倾向。