浅析地方融资平台的贷款风险管理

洛阳市财政局 徐琳

我国地方政府承担着大量公共基础设施建设的责任，同时还要承担推动地方经济发展的重担。公共基础设施建设一般投资的规模大和受益的时间跨越长。基础设施投资项目的这种特性，一方面决定了地方政府有限的年度财力不可能与当年巨大的资本性投资需求相匹配；另一方面也决定了对于投资与受益相分离的建设项目，需要按“谁投资、谁受益”的原则，需要在财政之外另谋融资通道，而且这种融资需求随着经济社会发展对基础设施需求的扩大而急剧增加。

然而，目前我国的相关法律法规既不允许地方政府发债，也不允许地方政府直接向银行贷款。在这两个最重要的渠道被堵住之后，地方政府为了解决制约基础设施建设的资金缺口问题，不得不利用各种非规范手段融资，目前有许多地方政府都通过政府性融资平台方式获得银行信贷资金，以解决城市改造和基础设施建设的资金缺口，地方政府性融资平台是地方政府利用银行贷款进行城市建设的主要载体和实现操作机构。

一、地方政府融资平台的现状

来自银监会的统计数据显示:至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司,其中县级平台高达4907家。而从地方融资平台贷款债务与地方政府财力对比看,债务率为97.8%,部分地方政府融资平台贷款债务率超过200%。采取的融资方式基本上都是以政府拥有的土地作质押或是用综合收费能力来保证项目的还款能力。地方政府融资平台所贷资金，都是投入到地方基建项目建设当中去了，这些项目还贷资金来源，最后都是政府财政收入。问题就在这里，这些基建项目完工后，虽然对推动地方经济发展有成效，最终会体现在政府财政收入增长上面，但是因为中国现有分税制情况下，财税的大头被中央拿走，地方政府可用的就是土地出让金。一旦房地产行业出现衰退，土地流拍，地方财政少了一个大宗进项，后面债务如何收场？因此，可能造成地方融资平台还款能力欠缺、银行产生不良资产等问题。

二、地方政府融资平台风险分析

地方融资平台的风险主要表现为系统性风险,很大程度上以未来经济增长带动地方财政收入增加、土地升值、招商引资等效益的显现。

（一）贷款担保流于形式

投向政府融资平台的信贷通常具有以下共性：期限中长期，利率下浮，信用贷款为主，政府出具承诺函保证还款，投资项目一般盈利不佳甚至没有盈利，未来还贷来源主要来自政府土地出让收益等。担保不规范是大部分地方融资平台的“通病”。银行为防范贷款风险，通常都会要求借款人提供融资担保。为了让融资平台公司能从银行获得贷款，地方政府想方设法向银行出具各种形式的担保，这当中既有地方人大、政府出具的还贷支持性文件，也有地方财政出具还本付息的承诺函。然而一纸“担保函”并不能降低这一借贷行为的风险，因为真正使用资金的地方政府相关部门，并未向银行提供有价值的地方财政收支决算报表等依据。规范地方政府融资平台担保承诺行为，已成为相关部门的共识，但地方政府和人大“担保函”应属无效这一大的原则应该不会变。

（二）政府性风险问题突出

政府融资平台的最大风险在于财务不透明，有的公司根本没有财务报表，银行很难判断其真实的信用风险。即使提供了财务报表，由于非货币出资占据很大部分，政府靠注入多种资产来做大资产盘子，导致其真实资产评估较难

（三）借贷主体还贷能力不足

对于政府融资平台类公司的贷款风险主要看地方政府的偿债能力，但问题是，几乎没有地方政府向商业银行出具过财政收支表，而政府投融资平台个数繁多，其汇总的隐性负债到底多少，有无超过其偿债能力，恐无人能说清。

三、地方融资平台的风险防范

地方政府融资如无制度、纪律的有效约束,必然会在分散状态和不透明状态下积累公共风险,一旦积累到被触发的局面,就会是危机的局面。“救火”的代价损失将是巨大的,唯一的正确方向,应是走向透明化、法纪化的“阳光融资”。今年中国银监会出台了“三个办法一个指引”，6月国务院出台《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），8月银监会出台《关于地方融资平台贷款清查工作的通知》（[2010]244号），中央相关部门对融资平台贷款的发放和使用提出了严格的要求，多种信息表明，决策层已着手规范地方融资行为、整肃地方融资平台。

（一）将地方政府投融资平台分类处理

1、对于偿还能力较强的，具有稳定充足的现金流和第一还款来源、经济可持续、抵质押品完备且手续齐全的项目，经过必要的规范和清理后，继续提供贷款支持，把基础设施项目建设完工。

2、对于缺乏第一还款来源、现金流不足的其他项目，应积极落实第二还款来源，确保还款有保障。

3、对财政状况较差、不符合相关规定投向产能过剩行业、违规挪用或资金闲置的贷款，以及地方政府决定关闭的平台公司，则尽量不提供贷款，落实债权，采取多种措施尽早回收。

（二）防范纯粹用来借钱的壳公司

如果原来单纯依靠财政担保的融资平台贷款，有两套风险缓释措施，一是财政担保承诺，二是土地抵押、政府协调的其他国企担保、收费权质押等。这一部分违规行为要重点清理，投融资平台的银行贷款必须与实体建设项目对应起来。

（三）对打包贷款进行项目的对应和清理

即是说银行把贷款所对应的项目一一打开和对应，从而明确不同项目的偿还能力和风险水平。项目存在没有现金流、自有资金不到位、担保措施不实等情形，想办法落实其他有效的担保抵押方式，及安排还款。

（四）运用市场化手段

1、对一部分有现金流的投融资平台，可以通过市场化运作，如转让股份、转让资产等形式，让他能够运行下去。

2、融资主体的变化，采用BT模式（Build—Transfer，即“建设——移交”，乃是政府利用非政府资金进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式），开展城乡一体化等相关项目建设。

3、发行城投债，在中央代发地方债的额度中，争取一些，以逐步压缩商业性贷款，可以将它视为一种准市政债，经过适当的规范、完善之后，还有发展的空间。

四、进一步规范政府性融资平台

目前政府性投融资平台为地方政府融资、促进地方基础设施和公共服务设施建设方面，发挥了重要作用，虽然也出现了许多不规范的行为、存在一些隐患，但还是一种市场化与政策性相结合的有效融资运作模式。在目前地方融资渠道还不畅通、融资手段比较单一的情况下，政府性融资平台还有继续存在的必要，关键是要进一步进行规范。

（一）要切实加强融资平台的债务风险管控，对出资不实以及治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款和发行债券。

（二）融资平台要逐步改变政企不分的格局，消除政府对融资平台的行政干预，转变其为政府融资圈钱的形象，真正将融资平台打造为市场化的企业，弱化融资平台的政府信用，强化企业信用，消除平台债务风险最终转化为地方财政风险。

（三）整合政府财政资源和资产，将分散于各个部门、各个领域的融资平台分类整合，打造成几个具有规模效应的平台，将分散于各部门和领域的财政资金包括上级财政转移资金集中起来使用，增强融资平台的融资能力和投资能力。

（四）强化对融资平台的信用评价；证券、金融监管部门要加强对具有地方政府背景的融资平台债券融资与贷款全过程的监管。

[1]刘万均.防范地方政府融资平台风险的对策研究,天津经济.2010年第05期

[2]过文俊,王红娟.防范地方政府投融资平台风险的近虑远谋,西部论丛.2010年 第06期

[3]杨海霞.地方政府融资风险难题,中国投资.2010年3月

[4]秦德安,田靖宇.我国地方融资平台运行风险及控制研究,扬州大学税务学院学报.2010年 第03期