浅析中国区域发展规划现状

葫芦岛市信息中心 孙秀岩

葫芦岛市科技馆 顾卓

2009年以来，中央政府为刺激经济、保增长，除了实行激进的财政政策和极度宽松的货币政策外，由过去重视产业转向重视空间布局的优化。其中，首推批准地方政府的各类区域规划。

一、中央批出各种区域规划的现状

中央政府大致分三个批次推出了不同级别的区域发展规划。

2006年后，中央已经批准了几个高级别综合开发试验区，包括：上海浦东新区、天津滨海新区、深圳综合配套改革试验区、成渝城乡统筹试验区、武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”试验区。

2009年至今，国务院批复了13个区域规划：《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》、《关中-天水经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《横琴总体发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《促进中部地区崛起规划》、《中国图们江区域合作开发规划纲要》、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《鄱阳湖生态经济区规划》、《甘肃省循环经济总体规划》、《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》、《皖江城市带承接产业转移示范区规划》。

2010年1月，中央召开第五次西藏工作座谈会，部署推进西藏实现跨越式发展的战略。同年3月，国务院召开“新疆经济发展专项会议”研讨扶植新疆发展的新政。可见，新疆和西藏两个区域发展的系列新政即将出台。

按以上数据分析：从地理区位上看，分布广泛。从东南部沿海、中部地区直到东北地区、西部内陆。从类型上看，注重产业结构调整。涉猎综合改革、城乡统筹、生态经济与循环经济、旅游经济等几大类。可以深刻的感受到，这些区域规划都是围绕经济建设与发展这一核心，为区域经济的发展提供特殊的政策环境，中国进入了一个搞区域发展规划的新高潮。

二、区域规划是中央与地方平衡利益的重要政策

区域规划的频推,既有地方积极推动的作用,也有中央从区域发展大局的全局性考量,很大程度上是中央与地方合力的结果。有利于发挥中央与地方的两个积极性。从区域发展出现的趋势来看,客观上存在着六个因素：

（一）地方政府通过区域规划获得资金支持。自分税制后，中央与地方在财政资源分配上发生了重大变化，各地方财政吃紧。而国家4万亿投资和“保增长”的政策，对于各地方政府是志在必得的，通过区域规划拿到资源配置权，就可以吸引各种资源、资金，就有更多的机会去“花国家的钱，办自己的事，赚自己的钱”。

（二）区域规划要比单一的招商引资项目更划算。在过去的开发区和招商引资模式中，引入的投资项目都是单一项目，获得的资金是有限的。而争取到区域规划后，可以大范围的动用土地、利用特殊政策，这就给了地方政府更大资源配置权，很多综合性的开发项目，都可以在新的区域规划内进行。

（三）区域规划是地方基于发掘地区优势,实现地区特色发展的愿景。在市场经济的不断深化,推动新的分工格局在更大范围内形成。“诸侯经济”小而全的内部循环状态已经被市场经济深化的分工力量所打破。在许多地区,城市之间的障碍逐渐破除,甚至在医疗、社保等方面都出现同城化服务的态势。

三、区域规划中首推调整区划

在新区域规划的资源配置上，各地也有十分诱人的突破。主要表现在土地利用规划方面。以上海为例：2009年5月，国务院批复上海市《关于撤销南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》。浦东新区的特殊政策将扩大到近千平方公里。为什么上海会如此调整区划？其核心目的是为经济发展“腾空间、挪资源”。空间不仅包括城市规划和建设所需的物理空间，还包括行政体制下的政策空间和操作空间；资源不仅包括土地、资金等资源，还包括各种优惠政策、特殊政策。尤其是在特大型城市，这种行政区划调整是有含金量的，光重组出来改变用途的土地，就会立刻带来极大的利益。

四、对区域规划大扩容的思考

如此多的区域规划的出炉，覆盖范围之广，时间之密集，史上罕见。这种排山倒海式的规划出台实质上是政策上的浮躁。可以预见：

（一）在时间上而言，国家层面的战略性规划，从出台到实现大致常规需要10年或者更长的时间。短期内推出众多区域规划方案，一时让各个区域难以获得中央的财政支持，区域竞争力更是无法显现，只是给股票市场提供了一连串炒作的题材。此前，国家出台过三大成功的区域规划：从深圳在70年代末设立特区，到90年代初的浦东开放，以及到21世纪之后的天津滨海新区。这三大区域规划在空间上跨度十分之广，在时间上跨度十分之长，从而保证了中央财政的有力支持，并落实到位，这也是造就了我国沿海地区长期繁荣的原因。如各地匆忙上马区域规划，肯定缺乏科学性和长远考虑，在可持续发展上难免有失误的地方。

（二）在空间上而言，此次区域规划基本上覆盖全国各地，这与“先富带动后富”的政策方针在战略上是不同的。众多的区域规划上升到国际战略的层面，便失去了政策实施的重点，难以获得特殊的政策照顾，反而使各个区域的优势抵消，失去本地的核心的差异竞争力。

（三）区域规划与国家的可持续发展的长远规划在具体实施时，有些细节政策相背离。从汇总的区域规划来看，有不少顶着生态帽子，规划的重点却在经济，而不在生态。又比如国家对于农田保护的政策，肯定会在各种区域规划后的被重新修订和突破。而这些区域规划有可能会形成先斩后奏、生米煮成熟饭的结果。

（四）区域规划一拥而上，会导致局部投资过热、资产价格猛涨。各房地产业紧跟区域规划，乘机挖中央政策的墙脚，靠着地方资源“蹲点吃透”，成为应对行业变局的突破口。使房价在一线城市出现的负面效应向二三线城市延伸。

规划是一种手段，目的都是促进科学发展。 此次天女散花般的区域规划出台，是需要降降温的。

[1]林善伟.中国经济结构调整战略.中国社会科学出版社,2003

[2]杨仕省.中国划定新经济地图 13个区域规划升为国家战略.华夏时报,2010