浅谈“收支脱钩”与非税收入的规范执收

湖南省永州市零陵区财政局 唐艳华

浅谈“收支脱钩”与非税收入的规范执收

湖南省永州市零陵区财政局 唐艳华

非税收入就是政府非税收手段而获得的财政收入。它伴随着改革开放迅速发展壮大，为地方的经济建设起了重要作用，又附生出“三乱”等一系列弊端，规范非税执收，势在必行。收支脱钩，是规范非税收入执政的重大举措，在推行实施的过程中遇到了阻力，产生了新的问题。本文就这些问题产生的原因及对策进行了探讨。

收支脱钩 非税收入 规范 执收

一、前言

非税收入相对于税收而言，是指各级国家机关、事业单位、社会团体及其他组织，依据有关法律、法规和条例的规定，履行管理职能，行使国有资产或国有资源所有权，提供特定服务；或者以政府名义征收、收取的税收以外的财政性资金。它包括行政性收费、事业性收费、政府性基金及附加、罚款收入、国有资产收益及其他非税收入。

二、收支脱钩在规范非税收入执收过程中的作用

作为规范非税执收的重大举措，收支脱钩应运而生，2005年起在全国推行实施。

收支脱钩，就是指非税收入金额缴入财政，单位所需各项支出，由编制部门综合预算，实行定员、定额、定标，依据单位的工作任务、职责、目标、业务范围，配置标准，结合财务可能，保障其正常运转。同时，建立公共财政，保障行政事业必不可少的经费。

相对于收支挂钩，收支脱钩对规范非税收入的执收具有巨大优势：第一，有利于政府对非税收入收支的集中管理；第二，有利于社会资源的优化配置；第三，有利于防止社会分配的不公。

三、收支脱钩在非税收入管理实施中存在的问题

收支脱钩是非税收入执政方面的一项重大改革，是一项利国利民利己的重大举措。但从实施这一举措的实践上来看，许多部门还是根据当年非税收入，加上以前的年度结余来确定支出计划。也就是说，形式上是收支“脱钩”，实际上还是“穿新鞋走老路”，以不同的方式“挂钩”。

一项好政策的推行为何如此艰难？有三个问题值得关注：

首先，由于地方政府部门的财政与事权的矛盾没有彻底解决，经济建设的飞速发展与财政资金的巨大缺口仍然无法弥补，不规范收费仍然存在着强大的“幕后推手”。

其次，非税收入收支挂钩的问题由来已久，情况复杂，积弊很深。由于牵涉到各部门的既得利益，调整的难度与遭遇的抵触必然很大，一些省、市收支脱钩之后非税收入的大幅度下滑就是积重难返的证明。

再次，地方政府各部门的收费项目与银行账户过多过乱，易于转移与隐匿资金，这也成了“收支脱钩”改革的重要制约因素。

四、加强非税收入管理的基本措施

1、健全非税收入相关法律体系

非税收入的收支脱钩实施已逾五年，但对非税收入的性质、意义、作用、分类、标准、立项、市批、票据及资金管理，至今还没有一部全国性的法律法规。应尽快制订诸如《政府性收费管理条例》、《政府性基金管理条例》等操作性强的法规，尽量削减执收者的自由裁量权，将各地的非税收入纳入政府的年度报告，接受同级人民代表大会的监督。

2、严格非税项目的设立与审批

人们往往把“收支脱钩”当作治理“三乱”的灵丹妙药，其实不然，“三乱”的根源首先是非税项目的设立。因此，应该在国家出台《非税收入管理条例》的基础上，明确非税项目的形成与废止程序。除国务院和省级政府依据有关法律法规设立之外，其他任何地方政府与部门都不允许出台非税项目。

3、强化非税收入标准的刚性，使非税负担科学化、规范化、合理化

收费是否“乱”，在该不该立项的问题解决以后，在很大的程度上取决于收费的“量”。要解决这个问题，必须注意以下两点：

(1)规范确立标准的程序

在以人为本、科学发展的今天，事关公众利益的公共事务逐步趋向公开化、法制化、规范化，大部分城市对公用事业类产品的定价引入大众意愿，举行听证会。这既体现了政府对公众的尊重，又照顾到了公众可承受能力，防止主管部门随意收费，导致暴利甚至引发民怨，代表着通向现代化的中国社会的发展趋势。非税收费标准的确定引入这种听证机制乃大势所趋。

为了防止听证走过场，政府应介入听证的全过程。听证前，主管部门应主动提供真实可靠的成本数据。听证会的代表应具备广泛的代表性与权威性。听证会的过程应全程公开，收费标准的最后确定也必须透明。这样，收费的收得“理直气壮”，缴费的也缴得“心悦诚服”。

(2)要充分考虑征收的目的、性质、条件，客观合理地确定收费标准

对公共产品成本补偿方式的收费，其征收标准应以成本补偿标准为依据。对违法违规强制征收的罚款标准，应参考历史经验与国际标准，考虑威慑的现实需要而确定。对多种资源性的付费收入，应根据市场价格、成本、租金、利率等因素，通过计算的方式来确定。对国有企业上缴利润、国有小企业出售收入等产权性非税收入，应分别由经营状况及企业市场价值来决定。

4、深化“费改税”改革

虽然进行了一系列改革，我国政府性财政收入结构仍不合理。我们在坚决废止不合理的非税项目之外，要下定决心把那些征收面广、持续时间长、受益面广又具有连续性的项目，逐步纳入税收的范围。例如将排污费、绿化费等改为环境保护税，将挖掘费、占道费等改为城市维护建设税，将土地使用费、开垦费改为土地使用税等。

桥归桥，路归路，路畅通了，让过路的车不再挤上桥，桥上才有真正的规范与畅通。“费”与“税”保持一个适当的比例，也是我国经济可持续发展、与国际接轨的一个重要内容。

5、扩展投资途径，为经济建设提供稳定财源

规范非税收入执收的环境，不仅与地方政府承担的事权与财权的不协调有关，也与一些重大基础建设投资习惯性预留资金缺口有关。因此，深化投融资金体制改革，寻求长期稳定的基础设施建设资金来源，也就成了规范非税收入的一个必要前提。重大项目的确定要严格防止预算不足、资金来源不落实造成预留资金缺口。应参照国际惯例，通过政策性金融支持、规范化的债务融资、资产证券化以及BCT、TOT等方式来解决。

[1]《中国财政统计年鉴》96卷、97卷、98卷。

[2]朱镕基.在第九届全国人民代表大会上答记者问.人民日报, 1988;3:20

（责任编辑：袁晓军）