农村义务教育经费保障机制效用的政策评价

牛毅

农村义务教育经费保障机制效用的政策评价

牛毅

（太原城市职业技术学院，山西太原030027）

自2006年我国实施农村义务教育经费保障新机制改革以后，各方面都取得了可喜的成绩，如大幅度减轻了农民的教育负担，学校的公用经费逐步提高，城乡差别逐步缩小，教育管理行为逐步规范。文章将从新机制内容的角度，就其实施以来产生的效用进行分析，并提出改进和完善农村义务教育经费保障机制的对策。

新机制；教育经费；改善

为加快社会主义新农村建设、推动农村义务教育持续健康发展，国家自2006年起在西部地区开始实施农村义务教育经费保障机制改革，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。经费来源有了制度性保障，农村中小学财务管理进一步规范，学校管理水平明显提高，农民群众的教育负担大大减轻，这是教育领域中的一项重大改革。这项改革实施三年来，对我国农村义务教育的发展、推进公共财政建立、减轻农民负担等方面都产生了积极而深远的影响。

一、农村义务教育经费保障机制的概况

2005年12月24日，国务院印发《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（国发〔2005〕43号），要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。

农村义务教育经费保障机制（简称“新机制”）是以政府投入为主，各级共同负担，建立义务教育经费经常性财政投入机制，确保有足够的资金用于农村义务教育的运转和发展而建立起来的一套完整的工作系统新机制把农村义务教育全面纳入公共财政保障范围建立中央和地方分项目、按比例分担的机制，强调省级统筹，管理以县为主。

从2006年农村中小学春季学期开学起，新机制按照制定的实施步骤分年度、分地区逐步实施。

1．2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平；启动全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造资金保障新机制。

2．2007年，中部地区和东部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对中部地区和东部部分地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。

3．2008年，各地农村义务教育阶段中小学生均公用经费全部达到该省(区、市)2005年秋季学期开学前颁布的生均公用经费基本标准；中央财政安排资金扩大免费教科书覆盖范围。

4．2009年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额。各省(区、市)制定的生均公用经费基本标准低于基准定额的差额部分，当年安排50%，所需资金由中央财政和地方财政按照免学杂费的分担比例共同承担。

5．2010年，农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额全部落实到位。

农垦、林场等所属义务教育阶段中小学经费保障机制改革，与所在地区农村同步实施，所需经费按照现行体制予以保障。城市义务教育也应逐步完善经费保障机制，具体实施方式由地方确定，所需经费由地方承担。其中，享受城市居民最低生活保障政策家庭的义务教育阶段学生，与当地农村义务教育阶段中小学生同步享受“两免一补”政策；进城务工农民子女在城市义务教育阶段学校就读的，与所在城市义务教育阶段学生享受同等政策。

新机制改革实施三年来，新机制基本按照当初制定的实施步骤逐步执行着，农村义务教育呈现出可喜的面貌。陈至立2007年曾说过，在国务院的领导下，经过各地区、各有关部门的共同努力，农村义务教育经费保障新机制已经在全国范围建立，工作取得了巨大成就，得到了人民群众的广泛赞扬和拥护。

二、从新机制内容的角度对其产生的效用进行分析

自2006年我国实施新机制改革之后，各方面都取得了可喜的成绩。

1.全面落实“两免一补”政策，切实减轻了农民教育负担

国家于2001年开始实施“两免一补”政策，将西北地区作为国家重点扶持地区。2005年，“两免一补”政策惠及到中西部农村地区义务教育阶段家庭经济困难的学生。2008年秋季学期开始，国家更是将义务教育“两免一补”政策范围扩大到全国义务教育阶段的所有学生。至今，我国义务教育阶段有近1.78亿城乡学生全部享受免学杂费政策，近1.5亿农村学生全部享受国家免费教科书，1100万家庭经济困难寄宿生享受生活补助。这项政策从根本上保证了适龄儿童的教育入学起点的公平，有效减轻了家庭教育支出负担，特别是多子女的贫困家庭减轻负担的程度更大。

2006年秋季学期开始，宁夏创造性地在全国实施“两免一补”政策后，又免费提供一套教辅材料，率先在全国将“两免一补”政策扩大到“三免一补”，全面实现义务教育阶段学杂费全免机制，并将这一政策推广到民办中小学学生。到2008年春季，中央、自治区共投入义务教育经费保障机制资金近6亿多元，使全区99万中小学生受益，其中53.7万名家庭贫困学生享受到了“三免一补”政策，97万名公办中小学生全部免除杂费19080万元，近6万名贫困家庭寄宿学生享受到了生活费补助，53万余名贫困生受到免费提供的教科书和教辅材料。

据湖南省2007年统计，仅免除杂费一项，平均每年每个小学生就减负190元，初中生减负260元；同时享受免费教科书政策的，这两个数字则是250元至290元、440元至480元；同时享受寄宿生生活费补助的，这两个数字是450元至490元、640元至680元。

据初步测算，西部农村地区仅免除学杂费一项，平均每个小学生年减负140元，初中生年减负180元；享受免费教科书的贫困生，小学生平均年减负210元，初中生320元；既享受免费教科书又享受生活费补助的家庭经济困难寄宿生，小学生平均年减负达510元，初中生达620元。中部农村地区免除学杂费一项，小学生年减负约180元，初中生约230元。

以上多个研究数据都表明，实施新机制改革后，农民的教育负担切实减轻了，这是继税费改革和取消农业税后的又一惠农政策，得到广大人民的拥护。

2.提高了农村义务教育阶段中小学公用经费补助标准，使学校的基本运转得到一定程度的保障

从2007年开始，对中西部地区农村义务教育阶段中小学的生均公用经费基本标准，小学低于150元的地区，提高到150元；初中低于250元的地区，提高到250元。2008年，中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额，每年新增经费65.8亿元。

从表1所示的生均预算内公用经费支出的情况看，农村普通小学增长了13.36倍，年均增长率57.3%，超过全国年均46.39%的增长率；农村普通初中增长了11.76倍，年均增长率54.17%，超过全国年均40.43%的增长率。总的来看，近6年来，全国义务教育生均预算内经费逐年增加，尤其2007年增长幅度较大，有农村的增幅大于全国的增幅的态势，农村普通小学、初中与全国平均水平之比从2001年的62.2%、53.9%，分别提高到2007年的95.0%、93.32%。这在一定程度上说明，义务教育经费保障新机制已经初见成效。

国家的提高农村义务教育阶段中小学公用经费，对于农村学校在税费改革后难以运转的局面有所改善。实施新机制前，全国有113个县（市、区）的小学、142个县的初中生均预算内公用经费为零，其中85%以上在中、西部地区。实施新机制后，农村学校得到了由财政拨付的公用经费，经费大幅度增加，学校的运转得到基本保障。

各省都提高了公用经费补助标准，学校保障水平得到不同程度的改善。特别是甘肃、云南等偏远地区的农村中小学校，原来仅靠有限的收费来维持运转，在实施新机制后，学校普遍反映，运转基本得到保障，经费还需增加。

公用经费补助标准的提高不仅是学校基本运转得到保障，而且有效地杜绝了教育乱收费现象的发生。新机制实施后，由于学校只收取部分课本费和寄宿生的住宿费，学校的公用经费由政府承担，按时间进度划拨，学校和老师从收费和多渠道筹措教育经费的桎梏中解脱出来，能够集中精力搞教学工作。而且学校的收费公开透明，使教育收费便于家长和各界的监督，从而从根本上杜绝了教育乱收费现象，学校和政府在人民心目中的公信度得到提升。

3.农村寄宿制建设工程成效显著，办学条件有较大改善

近些年来，国家逐步加大投入，使普通中小学校办学条件得到了进一步的改善。据教育部2007年统计，全国普通中小学校舍建筑面积135320万平方米，比上年增加2210.5万平方米。

5年来，国家还安排专项支持2.2万多所农村中小学改造危房、建设7000多所寄宿制学校。中央财政加国债用于农村寄宿制学校工程共100亿元，省级财政配套2.66亿元。中央财政安排100亿元、省级财政配套10亿元支持的农村中小学现代远程教育工程，全面覆盖农村的36万所中小学，使得1亿多学生分享优质教育信息化资源。

“农村寄宿制学校建设工程”自2004年启动以来，中央共投入专项资金100亿元。2007年，全国义务教育阶段寄宿生总规模达到2992.4万人，比上年增加67.9万人，增长2.3%；寄宿生比例达到18.4%，比上年提高0.8个百分点。其中，西部农村小学寄宿生比例达到11.6%，西藏、内蒙古、云南、青海4个省份超过20%。西部农村初中寄宿生比例达到53.6%，西藏、广西和云南3个省份超过70%。2007年全国小学寄宿生生均宿舍面积达到2.6平方米，比上年增加0.1平方米。西部农村地区住宿条件改善明显，比2006年增加0.2个平方米，宁夏、贵州分别增加0.6和0.5平方米。

到2007年年底，西部“两基”攻坚计划的顺利完成、农村寄宿制工程的顺利推进，使全国义务教育阶段寄宿生在2007年规模达到近3000万元，其中西部农村初中寄宿生比例达到53.6%。新机制的实施，为贫困农村地区学生继续学习创造了良好条件。

4.农村义务教育普及水平得到提高

新机制免除了义务教育阶段学生学杂费，对家庭经济困难学生免费提供教科书，对贫困寄宿生还提供生活补助。新机制不仅保证了在校学生不会因贫辍学，也促使已经辍学的贫困孩子重返校园，学生辍学现象得到有效遏制，农村适龄儿童入学问题基本解决。由于政府对农村义务教育投入的大幅增加，减轻了农民负担，提高了农民送子女上学的积极性，2006年西部地区约20万辍学学生因此重返校园。

表1 2000年—2007年间全国和农村义务教育生均预算内公用经费支出单位：元

表2 2002-2007年全国小学、初中毕业生升学率情况单位：%

2007年全国小学毕业生升学率达到99.9%，比2002年提高了2.9个百分点，初中毕业生升学率达到79.3%，比2002年提高了21个百分点。西部各省区的毕业生升学率比以前有了明显增高。2003年底启动的国家西部地区“两基”攻坚计划2008年也如期完成，“两基”人口覆盖率提高到98%，相应地，全国“两基”人口覆盖率增至99%，小学学龄人口入学率和初中毛入学率分别达到99.5%和98%，达到了我国普及义务教育的历史最高水平。

这些成就的取得都得益于新机制的出台和实施，因此说，农村义务教育保障机制的实施有利于农村教育的持续健康发展，有利于全面教育水平的改善与提高。

三、完善农村义务教育经费保障机制改革的对策

虽然实施新机制以后农村义务教育的经费投入和办学条件等方面得到很大提高，但我们也清醒地认识到，农村义务教育的发展只是相对于过去过于薄弱和相对落后的局面而言发生一系列积极而深刻的变化，面对现实依然有许多困难需要克服，需要社会各界给予关注和支持。陈至立在完善义务教育经费保障机制工作会议上强调，完善农村义务教育经费保障机制直接关系农村义务教育的巩固提高，关系教育公平与和谐社会建设。

当前，要完善农村义务教育经费保障机制，关注以下几点：

1.进一步加大经费投入，将经费落实到位，各级部门划分好权责利，清理好农村义务教育债务，合理配置地区间的教育资源。构建以财政为主、政策性金融和优先教育区为辅的多元投资模式；进一步规范专项转移支付制度，优化城乡地区结构；加强义务教育财政监督。

2.关注中小学布局调整和中小学危房改造工程的进展，调研实施学校普遍反馈的意见。建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造的长效机制，加快中小学布局调整的步伐，不断提高教育经费的使用效益。不断提高中西部地区农村校舍维修改造资金的补助标准，并对高寒等特别困难地区加大支持力度。由于实施“新机制”以前各学校的危房改造采用的是申报项目短期突击方式解决，实施“新机制”以后将采用长效机制，采取固定资产折旧的办法按比例拨付危房改造资金，因此如果有很多危房需要重建，就涉及到资金的来源问题。

3.关注教师的激励机制问题。新机制免收学生的杂费后，教师的工资全部由财政负担，评定工资的标准主要是老师的工龄和职称，学校没有经费奖励优秀教师，也没有能力吸引或留住人才，因此要尽快建立教师激励机制。

4.完善家庭经济困难寄宿生生活费补助承担机制，尽快建立实施免费教科书循环使用制度。

［1］张力，李孔珍.农村义务教育经费保障机制政策研究［J］.教育发展研究，2008，（9）.

［2］周坚.夯实教育公平的根基［J］.中国人大，2007，（7）.

［3］刘荃信，何兆华，等.进一步完善农村义务教育经费保障新机制的政策性选择［J］.当代教育论坛，2008，（6）.

［4］于相春，徐宣清.农村义务教育经费保障新机制改革带来的影响极其对策［J］.教育财会研究，2007，（1）.

G64

A

1673-0046（2010）10-0083-03