对工程建设领域招投标问题的调查分析

刘建斌,王亚萍

【摘 要】工程建设领域仍然是职务犯罪的多发领域,特别是工程项目的招标环节,极易诱发职务犯罪,亟待改进和加强。

【关键词】工程建设;招投标;廉政准入制

中图分类号:TE94 文献标识码:A 文章编号:1009-8283(2010)07-0291-02

目前,工程建设领域仍然是职务犯罪的多发领域,特别是工程项目的招标环节,极易诱发职务犯罪,亟待改进和加强。

1 招投标环节存在的问题及原因

1.1 招标单位违归改变招标方式给违法犯罪提供空间

根据《招标投标法》的规定,招标方式有公开招标和邀请招标两种。对限额以上的财政性投资建设项目,规定必须公开招标。在实际操作中,因招标程序繁琐,有的发标单位从缩短期限、降低费用考虑,采取少报多建、分解工程等方法,把本应公开招标的项目改为邀请招标。由于法律对邀请招标的范围及邀请对象只作了原则性规定,建设单位有较大的自主权,一些掌管招投标定夺权的人便趁机大做文章,在选择邀请对象时有倾向性地规定范围和标准,靠“选谁不选谁”捞取好处。有些工程承包商为了被邀请投标,不惜以重金“开路攻关”。

1.2“花整为零”,规避招标曲线谋利

招标人为照顾关系单位或捞取好处,违背“不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”的规定,想方设法规避招标,将一些投资额度大的工程项目,分解成不需要招标的一个个小额工程,或者将本应一次报批的大工程分阶段报批,以达到步步“赢利”的目的。

1.3 招标工作人员与投标人相互串通,泄露标底,形成权钱交易

由于标底是评价标书是否符合招标要求的重要依据,法律规定,招标人设有标底的,标底必须保密,实际招标中,也大多采取封闭做标的工作方式.有的投标单位为了获取标底信息,向招标工作人员行贿,引诱招标人员透漏标底信息。一些招标人员利用工作便利,将标底透漏给投标单位。这类内外勾结、行贿受贿的现象在县、市一级单位十分严重。

1.4 评标流于形式,定标人营私舞弊

法律规定评标委员会成员由招标人代表和有关技术、经济等方面的专家组成,专家应不少于2/3,评标委员会按照规定的评标标准、方法等,对投标单位进行综合评价和比较,推荐中标候选人。但由于部分招标人代表或招标活动组织管理人员违反规定,在招标前接触投标人,接受宴请或收受贿赂,在评标活动中,或有意发表有利于投标方的意见影响其他评标人员,或给打高分;有的评标委员会不按规定组成,有的评标人员缺乏相应的专业知识和经验,难以胜任评标工作;还有的评标专家出于私心不严格履行职责,见风使舵,随意附和其他人的意见。这些因素的存在往往使评标走了过场,致使徇私舞弊行为得逞。

1.5 中标人权益保障机制不健全,领导干部违法改变发包对象

按照法律规定,定标后招标单位必须把工程发包给依法中标的单位,但对中标人的权益保护,法律规定不完善。在这种情况下,有的负责人或定标人有恃无恐,在收受其他施工单位的贿赂后,便随意改变发包对象,更有甚者竟直接将他人中标的工程,划出一块给无资质或低资质的关系单位,严重损害了招投标工作的严肃性和中标人的合法权益,给工程留下了质量隐患。

1.6 将不招标项目作为“自留地”,作权钱交易

由于《招投标法》规定,对于限额以下的小型财政性投资建设项目可以不招标,加之缺乏这方面的相关法规和硬性规定,形成权利制约漏洞,使有的人得以“随心所欲”地进行权钱交易。许多受贿犯罪都发生在不招标的财政性投资建设项目中。

1.7 招投标管理体制不顺,行业监管不到位

目前招投标活动实行行业和部门双重管理模式,行业管理按职能划分由建设行政管理部门统一进行宏观监督管理,部门管理按项目性质分别由建设、交通、水利、财政、经委等部门进行管理。按照《招投标法》规定,招投标监督管理机构通过法规授权或接受行政主管部门委托,有权对招投标活动实施监督,依法查处招投标活动中的违法行为。实际运行中,建设行政管理部门仅就房屋建筑和城建招投标活动进行管理,随着政府采购制度的推行,房屋建筑工程项目的招投标活动管理权被削弱,监督空间的狭小使得建设行政管理部门客观上无法有效地对全部招投标活动进行管理和监督。由于部门利益的存在,工程建设招标活动实际上处于各自为政的局面,组织管理和监督的权利主要由各部门行使。特别是由于招投标机构大多附属于建设单位,或合二为一,负责人由建设单位任命或领导人兼任,这在客观上为行政主管部门人员借机徇私谋利,非法干预招投标带来了便利。

1.8 政府采购中心权利过于集中,监督乏力,影响了招投标活动的す平和公正

政府采购中心是为了统一组织政府采购活动,提高财政资金使用效益,避免和减少采购活动中的腐败现象而设立的,是行施行政管理职能的事业单位,工作上接受政府采购管理部门的管理监督。但在实际运行中,由于采购活动频繁,人员编制有限,管理部门仅限于对采购活动进行程序性的监督,大量具体的组织管理权利集中在采购中心负责人手中,在确定政府采购定点单位资格、发招标邀请函、发表评标意见等组织招投标活动方面都起着重要的作用,而在这些权利运行过程中,却缺乏相应的监督制约,给权利滥用留下可乘之机。

2 对策和建议

2.1 严格公开招标制度,完善邀请投标制度

建设行政管理部门要加强对招投标活动的管理和监督,进一步加大稽查力度,对符合公开招标范围和标准的投资建设项目,要严格依法办事,禁止违规邀请投标,对违规改变招标形式的单位和责任人进行处罚。对于按规定采用邀请招标方式的项目,鉴于法律规定的欠缺,行政主管部门应根据实际情况,明确邀请项目的范围和审批程序,辅之严格的制度和管理,对“谁邀请、邀请谁”等关键环节进行制约规范,特别是对邀请对象的范围、资质等情况作严格界定,通过专家评审、科学论证、民主决策等程序确定邀请对象,实行阳光操作,防范问题的发生。

2.2 建立健全招投标中介机构和有关制度,减少非法干预

建设行政主管部门应依据有关法律规定,积极培育各类工程咨询、代理等招投标中介组织。要积极探索建立独立于行政机关、建设单位之外的招投标组织管理机构,由其专门负责建设项目的招投标工作,最大限度地减少和排除非法干预。加强评标委员会建设,保证评标专家的数量和专业代表性,特别是要健全评标专家人才信息库。招标单位或招标代理机构招标时要根据工程规模和等级要求,从专家库中随机抽取组成评标委员会,严禁降级选择评标专家。

2.3 建立廉政准入制,从源头上杜绝不正当竞争行为

积极探索建立健全工程建设项目廉政准入制度,由建设行政管理部门、审计、纪检监察、检察机关等有关单位组成廉政工作业绩评价体系,对有关工程施工、监理、设计单位的廉政建设、廉政业绩情况进行调查评定。主要考察廉政建设的职能机构是否健全,监督制约机制是否健全有效,有无贪污、行贿、受贿等违法、违纪记录等,建立廉政档案,并与其他业绩和资质评定挂钩,供工程建设单位在招投标时参考。对通过送礼行贿等不正当手段承揽工程项目的有关单位,规定在一定期限内不准参于有关项目的招投标活动,以从源头上净化工程建设市场环境,遏止商业贿赂和不正当竞争行为。如检察机关建立的行贿犯罪档案查询系统,在这方面进行了有益地探索,并发挥了一定作用。

2.4 进一步理顺招投标管理体制,加强监督检查,保证权利公正运行

建议进一步整合政府有關职能部门在招投标工作中的管理监督权利,加强和完善建设行政管理部门对工程建设招投标工作的宏观管理工作,通过重组有关审批、备案、检查、处罚等权利,协调各部门之间的关系,提高执法监督能力,维护和规范招投标秩序。同时要加强对具体招投标活动的监督,特别是对招标活动的做标、评标、定标关键环节以及对招标机构负责人等进行重点监督,建立招标人相互监督、相互制约的工作机制,落实标底保密措施,杜绝招标人泄露标底以及与投标人违规接触。纪检、监察、公证、审计等部门要参于有关环节,对有关违规违法行为及时制止,减少招投标活动中的徇私舞弊行为。

2.5 健全完善投标人权益救济机制

建议在建设行政管理部门成立专门的受理招投标纠纷、投诉机构,健全和完善投标人权益救济制度,疏通行政和司法保障渠道,及时查处和纠正投标人中标却得不到工程承包权等严重侵害投标人合法权益的行为,从机制和制度上保证投标工作的公平、公正。

2.6 完善招投标法律法规

现行法规对邀请投标项目的范围及邀请对象、确定承包单位的条件和程序、不实行招标项目的标准等规定不明确,尤其对“化整为零”,“化大为小”,将应招标的大工程分解成不需招标的小工程,以及一家中标、多家施工等问题,在法律规范上存在空白和漏洞,缺乏解决的有效途径和方法。建议有关部门结合实际,加强地方行政性法规的立法研究,加快完善招投标法律法规,从根本上规范招投标秩序。

2.7 加大打击和预防违法犯罪的力度

检察机关要与纪检监察、建委、城建、财政、审计、工商等部门密切配合,加大综合监管力度,形成执法合力。在严厉查处有关人员利用招投标受贿索贿的同时,突出打击那些利用行贿等手段进行不正当竟标的单位和人员。同时,充分发挥职务犯罪预防机构的作用,协调各职能部门形成严密的监督网络,建立起预防违法犯罪的长效机制。要加强对招投标从业人员的廉政教育和警示教育,增强依法办事的自觉性。要加强对建设项目的全程动态管理和跟踪监督,通过经常性的联合检查等方式,及时发现存在的问题和薄弱环节,提出整改建议,健全事前、事中、事后预防制度,努力从源头上杜绝违法犯罪。