①协商民主在财政预算中的应用研究——以绍兴“八郑规程”与台州“民主恳谈”为分析样本

□ 韩永红 戴激涛

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协商民主在财政预算中的应用研究——以绍兴“八郑规程”与台州“民主恳谈”为分析样本

□ 韩永红 戴激涛*

协商民主作为一种新型的民主形式,是中国特色的民主实践。浙江在财政预算管理方面应用协商民主有着良好的经验。新河镇民主恳谈的成功主要在于激活地方人大在预算过程中的核心作用,同时扩大普通百姓的参与,从而搭建起公众需求和政府决策之间的桥梁。绍兴的“八郑规程”通过程序式协商民主这样的方式有效地促进了乡村财务预算能够按照村民的意愿进行,防止了权力的滥用,从而提供了一种比较好的村治模式。不过,无论是哪种实践协商民主的方式,它们都从不同的角度维护了民众的权利,成为民众权利的生长点,对于规范基层政权的运行具有积极的意义。

协商民主;温岭经验;绍兴经验;预算审议;绩效

2.我国财政预算存在的一般问题

在我国,人民代表大会制度是人民当家作主、行使国家权力的根本途径和方式,集中体现了人民主权原则,是我国宪政制度的核心内容。增强各级人民代表大会的能力,使其能更好地行使宪法所赋予的各项职责,历来是法治国家建设的重要内容。预算监督是人民代表大会对政府的最基本同时也是最重要的监督,但目前的人民代表大会制度事实上缺乏监督政府预算的履职能力,主要表现为“三不特征”。首先是预算报告的“不详”。一方面,尽管宪法授权立法机关审查决定政府预算,但以往提请人大审议和批准的预算报告一直过于简单艰涩,仅仅罗列出财政收入和支出的几个大项,没有详细的收入来源和支出去向。大多数的代表直言“看不太懂”,人大代表据此粗疏的预算报告,很难判断预算的收支是否合理,只能根据感觉投票。信息的非对称性,使人大对政府预算的监督和控制难以落实。其次是人大代表的“不能”。预算审批是一项政策性、法律性、技术性都很强的工作,人大代表仅通过有限的会议期间对预算草案进行了解,显然时间不充分,而且履职能力也值得怀疑。应建立人大会前的代表培训制度,邀请相关专家对人大代表进行培训,详细介绍预算编制的文字说明、分类、项目和科目的明细表格等,让人大代表事先对预算编制情况、编制内容、编制表格有全面的了解,看得懂预算,更清楚地了解预算的安排,有效解决人大代表看不懂预算草案不懂财政报告、审议预算草案无从下手等问题,这样方能提出建设性的意见,提高人大代表参与预算审议的质量和效果。最后是预算年度的“不妥”。预算年度规定的缺失使人大对政府的预算监督权事实上被虚置。预算年度是政府预算收支、管理的法定起止期限或预算的有效期限,我国《预算法》第10条规定:“预算年度自公历1月1日起,至12月31日止。”第44条规定:“预算年度开始后,各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前,本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人民代表大会批准后,按照批准的预算执行。”全国人大通常是公历3月举行会议,也是说每年政府头几个月的财政支出并不在预算控制的范围内,各级政府在财政预算问题上照样有权自我开支,按照上一年同期的预算支出数额安排支出,这显然与宪政国家所要求的民主财政原则相违背。因此,需要改革各级政府预算草案提交时间和预算年度的起止时间,使得预算年度与预算草案的通过时间相衔接,保证立法机关对行政机关的预算监督权能够真正得以落实。我国预算审议的“三不特征”的出现,意味着我国的预算审议发展是滞后的,不符合现代民主国家发展的要求。

3.我国财政预算的发展路径选择

从民众对于预算审议的控制程度来看,一般有这么几类:一是行政主导性的预算审议。在这样的预算审议制度安排中,行政机关是起主导作用。预算制作,预算审议乃至于预算执行与预算监督,都是为行政机关掌控。中国封建王朝中的预算制度就是属于这样的类型。另一类是以议会立法机关为主导的预算审议制度。在这样的预算审议制度安排中,议会这样的民意机关是作为预算审议的主导。和第一类预算审议制度相比,这类预算审议制度的合法性大大增强。一般而言,民主制度确立的国家的预算审议制度就是这样的类型。还有一种类型是在第二类基础上发展起来的,或者说是对第二类预算审议制度的补充和完善。尽管第二类预算审议制度的合法性较之第一类大为增强,但是现代议会属于间接民主,代议制民主,这类类型的民主强调自由,对于平等关注不足,这也是其先天的不足,且代议的性质更使得其易为利益集团的掌控。正如上文的论述,为了弥补代议制民主的不足,协商民主从此登上历史舞台。在预算审议制度中,这种以代议制为主协商民主为辅的新型预算审议制度,正是本文所指的第三类预算审议制度。对于我国目前的预算审议制度安排,从规范上来讲,应该属于第二类的议会主导性预算审议制度,但是从事实层面来看,正是因为我国目前预算审议为行政机关所掌控才导致所谓“三不”现象的出现,因此我国的预算审议应该属于第一类型的预算审议制度。由此可见,我国的预算审议出现了规范与事实分离的悖论,这种现象必然导致行政的一家独大,权力制约也就成为空中楼阁,由此也为腐败现象的出现埋下了伏笔。另外,由于民意的不能够直接或者间接地表现在预算审议之中,其预算审议的合法性也是大为可疑。因此,如何借鉴西方宪政国家在预算审议制度的优点,来促使我国预算审议制度实现规范与事实的融合,乃至于进一步增强其合法性,就是我国预算审议改革必须面对的一个命题。我国正在向宪政国家转型,借鉴西方宪政国家在预算审议中的先进经验就是我国预算审议制度的必然选择。从发生学的角度看,由于西方宪政国家经历了从以行政主导性的预算审议、以议会立法机关为主导的预算审议制度到以代议制为主导的协商民主为辅的新型预算审议制度的发展过程,因此,选择第三种类型的预算审议制度就是我国今后预算审议制度发展的思路。从规范的角度来说,这样的发展思路也符合我国的宪法规定。我国宪法第二条规定:中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种形式和途径,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。其中第二款和第三款正是我国实行第三类预算审议制度的宪法性依据。因此,借鉴西方协商民主理念,建立起相应的参与、辩论、协商和质询机制解决预算审议争议,不仅能够推动预算民主,而且有助于最终的决策获得最好的效果,帮助每个人完成自我转化,从坚持己见的私我变成尊重理性的公民,从而推动政府与公民结成伙伴关系,采取共同行动来建设社会主义民主政治,实现中华民族的伟大复兴。由于协商民主在我国还属于新生事物,①协商民主与民主协商在我国的语境中并非一样。协商民主乃是一种民主的形式,是对于代议制民主的补充与完善,而民主协商是民主党派参政的一种方式。而协商民主在预算审议中的应用则更是凤毛麟角,但也不可否认,在一些地区,已经开始在预算审议中实践协商民主,而且也取得不错的成就。就笔者掌握的材料来看,在这两个方面做得比较不错的是以浙江台州的“温岭经验”与浙江绍兴的“绍兴经验”。

二、协商民主在我国乡镇预算中的实践

1.温岭经验

我国浙江温岭下属的若干乡镇(新河、箬横、泽国、滨海和大溪)在地方预算审议中提供了经验范本。②以下关于温岭经验的材料参见朱圣明《:温岭参与式预算的衍进与深化——基于预算民主恳谈“实验场景”的解读》,载《湖南农业大学学报(社会科学版)》,2008年第3期。牛美丽《:预算民主恳谈:民主治理的挑战与机遇——新河镇预算民主恳谈案例研究》,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2007年第1期。在乡镇人代会期间,人大代表可以与政府官员进行辩论,人大代表之间也可以辩论,对预算草案的不同看法和修改意见进行投票,预算草案的最后内容也将由投票结果决定。一般而言,以乡镇为单位的民主恳谈分为三个部分:恳谈之前的准备、预算报告初审民主恳谈、人民代表大会财政预算民主恳谈。恳谈之前的准备主要由以下几个步骤组成:文件起草、对象培训和恳谈邀请。比如新河镇的做法就是由专家起草《新河镇财政预算民主恳谈实施办法(草案)》,再对人大代表和公民进行培训,然后在各村发布预算民主恳谈的告示,广邀镇人大代表和各村的村委和百姓参与;而泽国镇则在人代会审议批准预算之前,从全镇12万人口中依据村民选举名单随机抽选197位民意代表。预算初审民主恳谈,可以分为三个步骤进行:分组、宣读、恳谈。但是值得注意的是有的乡镇(箬横)把这个阶段分为了两次初审,第一次则是组织代表走村串户直接听取村民意见,第二次才是分组讨论。在分组讨论的过程中,根据参与者的职业,预算初审恳谈分为三个小组分别进行,包括工业组、农业组、社会发展组。然后,小组长宣读《××镇200×年财政收支预算执行情况和200X年财政预算(草案)的报告》与《200×年度××镇财政预算细化说明》。接着,所有参会者自由发表意见,小组长及时记录每一项意见和建议,最后向小组成员宣读初审意见,以确保初审意见全面、真实反映小组成员的意见和建议。从一般程序而言,之后将进入人民代表大会的预算民主恳谈阶段,但是箬横则在之前将预算草案报告和初审意见在箬横镇人大网站上全部公布,而人大主席团、预算审查小组和镇政府共同召开联席会议讨论,对原来的预算草案进行修改。人民代表大会期间的预算民主恳谈,这个过程一般有如下程序:预算汇报、民主恳谈汇报、代表质询、预算修改、修订报告汇报、分组讨论、审议表决通过。协商民主的实践主要集中在民主恳谈汇报、代表质询、分组讨论这几个方面。财经小组农业、工业、社会发展组小组组长分别向大会报告预算初审民主恳谈的情况;然后,代表们自由发表意见,对200X年预算草案提出疑问、意见和建议,镇长和分管副镇长现场解答。全体代表按代表团分为X个组分组讨论。在分组讨论的基础上,代表们对《XX镇200X年财政预算(草案)报告的修改方案》不满意的部分,联名提出预算修正议案。最后由全体出席的代表举手表决。而箬横镇这次在预算修正案票决之前,增加了一个辩论的程序,让预算修正案的提出者和反对者充分辩论,通过辩论可以让更多代表了解预算修正案本身。①朱圣明《:温岭参与式预算的衍进与深化——基于预算民主恳谈“实验场景”的解读》,载《湖南农业大学学报(社会科学版)》,2008年第3期。与新河、箬横不同的是,泽国的预算草案没有按惯例举手表决,而是通过无记名票决,票决的结果为:赞成的60票,只比法定过半数多了6票(应到代表107名的半数是54票),预算草案涉险通过。②同上注。

温岭的经验可以总结为以下几点:1.体现了直接民主。确保公民参与预算管理的机会,这是实现预算民主化的核心内容之一。无论是在预算初审还是在人代会期间,公民都可以通过不同的方式参与到预算审议中。“在预算初审民主恳谈阶段,所有公民都有平等的机会参与讨论;而且在人代会期间,他们的意见通过财经小组的汇报,如实地反映到大会上,供代表们讨论和投票表决时作参考。”③牛美丽《:预算民主恳谈:民主治理的挑战与机遇——新河镇预算民主恳谈案例研究》,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2007年第1期。2.充分发挥了代议制民主的作用。在中国政府的预算审议过程中,人大一直没有发挥应有的作用,以至于出现本文所说的预算审议的“三不现象”。在温岭的实验中,不但避免了“三不现象”,而且在各乡镇人代会期间,大部分的时间是在讨论政府的预算报告。④在2006年新河镇人代会的两天时间内,有的一天半的时间是在讨论政府的预算报告。所有的代表可以在大会上自由发言,有的乡镇还专门设置辩论程序,让对立双方充分表达自己的意见,更为重要的是,人大代表可以联名提出预算修正议案,要求政府必须对部分预算做出修改。3.以程序和制度作为基本保障,体现了预算过程的公开、公正性。每个乡镇的预算审议都有比较严密的程序作为保障。新河镇则由专家起草《新河镇财政预算民主恳谈实施办法(草案)》。“这个草案是新河镇预算民主恳谈的指导性文件,具体规定了预算民主恳谈和预算的执行与监督的原则、程序、形式、内容。”⑤牛美丽《:预算民主恳谈:民主治理的挑战与机遇——新河镇预算民主恳谈案例研究》,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2007年第1期。

我国学者将这种把协商民主与预算审查结合的预算审议模式称为“参与式预算”,此项举措被认为是建立透明、民主的公共预算的发轫。探讨公众有序参与预算审议的途径,借鉴西方预算审议中的协商设计以增强预算审议的正当性,促进立法机关与行政机关之间的协调平衡,是确保预算更为民主合理科学的前提和基础。

2.绍兴经验

绍兴市在全市农村广泛开展民主选举,不断巩固和完善选举制度的同时,普遍注重开展村务公开和协商民主管理等其他形式的民主活动。从全省范围来看,绍兴市村务公开和协商民主管理的工作起步比较早,程序化、规范化和制度化的程度也比较高,其中八郑村的“八郑规程”在预算审议中的协商民主的实践更是其中代表。①八郑村是绍兴市下辖的嵊州市三界镇第一大村,有778户农户,人口2765人,26个村民小组。农民人均纯收入已达到了8000元,但村级工业经济较薄弱,集体经济年收入在10万元左右。2006年,在征求村民群众对于新农村建设的意见建议时,村党支部与村委会与广大村民对话协商,依据党的方针政策和国家的法律法规,从本村的实际情况出发,就村民在自治活动中的权利和义务,各村级组织的职责、关系和工作程序以及经济社会事务的管理等问题制定了八项制度,经全体村民公决获得多数人同意后生效,同时为了增强制度的可操作性,又制定了与八项制度相互对应、衔接的八大工作流程。这些制度和流程经村民代表会议一致通过后,成为八郑村民主治村的主要依据,从此,村干部按规程来运作,村民群众用规程来监督管理,镇党委政府靠规程来检查考核,形成了“规程为据,协商共治”的新型民主治村模式。其制度和流程的主要内容如下:第一,村民主选举制度。包含党支部换届选举、村委会换届选举、村民代表选举和村民主管理监督小组选举制度。第二,村务决策制度。第三,村财务管理制度。第四,村工程招投标管理制度。第五,村务公开制度。第六,村民主管理监督制度。第七,村干部谈听评制度。第八,村干部工作责任追究制度。在这些制度和流程中,绝大多数都贯彻了“协商民主”的精神,构建了协商平台。

“八郑规程”中民主协商贯穿于整个财务预算管理流程中,不但在预算审议而且在预算执行中都贯穿了民主协商,主要集中在年初的预算审议和超过一定数量限制的支出财务审议中。按照“八郑规程”必须超过一定数量限制的支出要经过村民代表的“民主恳谈会”。关于“协商过程”在预算审议中的实践见下面财务管理制度和流程:1.年初编制财务预决算方案,经村两委会研究后,再提交村民代表会议进行“民主恳谈”,讨论通过,并报镇村级会计代理中心备案。年终根据预算执行情况进行财务决算,向村民代表会议报告并上墙公开。2.村财务开支由经济合作社社长审批,涉及社长本人经办的支出票据,由村主任审批。预算内确定性支出由社长直接审批,预算外及预算内非确定性一次性支出1000? 5000元的,须经村两委会集体研究同意,超过5000元的大额开支项目,须经村民代表会议表决通过,方可办理审批手续。在审批时要注明“同意”、“经村两委会研究同意”、“经村民代表会议讨论同意”字样,并作好会议记录备查。

财务管理流程

绍兴的经验有两点:一是全方位的民主协商实践,即民主协商实践渗透全面的预算管理,不但在预算审议而且在预算执行中。2.绍兴“协商式”的基层财务预算管理具有严密的程序性。整个预算管理呈现强烈的程序主义,协商民主精神贯穿其中。就拿“八郑规程”来说,不但有八项制度,而且有与八项制度相互对应、衔接的八大工作流程,预算管理规程就是其中之一。不仅仅是在八郑村,在其他村里也有类似的程序,如莲东村的“夏履程序”就由六套程序组成,并且以图表的形式上墙公开。这六套管理程序根据因事制宜而设定,尽管各有侧重,管理环节也有差异,但还是能从这些具体程序中找出共性的管理路径,这就是几乎所有的管理过程都贯穿了民主协商的精神(见下图):

绍兴“协商式”的基层财务预算管理初步形成了双向互动的权力行使方式,以往单向的行政命令模式转变为回应、互动、反馈机制基础上的权力行使模式,双方在财务预算管理中能够更多的取得一致,互相促进,有助于提高基层财务预算管理工作的质量。“对于现阶段中国农民来说,‘有事好商量’比‘有事进公堂’更容易接受和认同,也更有利于农民自己创造自己的幸福生活。”从制度到程序,使制度运转起来,也就使民主运转起来,并且比较全面地得到落实,比如民主监督的权力,就从纸上的规定变为真实的权力。

三、协商民主在财政预算中的宪政绩效分析

(一)温岭经验之绩效

1.正向绩效

一是推动了政府预算从“行政主导型”向“议会主导型”转变,向公共预算转变。温岭预算审议通过制度的设计使得人大代表及公众积极参与到预算审议之中,并通过设置财政小组对预算的执行实施有效的监督。在这样的制度实践之中,一般的公民实现了参与权与建议权,而人大代表不但实现了参与权与建议权,还实现了提议预算修改的权利与监督权,而这些权利的实现正是表明了人大在预算审议中逐步起到主导作用的标志,也表明了政府的预算正在逐步通过制度的设计与实践由行政主导向议会主导转变。二是归约了政府的权力。协商民主在预算审议之中的作用之一就在于归约了政府权力的运行,不但促使政府在预算编制的细化,而且使得政府的预算进行了修改。就拿新河镇2006年的预算审议的民主恳谈来看,“根据民主恳谈的意见和建议,镇政府调整预算支出项目13项,调整预算资金828万元,约占当年预算支出总额的8.9%。其中,调减7项,数额414万元;调增6项,数额404万元;新增1项,数额10万元。最具历史意义的是,人代会通过了两项预算修正案。这在中国的预算史上还是第一次。”①牛美丽《:预算民主恳谈:民主治理的挑战与机遇——新河镇预算民主恳谈案例研究》,载《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2007年第1期。三是预算民主恳谈增强了公民的民主和权利意识。“首先,从参与率上看,两次民主恳谈的人数加起来,共有410人,其中61人参与了联名提出议案,占调查人数的40.9%。其次,从参与的效果上看,39.6%的人在恳谈会上发了言。最后92.5%的反应者认为公民应该参与政府的预算过程。”②同上注。四是积极探索了协商民主在中国的实践。协商民主作为一种新型民主,是一种新生的事物。如何在我国实践协商民主也还是个见仁见智的问题,而温岭经验作为一种地方性的本土资源,为协商民主在我国的实践提供了一种前导性的指向。

2.不足之处

一是政府主导,领导主导。我们知道协商民主有个很重要的特点是在对于公共议题组织进行民主协商的往往是独立的中立机构,而在温岭式的“协商民主”中,作为主导的是政府机构。这样做的后果是容易出现人走政息,出现公民对于政府主导的信任度的问题,而且双方一旦出现矛盾,结果往往导致协商民主的失败。二是协商民主结果的规约性不足。我们知道协商民主的结果一旦形成报告,对于涉及该议题的政府部门具有强烈的导向性,一般而言被涉及的公共部门或者在政策做出的时候考虑公民报告来行事,要么说明拒绝执行这一报告的缘由。而温岭经验展示出的是报告具有一定的指向性,但是规约性由于政府主导和百姓的素质的原因而令人怀疑。“如果这二者发生冲突,最终该如何决策?新河镇的案例已经暴露出地方百姓对上级政府政策的不理解。”③同上注。

(二)绍兴经验之绩效

1.正向绩效

一是规范了村级公共权力的行使。各组织在财务预算的管理权力边界得到明确,改变了过去村干部说了算的现象。首先从源头上制衡,村两委会主要领导的权力得到分解、制约,在村民代表会议和村委之间建立起一种民主制衡的制度安排。从事后监督转变为全程的监督,增强了村干部廉洁从政的自觉性,村干部无一例违法违纪案件发生,在农民群众当中树立了全新的形象。二是民主协商有强烈的规约性。从程序上规范,每一财务预算事项的决定、实施都是按事先设定好的“契约”程序和操作流程,在规定的时间内,按顺序有步骤地实施,把制度转化为可看可做可行的流程,使权力在设定的程序内运行,避免权力的滥用。三是有助于消解村两委会及干部个人之间的矛盾。村干部权力在财务预算中边界日益清晰,责任也比过去要明确,同时在某种程度还减轻了许多,由此直接和间接地有助于消解村两委会及干部个人之间的权利冲突和工作矛盾,因为大家都要受监督,大家都要遵守制度,大家都只能按规定的程序来办事。四是有助于强化公共服务,保障村民的权利。村两委会花精力最多的工作,除了发展个私经济园区,就是建农贸市场、硬化道路、改造自来水、建龙山公园、村庄环境卫生等。八郑村实施规程后的第一件事,就是按照流程,从征求意见开始,到最后经村民代表会议表决通过,解决村庄的公共卫生问题,向每户村民收取每年10元的垃圾处理费,利用这笔钱雇用村民每天对村庄道路、垃圾箱等进行清扫,使村庄的环境面貌焕然一新,得到了村民的一致肯定。

“八郑规程”之类的预算管理程序是一种自发式的管理方式,而不是由一种中立机构进行协商程序的主持。这种自发式的预算管理方式固然有着其注重实效的本土特征,但也由此流于简单化的弊病,从而导致协商精神的不足。但是不可否认,这样一种机制对于乡村预算管理有着很强的实效性。据对八郑村的问卷调查,认为规程不能有效监督村干部的,在农户抽样中只占5.8%,在全体农户中占2%,在村民代表中为零。实施一年,深得民心。在2006年底对村两委会和村民主管理监督小组成员“谈听评”的结果,全部得到优秀,干部中得分最低的为95.7分。

2.不足之处

制度设计的不完善影响制度的有效运作。以“夏履程序”为例,它对重大村务的实施规定了详细的制度文本和程序流程,在每一环节我们都能找寻到相应的操作机构和组织。但对于这些组织的具体职责的规定则相对笼统,特别是与其职责对应的惩诫性制度极度缺乏。在与此相关的规定中,我们仅找到了对村干部责任追究的一些规定:因村干部违反夏履程序,给村集体和群众造成负面影响或损失的实行责任追究。对违规行为较轻的给予批评教育,并向全体党员、村民代表作出书面检讨;对违规行为造成损失和影响严重的,则要责任人承担1000元至本人当年三分之一工奖报酬的经济赔偿,同时组织上要给予组织处置和纪律处分;触犯法律法规的,将依法追究其法律责任。惩戒性制度的缺失无疑会导致村级各组织特别是监督职能组织压力的弱化。而在当前村级组织无法以优厚的报酬构建激励机制的情况下,村极各自治组织的积极性如何发挥显然是个值得深思的问题。

四、结语

作为一种具有后现代意义的民主形式,协商民主与代议制民主最大的不同在于其并不要求必须在国家的制度层面进行架构,而是可以深入到政治、经济、文化等人们生活方式的方方面面,从这个意义上来讲,协商民主的核心意义更接近于民主的本质要求。协商民主作为一件新型的民主形式,比较符合中国国情和制度架构的选择,所以自从其被引入中国,就受到各方面的广泛重视,无论是学界还是政界对其的介绍和研究都很深入。在实践中,作为一种民主的形式也是被逐渐的引进,成为中国特色的民主实践形式,浙江也不例外。新河镇民主恳谈的成功之处主要在于激活地方人大在预算过程中的核心作用,同时扩大普通百姓的参与,从而搭建起公众需求和政府决策之间的桥梁,促进了政府预算从“行政主导型”向“议会主导型”转变,向公共预算转变。绍兴的“八郑规程”这样的制度则是提供了一种比较好的村治模式。众所周知,当前村民自治中最大的问题乃是村级财务的管理问题,以这种“协商式民主管理财务”的方式来进行村级财务管理在实践中证明对于改善村级治理的状况有着积极的作用。另外,无论是那种实践协商民主的方式,它们都从不同的角度维护了民众的权利,成为了民众权利的生长点。但是同样不可否认,无论是温岭经验还是绍兴经验的协商民主的实践也还不够广泛,不够深入,比如预算还需要进一步细化,人大代表和参与民主恳谈者素质还需要提高等等,而这一切都需要在未来进一步地实践探索。最后,二者的背景极其的相似:都处于沿海经济发达地区,民营经济蓬勃发展;都处于具有义利并重文化的浙东;公民的权利意识相对较强;政府官员意识相对开明等等。这些都导致了协商民主这个新型民主形式能够在这些沿海发达地区率先生根发芽。但是,我们也要看到这二者同样处于一个共同的大背景之下,这就是我国的社会主义市场经济和社会主义民主建设的大背景,尽管我国的社会主义市场经济还发展不均衡,社会主义民主建设还处于起步阶段,但是我们要认识到温岭经验和绍兴经验由于其背景的政治、经济、社会和文化的同质性而产生的必然性,以及由此而产生的对于社会主义法治建设、社会主义新农村建设乃至于基层政权的权力建设所具有的广泛性意义。总而言之,温岭经验和绍兴经验对于规范地方权力的运行,促进社会公共治理的有效进行,新农村建设的发展都具有典型示范的意义。□

(责任编辑:严国萍)

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一、我国财政预算存在的一般问题及其发展路径选择

1.协商民主与预算审议

作为公共财政基础的预算审议制度,是现代国家走向宪政民主的试金石。在宪政体制中,立法机关对预算的审议成为整个预算程序的重心和公众及舆论的焦点。预算作为经过议会议决的具有法律意义的财政命令,构成了现代国家宪法的基本内容。通过预算资金的筹集和分配,人民与政府之间的财产关系得以体现,从而实现租税国家的纳税人和政府之间资源的重新配置。为保证政府预算的正当合法性,各国宪法一般规定由代议机关对其进行审议,而且为了增加审议的合法性,在现代西方国家的预算审议程序中均有协商设计,在预算审议过程中,讨论和协商成为重要惯例。通过民主协商,当代宪政国家的预算审议不但更加具有合法性,而且也更加表现出对于社会要求的回应和符合。可以说协商民主提供了一种更真实、更宽容、更正义的民主模式,因此被誉为“活力民主的权利友好理论”。就其在预算审议中的应用而言,其程序价值对于预算审议的贡献主要表现在:从追求公开、平等、互惠的程序理念来说,协商民主能够促进预算结果的正当合法性;从强调参与、论辩、合作的程序机制来说,协商民主能够有效约束政府行为,促进政府与公民间的沟通互动;从有效整合公民观点实现公共利益的程序目标来看,协商民主能够促进公民参与绩效预算。事实上,政府预算将影响到国家的每一个公民,让公众参与预算程序,让相对人对自己将要承担的纳税义务与将要获得的公共服务发表看法,既有利于预算决策的科学化和民主化,又便于预算通过后的有效执行和政策的顺利推进。

韩永红,山西财经大学法学院讲师,法学博士,研究方向:宪法原理;戴激涛,广东商学院法学院副教授,法学博士。

① 协商一般有两种使用语境:一是作为一种新型民主形式的协商,另一是作为一种谈判讨论机制的协商。就后者而言存在于任何的社会之中,只要有两个地位相对平等的相对方对于共同的议题展开讨论,就可以说是存在协商机制,在这个意义上的协商,它存在的前提在于双方地位的相对平等与共同议题的存在。作为一种新型民主形式的协商,是民主发展的新形式,是对代议制民主的补充与完善,是直接民主与间接民主的结合。它存在的前提在于代议制民主与公共议题的存在,它将公共议题这样传统的作为代议制民主主题的内容进行开放,通过一定程序和机制使得公民得以参与进来进行讨论,使得这样的议题不但更加具有合法性而且更加具有合理性。本文意指的协商民主乃是第一种意义上的。事实上,在很多情况下,第二种协商机制也被认为是协商民主。