边界超越和效率提升:宁波81890服务模式的优势与创新

□ 许义平

边界超越和效率提升:宁波81890服务模式的优势与创新

□ 许义平*

提高公共服务能力,满足公民需求,是现代政府的核心职能。公共服务供给机制是政府提高公共服务能力、构建服务型政府的关键。宁波81890服务模式具有非常强的公共性和融合性,创新了一般公共服务“规划者-生产者-需求者”的三角结构模型,为实现公共服务生产者及其提供方式多元化、解决公共服务供需信息不对称以及三者恰当匹配等问题提供了条件和可能。在此基础上,本文提出了无边界、无限选择的81890公共服务模式和小规模公共服务生产的内在机理,解释了社会生活中分散的、个性化的服务需求与不规则的公共服务供给如何实现高度对称、对接的现实运作。

宁波81890服务;供给边界;供给效率;功能创新

“81890”是宁波市海曙区政府在2001年8月建立的一个市民求助平台,是“拨一拨就灵”的谐音。服务平台通过热线电话(81890)和互联网,发挥占有综合信息资源和具有公信力的优势,构建起供需双方互动的诚信服务平台,为市民提供生活起居和公共事务相关的服务,使居民日常生活中的琐碎的、不规模的、个性化的需求演变成巨大的服务流,运作八年多,产生了良好的社会效益和经济效益,实现了政府、企业、市民的三赢结果。81890这一服务模式究竟对公共服务制度的构建提供了哪些价值?其显示出的强大生命力的背后有没有必然的规律?这是我们值得研究和关注的问题。基于此,本文试图从边界和效率的角度对81890服务模式作一些分析,对这些问题做出相应的解释。

一、81890服务模型的特征

所谓81890服务模式是对81890服务平台为城市居民提供的便捷而有效的一种公共服务方式的一种概括,最早由新闻界提出。2002年11月10日《人民日报》以《实践“三个代表”重要思想,扎实做好为民服务大文章》为题,全面报道了81890为民服务的开展情况,并第一次使用了81890服务模式这一提法,随后被国内一些社会学、经济学方面的专家、学者所关注,继而认可和沿用。国家商务部、全国家庭服务业协会等相继召开会议,要求在全国范围内推广81890服务模式。在宁波市民中,81890拥有非常好的口碑,据宁波市零点调查公司的民意调查,市民对81890的满意率为99.6%①许义平,《寻找家园》,中国社会出版社,2004年版,第90页。,81890在宁波已成为市民最为心仪的服务平台。

随着社会经济的迅速发展,市民的生活水平得到了很大的提高,生活方式发生了很大的变化,市民的生活需求呈现多样化、个性化的趋势。而居民要满足这种生活需求,或者遇到困难和问题需要帮助,往往不知道从哪里可以获得可靠的服务。另一方面,社会服务业迅速兴起,大量的中小型服务企业面对激烈的市场竞争急于寻找市场需求,拓展自身的市场份额,花费大量的人力、财力散发广告,最终换来的不是需求,而是居民的不信任。供方和需方的信息不对称,一方面影响了市民生活的需求,另一方面也制约了全社会服务业的发展。供需信息渠道畅通是企业和居民所渴求的,填补服务的供给与需求之间的信息“鸿沟”,解决服务需求与服务资源信息不对称这一制约市民生活质量的基本矛盾,是81890提供公共服务的逻辑出发点。在这一基础之上,寻求公共服务的有效供给方式,构成了81890服务的基本模式。

斯蒂格利茨等人发展起来的信息经济学让我们明白社会经济生活中信息常常是不完全、不对称的,信息的获得是有成本的。经验告诉我们,在服务领域,这种不对称性表现得更为严重,对服务产品的预期也存在许多不确定性。改变服务供需信息不对称、市场失效的状况,需要有一座桥梁。架桥的主体是政府,桥梁就是81890。政府通过发挥“看得见的手”的作用,获得了企业和市民都能得益的最优解。在这里,政府做了一件市民有需要,但社会和市场都没有人做或做不好的事。在这里,政府运用自身的权威、信誉和组织协调能力,通过构建起一个互动的公共服务平台,把千家万户居民的需求与成百上千的服务主体实现有效对接,寻求到了一个富有张力的公共服务空间。

规划方——宁波市海曙区人民政府,负责公共服务生产的规划、组织、融资、监管,即81890服务平台的建设方。

服务方——81890加盟企业、志愿者、非营利机构、政府机构等,负责服务生产。

使用者——居民个体、社会组织、企业、政府机构,提出服务需求,协同和监管服务生产。

服务平台——整个 81890公共服务系统的核心,以信息处理为枢纽会聚以上三类主体的活动,对接相互的需求与供给,形成资源共享、协调、互动的公共服务网络。上述服务模型具体的运作方式如下图:

图2 81890服务模型运作方式

在公共服务的构成主体上,世界著名的公共经济学与公共行政学大家,2009年度诺贝尔经济学奖得主美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆提出了公共事物治理之道的理论②埃莉诺·奥斯特罗姆《,公共事物的治理之道》,上海三联书店出版,2000年版。。她将公共事物传统提供主体——政府,分离为两个相互依存的主体:规划方或组织方,即政府或其他能代表公民需求的公共机构;生产方或供给方——由组织方选择的服务生产的供给者。规划方、生产方与公共服务的使用者(需求方)共同构成一个三元互动的主体运作框架。这个框架的发端是需求方由规划者选择和安排生产者,满足需求者的公共服务要求。正是由于公共服务的提供者被分离为两个主体,公共服务的系统功能被专业化分工给不同的主体,才为解决公共服务提供方式中历来存在的规划与生产的矛盾创造了前提和条件。公共服务的主体结构不是传统市场上的供需双方的两角结构,而是规划方、生产方、需求方之间的三角结构。见下图:

图3 公共服务的三角结构

81890的服务模型与一般的公共服务的三角结构模型的区别在于,它从规划方中分化出了一个特殊中介性质的服务组织——81890服务平台。这一平台具有非常强的公共性和融合性,与三者形成十分良好的伙伴关系。在81890服务平台的主导下,为实现生产者的多元化,以及公共服务的提供方式多元化,以达到三者之间更为恰当的匹配提供了条件和可能。对于涉及面甚广的生活类服务来说,这一组织的分化出现(模型图中的核心部位),对于解决公共服务中供需信息对称、解决规划方组织生产的能力不足问题具有决定性的意义。这是81890服务模式的创新所在。

二、边界超越:81890服务供应方式的新思维

公共服务是指以服务形式而存在的公共物品。公共物品作为一个经济学概念,通常以不排他性和消费的共用性为标准来定义。即公共物品是共同消费,难以排他的物品。①迈克尔·麦金尼斯主编,《多中心体制与地方公共经济》,上海三联书店,2000年版,第99页。

城市生活中,需要各种各样的公共物品。但是有没有遇到困难和问题的时候,任何人都可以没有任何顾虑不假思索地去寻求帮助的公共物品?城市众多的公共物品中,81890提供了现实的这种可能性。然而,是何种因素决定了81890能做到这一点,我们需要重新认识。在此,我把这个问题称之为“边界的超越”,以提供一个认识上的支点帮助解释81890服务供应方式的多种行为。更重要的是,它使我们确信,突破传统框架的超越边界的公共服务平台抑或服务模式在现实生活中不仅存在,且富有效率。

1、公共服务地域界限的突破。服务的地域界限原本是由服务的规划者提出的。如何破除公共服务总是与地域服务相联系的旧习惯,81890提供了新的方式。超越局部空间的自我循环,打破围墙,不再囿于一地,使81890在一个巨大的空间中实现其服务。现代通信技术的支持,使81890的触角可以对接到任何一个空间点。在各个空间点上,需求和供应利用现代通信技术的巨大力量,在平台可以实现对接。

需要关注的是,如何获取超越地域界限的行政服务,是目前城市求助平台建设中的一大难题。在这方面如果难以突破,很有可能使平台陷入困境。这的确需要智慧、需要创新。81890通过自身角色的转换,拓展行政服务市场,在实践中形成了相对成熟的代理制。在寻求各类政府机构的帮助时,当81890以老百姓代理人的身份出现时,则将行政边界的难题化解于无形,政府秩序的职能边界和行政管理边界被彻底打破了,其最终的结果是实现了服务供应方的目的——给予需求方充分的方便。在这里,我们看到了81890角色的多重性,它既可以是服务的组织提供者。在面对讲究行政级别的政府机构时,它又可以间接地表现为服务的求助者。

2、公共服务内容边界的突破。81890敢提出“有求必应”这四个字,就是在服务内容上不设定边界,老百姓遇到什么麻烦都可以向81890求助。81890的设计者们清楚地认识到:老百姓的需求是没有边界的。如果按照传统的思维,将为民服务划定职权范围,这个事情归我做,那件事情不该我管来框定81890的服务内容,这个“拨一拨就灵”根本是句空话。公共服务并不是只能给或者只是给所有人提供整齐划一的服务产品。81890将多样性与统一性相融合,联系各类不同的供给与需求信息,加以对接。公共事务、企业支持性服务、居民生活服务等多种服务的市场需求通过统一的平台加以整理,在进行服务派单、组织生产的同时进行市场需求的分析与预测,指导服务企业的发展。这种整合不仅是需求整合更是供给整合,而且其功能延伸到相关社会信息的统计、咨询。如失物的报失和招领,是一个令人头痛的社会问题,一直来都没有令人满意的解决方案,而借助81890服务平台,失主和拾遗者就可以实现有效的对接,大大降低社会运作成本。可见,以现代信息技术为工具的81890服务平台不仅可以整合市场服务,还可以整合社会、政府服务,它的潜力是前所未有的。现在,发展到平均每天热线求助2500多件,生活上遇到的种种困难、公共信息的咨询、公共事务的管理无所不包、无所不应,而且在时间上实现7×24小时服务,极大地方便了市民,城市生活中时常发生的无所适从的状态被改变了。任何问题、任何时候都可以在81890服务平台寻求帮助,在81890服务平台,听不到一个“不”字,这确实是81890有别于其它平台的特质之一,这当然也是它的魅力所在。

3、公共服务资源吸纳的突破。公共服务的能力需要强大的服务资源给予有力的支撑。拨一拨就灵的核心在于一个“灵”字。为了保证“灵”,81890对资源整合的能力提出了很高的要求。81890对各种属性的服务资源的无限吸纳能力,使这个“灵”有了实质性的保障。政府、企业、社会三支力量汇聚在81890服务平台,三者通过平台的聚合和释放,使求助者的需求得以实现。81890能动态地把握需求的变化,对资源的吸纳是主动的,能做到随着需求方市场的信息不断滚动式地积累,供给资源跟着社会需求不断丰富,无数个需求导致81890供给资源的积累趋向无穷大。

4、公共服务生产方式的突破。传统观点认为,公共物品与私人物品并存,但相互独立,不能相互替代。他们没有看到,公共物品并非只能采取相互独立或者相互对立的形态存在,两者可以在一定的规则下相互结合①杨团《,社区公共服务论析》,华夏出版社,第133页。。传统的思想方法问题在于混淆了公共物品或公共服务本身与它们的供给方式的区别。公共物品或者公共服务既可以由公共部门生产,也可以由私人部门生产,生产方式的多样化、多中心非但不防碍,反而对于公共物品或者公共服务的公共性起着强化的作用,因为它丰富了公共服务产品生产的多种选择。众所周知,经济学家保罗·萨缪尔森于50年代首先系统地探讨了市场机制无法有效地处理公益物品问题,并认为只有政府才能弥补这一市场失灵。在此基础上制度分析学者、诺贝尔经济学奖获得者科斯教授对萨缪尔森经常举的公共物品例子灯塔进行了实证的研究②罗纳德·科斯“:经济学中的灯塔”《,论生产的制度结构》,上海三联书店,1994年版,第215页。,从而开拓了公共物品研究的先河,对于萨缪尔森认为只有政府才能弥补失灵的观点提出了经验的质疑,从而进一步提升了公益物品研究的水平。埃莉诺·奥斯特罗姆及其合作者对于警察服务的研究更把有关公共物品的实证理论发展到了一个新的高度③埃莉诺·奥斯特罗姆,帕克斯和奥特克《,公共服务的制度架构》,上海三联书店,2000年版,第9页。。

81890模式的成功揭示了公共服务具有的多种属性和生产方式。公共物品并不是一种与市场天然对立的特殊物品,公与私的差异并不在于物质的本身,而在于制度的选择,公共物品可以和私人物品进行完美的结合。81890服务并不是单一的,当600多家加盟企业成为公共服务的生产者时,求助者获取的服务往往是私人服务、公共服务交融作用在一起,其结果使服务的效率和质量更高,产生了1+1>2的效应。我们注意到,求助者消费的服务产品的属性很难简单地判断究竟是私人服务还是公共服务。有意思的是,在81890的服务体系中,当加盟企业在提供私人服务的同时,作为服务的生产者同时又成为服务的消费者,提供其消费的是平台给予的市场空间和技术支持。

81890服务平台在实际运作中,不仅融合了市场企业秩序,还融合了社会——志愿服务秩序。迄今为止,人类提出了三种社会秩序模式,分别代表了三种价值观体系。第一种是国家政府秩序,政府模式的根本性手段是人类可以依赖于强力的能力;第二种是市场企业秩序,企业模式的根本性手段是人类可以依赖于自由竞争的能力;第三种是社会——志愿服务秩序,志愿组织模式的根本性手段是人类可以依赖于自由组合的能力。显然,三种秩序各有特长,但是孤立使用三种社会秩序中的任何一种都难以构建一个良性的社会。学者认为,由于三个部门的目标、手段、方式都不相同,协调合作很是困难,出路在于寻求将三个部门相互融合的方式④杨团《,81890创造服务产业新模式》,2004·中国社区论坛论文集,2004年10月。。81890融政府、企业、志愿者三种秩序于一体,追求能够融合个人目标的社会公共目标,笔者认为,建立这种方式的本身就是对公共服务制度的一种选择。

三、效率提升:81890服务供应方式的优势与创新

公共服务提供者的价值取向并不只是社会公平、社会共用,它还应该包含效率。不同公共服务的供应方式,可以产生不同的效率。由于公共物品和公共服务的供给与生产涉及的变量太多,而且其中许多变量的计量极为困难,因此,对于公共物品和公共服务的投入、产出以及受环境影响的要素进行评估,是一个颇为复杂的问题,但这又是涉及公共服务制度构建的一个决定性因素。

1、81890服务模式的优势分析

81890作为公共服务和公共物品的典型样本,其服务的供给与生产方式为公共服务效率的研究带来了一个新的视角。从特征上判断,它在效率方面的优势主要表现在:

首先,可以更有效地确定人们对公共物品和公共服务的需求,提高服务资源的配置效率。其合乎逻辑的结果是:在一些领域,先进的公共服务的生产方式不仅可以有效地配置资源,而且其效率可以做到优于市场对资源的配置效率。

其次,81890服务平台组织资源的核心是唯一的,围绕这一核心建立的服务资源网络是没有边际的。不同性质功能、不同活力和能力的每一个个体和单位都可以成为其服务网络上的平等的节点,并同这一唯一的核心发生无缝连接,形成点状集聚。这就意味着81890可以超乎寻常地不断产生和演变出无数个服务组织,使得81890在提供服务的过程中,对服务生产的组织拥有了十分宽广的空间。

第三,81890不仅作为组织资源的核心是唯一的,而且其作为服务信息呼叫的传递主体也是唯一的,并且是能动的。服务的消费者只需同81890这一核心主体相连接即可获取相应的服务,服务信息呼叫并不需要层层传递。而且,尽管81890运用了现代信息技术,但这种技术是与能动的组织即是与信息传递的核心主体相连接的。这种无缝连接的服务信息传递方式避免了传递主体多元、传递主体转换过程中导致的信息误差、信息失真。

第四,81890服务平台因为是政府规划、融资而组建,并且建立了科学的管理体系,因此具有极强的公信力。这种公信力增强了市民对于服务产品的消费预期、消费信心,激发了服务的有效需求。81890与加盟企业有严格的质量保证协议,与服务对象有认真的质量回访制度,对服务企业实行严格的监控。对信誉良好的企业向社会重点推荐,对失信企业实行解除关系式的惩罚,在这种机制里面,所有的求助者都成了81890忠实的监督者。任何对公共服务的生产质量进行有效的监督,这里提供了一条十分重要的路径。

2、81890服务模式的效率提升

(1)企业收益分析:根据古典经济学的观点,企业的目标是追求利润最大化(收益—成本),因此,除了尽可能降低企业成本外,就是尽可能增加企业收益。对于企业来说,收益在81890服务平台建立前后都是存在的,只是在量上发生了变化。

服务平台建立以后,对企业最明显的作用是规模效应。81890系统集合了600多家服务企业,将原先分散、无序的企业集中起来,形成服务业积聚,产生规模效应。服务平台建立后,制定了详细的技术、服务质量、价格和时效方面的规定,企业的服务走向规范化,形成了服务品牌。有保证的服务质量导致消费者观念的改变,增加了消费信心,拓展了服务市场。企业的需求市场大大拓展,服务平台建立后,600多家的加盟企业的业务量平均增加了3倍多,服务企业的营业额从系统建立前(2001年1—8月)的3320万元增加到系统建立后(2002年1—8月)的21800万元。服务企业也从原先的部分存在亏损转变为全行业实现赢利,绝对利润的数量大大增加。其次,服务平台建立后,服务企业之间的竞争增加,但不是先前那种无序的竞争,而是服务质量的竞争,避免了恶意压价和价格歧视现象,使价格保持在合理的水平。再次,由于专业化竞争和透明竞争的加强,在服务企业之间产生了“学习效应”,取长补短,增加服务效率,这也能给企业带来额外收益。总之,从业务量、服务价格、效率增加等方面看,服务平台建立后,能大大增加企业的经济收益。在经济收益之外,企业在高质量的服务过程中形成了自身的品牌优势,无形资产收益逐渐扩大。

截至08年8月,加盟企业的就业岗位从平台建立前的4810个增加到目前的25000多个,其中吸纳下岗失业人员6600多人。700多个加盟企业的营业额高达4亿,纳税超过1700万元。同时,企业的收益明显增加。

表1①许义平《,寻找家园》,中国社会出版社,2004年版,第94页。 企业的成本—收益比较

企业的经营成本和管理成本很高,其主要原因是各个企业的会计计算方式不同,有的企业将服务人员的工资纳入管理成本,有些企业将服务人员的工资纳入管理成本和经营成本,这两者的变化主要由每个企业聘用的服务人员数量大增引起的;同时,由于服务质量的提高、服务人员的技能培训、福利水平提高等原因导致这两成本出现大幅度提高。调查企业的生产成本主要指各种固定成本、材料和工器具成本。从表1数据可知,单位收益的生产成本降低了55%,这与规模效益引起生产成本降低的分析是一致的。另外,比较表1的总成本和总收益,企业的利润率有所下降,但边际收益远远大于零。

(2)政府收益分析:政府的服务对象是社会,政府追求社会效益最大化。因此,政府的收益应当包括直接收益、间接收益和外部收益等方面。

首先,增加了政府的直接收益。政府的直接收益来自于合法的税费,企业的服务可以增加税收。服务企业给国家的税收贡献主要是营业税和企业所得税,企业的服务量平均增加了3倍多,使得政府的税收收入也大大增加,从2001年1—8月的208万元增加到2002年1—8月的1290万元。

表2②许义平,《寻找家园》,中国社会出版社,2004年版,第94页。 政府的成本—收益比较

表2中的管理成本统计了服务中心的成本。表中的净收益只计算税收收入和成本,如考虑就业情况,则每年可节省1525.68万元的财政支出(宁波市的失业救济金为每月300元),创造就业财富为13896万元(按照每人每月收入1000元计算,该工资为宁波市平均工资的50%)。从总的受益看,政府是最大的受益者。

其次,增加了政府行为的间接收益。间接收益是指政府行为对社会产生的效益,81890服务平台建立后,政府的间接收益大大增加,主要表现在以下几方面:①增加就业。由于企业改制和城市化进程加快引起大大量外来人员涌入,城市的公开失业和非公开失业数量大大增加,创造就业机会是政府面临的课题。服务平台建立后,企业的业务量急剧增加,至今,在该地区创造了25000个就业岗位,其中安置再就业失业人员6600人。②稳定社会。政府将服务企业纳入规范化管理,企业对服务人员进行严格管理,从根本上消除了市民对家政等服务的疑虑,避免了低质量服务、服务后“顺手牵羊”等现象。③改善社区和公共场所环境。以往在工程场所、社区楼道里小广告随处可见,清理小广告的费用非常大,并且很难恢复原貌。服务网络形成后,小广告因没有需求市场而逐渐消失了,政府也可以把处理小广告的人力、财力投入到别的领域,获得更大的机会收益。④提高政府服务质量和效率。网络系统中,提供服务的除服务业外,还有政府职能部门。通过对服务质量的回访,在服务质量和服务时效方面对政府职能部门工作进行监督,使得政府职能部门的服务质量有了很大提高,服务效率有极大地增进。

再次,形成了为民服务的品牌效应。81890服务系统成功运作后,形成了自身的品牌,81890是一个为民服务的品牌,这一观念深入民心,使许多市民意识到能为81890服务是自己的一种荣誉。系统建立后,海曙区消费者协会、一些街道干部和志愿者协会的许多同志无偿地主动加入系统,服务于市民。中国家庭服务业协会也在81890服务平台设立全国首家社区服务研究会和社区服务培训中心,推广81890为民服务的品牌。

(3)市民收益分析:市民是服务消费的主体,市民的效用就是服务满意程序最大化,包括服务质量、价格和时效等方面。从对市民满意度的调查可知,市民对服务非常满意,市民对服务行为的投拆电话大大地减少。

四、结论与思考

81890从公共服务的规划方(政府)中脱胎出来,但其功能已远远超越了规划方,供需信息对称、服务资源的吸纳、服务生产组织、服务生产监督能力的大幅度提升使81890的服务供应方式具有超常规的效率。81890延续了其母胎的公共性,然而一旦当其成为公共服务体系的核心枢纽时,它可以与生产方、需求方以及服务网络中的无数节点形成融合性、匹配性十分强的伙伴关系,在不同的服务供应方式中,81890不仅使自身甚至使它方的角色具有多种属性。81890既是服务信息呼叫传递的核心主体,又是服务的组织、监管者,在某种情形下,也可以成为服务需求者的代理人。服务生产者可以同时成为信息服务平台的享受者,服务需求者可以与81890组合同时成为服务的监督者,需求者也可以成为服务资源上的一个供应点。这种交互式的多种角色属性使81890服务供应方式呈现出前所未有的活力。

埃莉诺·奥斯特罗姆建立的多中心秩序及多中心论①埃莉诺·奥斯特罗姆,《公共事物的治理之道》,上海三联书店出版,2000年版。,将公共服务看作是一个提供多种选择性的多元体制。区分服务规划者和服务生产者并形成有弹性的多种选择机制是公共服务供给机制创新的核心要义。81890的实践发展了这一理论,改造了一般公共服务的秩序模式。在针对分散的异质性需求的服务供给中,81890服务模式不仅实现了公共服务规划者与生产者的分离或初次分工,作为初次分工中的生产者角色——81890利用占有信息及道义上的优势和“权力”,整合各种服务资源进行公共服务生产,各种服务要素奇妙地组合在一起,产生巨大的服务流,这一过程我们称之为“公共服务生产的二次分工”,由二次分工形成的公共服务符合供给机制的关键是把社会生活中分散的个性化的服务需求与不规则的供给实现了高度对接。81890的出现使需求者——规划者——生产者三者之间产生了强力的共振,服务网络上的各种要素互为营养,它的无限包容性和无限变量将多种选择性发展成为无边界、无限选择的服务供应方式,而且其效率可以做到优于市场对资源的配置效率,这就是81890服务模式的真谛和价值所在。81890的成功标志着我们对于自己在市场之外的公共生活有了认识和实践上的重大突破,即在我们的共同努力下,完全可能建构起无边界、无限选择的社会公共服务的秩序模式,从而给每一个城市的居住者带来极大的方便。

试图刻意地对81890作出准确的定义,或许是徒劳的。确切地说,我们对其解读更多地是一种服务的组织方式,一种公共服务的供应方式。81890提供的公共服务全新秩序,有可能形成更适合城市居民生存的生活方式。□

(责任编辑:熊 觉)

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1007-9092(2010)04-0104-07

许义平,宁波市民政局副局长。