农村耕地流失的原因及对策——以河南省为例

刘军平

（河南师范大学 社会发展学院，河南新乡 453007）

农村耕地流失的原因及对策
——以河南省为例

刘军平

（河南师范大学 社会发展学院，河南新乡 453007）

在人口增长，工业化、城市化进程不断加快的时代背景下，人增地减将继续成为我国现代化进程中最突出的矛盾，耕地则成为矛盾的关键。耕地流失不仅危害到农业、农村、农民，更危害到国家利益、社会安全等。控制农村耕地流失必须合理规划农村建房，严格治理“空心村”，大力促进农业现代化。

河南省；农村耕地；耕地流失

人多地少是我国的基本国情，随着人口不断增长，耕地呈不断减少之势。因此，保护耕地对我国经济发展具有至关重要的作用。尽管我国政府已采取了世界上最严厉的保护耕地的政策，但耕地资源数量不断减少，耕地质量不断下降、生态环境持续恶化却是不争的事实。《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》[1]明确指出，严格控制农村耕地流失是保护耕地的首要任务。控制农村耕地流失包括严格控制非农建设占用耕地，严格禁止擅自实施生态退耕，加强对农用耕地结构调整的引导及加大灾毁耕地防治力度等。耕地流失给农业、农村、农民造成了严重的不良后果，更危害到国家利益、社会安全等。其具体表现为：耕地流失危及粮食安全，威胁社会稳定；导致农村土地纠纷增加，影响农民关系和谐度。河南省既是农业大省又是人口大省，农村耕地流失速度越来越快，粮食安全问题逐渐提上日程，耕地保护迫在眉睫。

一、河南省农村耕地的变动情况

新中国成立60多年来，我国政府实行了不同的土地政策，农村耕地面积变化情况大致可分为四个阶段。第一阶段：1949—1957年。我国进行了历史性开荒造田，一方面通过农民对战后废弃的土地进行复垦，另一方面通过全国范围的土改运动极大提高了农民的生产积极性，耕地面积逐年增加，从1949年的9 786.67万hm2增至11 180万hm2[2]。第二阶段：1958—1986年。全国耕地减少4 000万hm2，扣去开荒造田2 513.33万hm2，净减少耕地1 560万hm2，平均每年减少耕地144.67hm2，是我国耕地减少最快的阶段[3]。这主要是由大跃进和三年自然灾害造成的。第三阶段：1987—1995年。全国耕地减少速度放慢，净减少193.20hm2，平均每年减少19.33hm2[3]。第四阶段：1996—2009年。全国耕地由1995年的13 006.67万hm2减至2008年的12 173.33万hm2，净减少833.33万hm2，其减少速度明显提升，是继第二阶段高峰期以来的又一个减少高峰期，其形势不容乐观[4]。全国耕地面积在不断减少，相反人口却在不断增加，相对来说，单位面积耕地的负担将更加沉重。据2009年国家国土资源部公布的2008年全国土地利用变更调查结果显示，截止2008年12月31日，全国耕地面积为12 171.33万hm2，比上年度减少1 933.33万hm2，这已是自1996年以来的第12年连续下降，照此速度发展下去，如果国家不采取相关可行政策，国务院一再宣称的守住1.20亿hm2耕地这个不可逾越的“红线”将成为空谈[4]。

相对于全国而言，河南省的耕地情况更是不容乐观。河南省作为一个农业大省、人口大省，其耕地流失速度惊人。为此，本项目组成员深入河南省五地区进行了调查。结果表明，豫东商丘永城市十八里镇李庄村、豫西三门峡义马市常村镇北沟村、豫南驻马店上蔡县百尺乡纸张村、豫北安阳市南务村和豫中郑州中牟县三官庙乡坡刘村，自1949年建国以来，耕地面积在逐年减少，耕地流失情况严重（见表1）。

由表1可知，自建国以来，河南省豫东、豫南、豫北、豫中地区几个村的耕地面积整体在下降。豫东李庄村由1949年的42.20hm2下降至2008年的33.33hm2，净减少耕地8.87hm2，占现在耕地总面积的25%。豫南纸张村净减少耕地5.33hm2，豫北南务村净减少耕地8.80hm2，豫中坡刘村净减少耕地6.00hm2。由此可见，豫东地区占用耕地最为明显。2001—2008年间是河南省豫东、豫南、豫北、豫中地区耕地减少最快的年份，如豫北地区耕地流失最为严重，平均每年减少耕地1.05hm2，其流失速度远远高于建国以来的各个阶段。当然，在豫西北沟村只在1949—1978年间由于土地集体化使部分土地荒芜表现出耕地流失外，其余各年通过不断开荒，耕地面积在不断增加。据调查，虽然豫西地区耕地面积在增加，但仍然赶不上人口增长速度，人增地减矛盾仍在不断加剧。

二、河南省农村耕地流失的原因

近年来，造成河南省乃至全国广大地区耕地锐减、人增地减矛盾不断恶化的原因是多方面的，河南省农村耕地减少主要包括基建占地、农民建房占地、退耕还林、因灾废弃等（见表2）。

表1 1949 -2008年河南省五地区耕地及耕地流失情况hm2

表2 2000 -2008年河南省五地区耕地减少比较%

由表2可知，豫东李庄村、豫中坡刘村属于一般农村，其耕地减少主要是由于国家基建占地和农民建房占地，两地区仅此两项合计占所有被占耕地的65.0%。而豫西北沟村则属于丘陵山区，国家基建占地不多，主要集中在农民建房上，仅此一项竟高达50.1%。可见，豫西地区农民正处于“建房热”时期，构成了豫西地区耕地流失的最主要原因。而豫北南务村则属于郊区，国家基建占用了大多数耕地，其次是农民建房，两项合计占所有被占耕地的90.2%。由于豫北南务村临近城市，国家开发较多，加之农民多建房出租给城市的打工者，因而郊区耕地不断减少的威胁要远远超过其他一般农村地区。豫南纸张村则主要由于洪灾导致一部分耕地被淹成为不可耕地外，农民建房也占用了大量耕地，占所有被占耕地的36.5%。水淹耕地尚有恢复的可能，但农民建房占地则使大量耕地很难恢复原来的状态。

河南省耕地不断减少的共同之处是农民建房所占比例已经处于不可低估的程度。农民建房占地表现为：一是一户多宅。农村经济发展迅速，公路两旁的耕地转眼间变成了幢幢楼房。村民为了自身发展纷纷向村外交通便利之地开拓宅基地，离村庄近的公路两旁的耕地则成为“抢手货”。而这些耕地又多是有宅之人所买，因为他们有一定的经济基础，甚至有些农民未经过相关部门的同意私自建房。一户多宅的现象愈演愈烈，导致“空心村”现象越来越严重。二是在承包耕地上搭建厂房进行养殖业。在新农村建设中，多数干部鼓励农民发展养殖业发家致富，于是农民在承包耕地上搭建厂房便轻而易举，根本不需要向相关部门申请，而这些耕地多为质量较好的地块。同时，农民搭建厂房之后车辆往来行驶又会占用一部分耕地，这样就导致了大量高产田的流失。

近年来，国家经济迅速发展，农村正在加速城镇化步伐，国家基建占地、乡镇基建占地严重，各地建厂、修路及公共设施建设等在农村屡见不鲜。这些举措虽然为农民提供了就业岗位，促进了农村经济的发展，但在经济发展的背后却以牺牲耕地为代价。尤其是有些乡镇政府保护耕地观念淡薄，大量耕地被征用为基建占地，成为不可耕土地。基建占地具有单向性，一旦耕地被用于基建，很难再恢复到原来的状态[5]。基建占地在河南省不但数量大而且危害大，它可以使耕地质量整体下降。

三、控制农村耕地流失的对策

河南省作为粮食生产大省和消费大省，在保障我国粮食安全方面意义重大。针对农村耕地不断流失的状况，应采取以下措施：

1.合理规划农民建房，严格治理“空心村”

“村容整洁”是新农村建设的一项重要内容。针对农民建房的规划和定点问题，国务院曾颁布过《村镇规划建设管理条例》等相关法律、法规，并且都已作出过明确规定。在《关于修改河南省村庄和集镇规划建设管理条例（修正）》第三章第十四条中规定：“宅基地必须按照有关法律、法规的规定，根据当地人口和土地情况所确定的用地标准审批。”[6]农民建房的规划和定点工作，应具有原则性和科学性。一些农民法律意识淡薄，贪图方便“未买票先上车”，擅自在靠近公路边的耕地上建房，破坏了耕地且使村庄规划形同虚设。农民无序建房使原先的村庄沦为“空心村”。“空心村”导致出现“空心宅”，这些“空心宅”的主人有的在外地工作，户口已迁出多年；有的在城区上班，并在城区安家；有的已在村庄规划中另有新宅，但仍旧占用老宅；有的是为其年幼的子女提前占地却不建房。“空心村”的存在严重浪费了农村有限的土地资源，制约着农村的统一规划，影响了新农村建设。

为加强农村建设用地管理，合理利用土地，切实保护耕地，规范农民建房用地行为，相关部门应该对这些“空心村”、“空心宅”等进行整治。必须加大村庄兼并和旧村改造力度，合并自然村，消灭“空心村”，扩大中心村和小城镇，无人居住的宅基地可以置换出来，或进行养殖、复垦，或进行非农化利用以替代对现有耕地的侵占[7]。兼并和改造之后，无人居住的宅基地按有关规定流转给需要宅基地之人。同时应加大执法力度，对建房农户不办手续、少批多占土地的行为从严处罚，使有限的土地资源得到合理的开发与利用。

在治理的过程中，首先要加大宣传力度。“空心村”的出现就是因为长期以来农村形成了宅基地既定便永远属于自己的观念，此观念不破，“空心村”的治理就难以有较大效果。因此，宣传就显得很有必要。要在干部、群众中广泛宣传，使农民普遍认识到宅基地属于集体所有，废弃不用的宅基地应该由集体收回，从而使“空心村”的治理工作成为村民的自觉行动，达到人人参与。为了保证治理效果，应该由市到村成立专门的“空心村”治理小组，上级监督下级，同时与其他机关互相监督，层层把关，并且要定时检查，从而使“空心村”的治理落到实处。在治理“空心村”时还要保证资金供给，因为在治理过程中难免会遇到赔偿等一些棘手问题，没有资金就会寸步难行。

2.促进农业现代化，确保粮食高产

农业现代化是多种因素的综合反映，要求有较高的农业劳动力素质，机械化和电气化的农业生产手段，先进的农业科学技术，专业化的劳动分工，适度的土地经营规模，便利的交通运输条件，发达的市场体系以及相应发展的非农产业的配合等[8]。马克思曾说：“在自然肥力相同的各块土地上，同样的自然肥力能被利用到什么程度，一方面取决于农业中化学的发展，一方面取决于农业中机械的发展。”[9]可见，农业现代化及科学技术在农业生产中的地位。在当前耕地不断减少的背景下要想保障粮食安全，必须以农业现代化实现粮食高产，从而使有限的耕地得到最充分的利用。这就要求政府加大对农业的补贴，加快建设一些农业基础设施，保障农田灌溉电力化、收播机械化等。只有这样，才能提高单位面积耕地的产值，增加农民收入，激发农民生产的积极性，使其充分认识到土地的价值，从而起到保护耕地的作用。

3.坚持科学发展观，科学引导农民发家致富

对农民在规划之外无序建房的问题，相关部门应切实负起责任，对其进行严厉整治，查处乱占、滥用耕地的典型案例，并进行宣读通报，起到以儆效尤的作用。同时加强农民的自觉意识，实行群众监督，及时举报乱占、滥用耕地者，让集体主义责任感深入人心，为建设社会主义新农村提供保障。取缔乱占、滥用耕地，势必影响到新农村副业的发展，因而对从事养殖业、个体小工业，如养鸡场、养猪场、面粉厂等乱占、滥用耕地者，政府要科学引导农民，并在新农村建设的其他方面放宽政策，以减少他们的损失。

4.基层政府树立正确的政绩观，完善乡镇发展规划

国外许多国家保护耕地就是从严格的城镇发展规划入手的。但我国乡镇发展规划耕地占用的威胁并未得到相应的重视。相反，乡镇规模发展越大表明基层政府政绩越显著，并且这个观念已被默认。有些基层政府为了追求政绩盲目扩大乡镇规模，而耕地却成了其“施展才华”的牺牲品。“贪大求洋”的乡镇发展规划思想在基层政府当中相当普遍，这种盲目追求扩大乡镇规模的行为已经造成了农村耕地利用低下、大量建设用地闲置的局面。因此，保护农村耕地，基层政府应从自身出发，树立正确的政绩观，严格控制乡镇发展规模，切实整治对耕地的侵占。

[1]全国土地利用总体规划纲要(2006—2020年)[EB/OL].(2008-10-24)[2009-11-05]. http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/200810/t20081024_111040.htm.

[2]张士功，邱建军，陈佑启，等.1949年以来我国耕地资源的时空变化研究[EB/OL].(2007-01-24)[2009-11-05]. http://www.lrn.cn/stratage/resposition/200701/t20070124_25699.htm.

[3]周永康.资源与环境知识读本[M].北京:地质出版社，2000:153.

[4]吕苑娟.不断开拓的事业——我国耕地保护60年历程回顾[EB/OL].(2009-09-30)[2009-11-05]. http://www.gov.cn/gzdt/2009-09/30/content_1430754.htm.

[5]冯海发，李英民，尚智.农村经济统计分析概论[M].北京:中国统计出版社，1991:146.

[6]河南省人民代表大会常务委员会.关于修改河南省村庄和集镇规划建设管理条例（修正）[EB/OL].(2005-01-14)[2009-11-05]. http://www.b2b99.com/laws/df/henan/3227.htm.

[7]韩纪江.我国耕地减少的问题研究——以温州为例[J].温州职业技术学院学报，2009(2):10-13，22.

[8]赵怀让.改革与发展研究[M].开封:河南大学出版社，1999:43.

[9]马克思.资本论[M].北京:人民出版社，2004:733.

[责任编辑：饶江红]

Reasons for the Loss of Farmland in Rural Areas and its Countermeasures ---------A Case Study of Henan Province

LIU Junping
(Social Development College, Henan Normal University, Xinxiang, 453007, China)

With the rapid growth of population, industrialization and urbanization, the issue of population increase and farmland reduction will be the main obstacle in the process of China's modernization and the issue of farmland has become the focus. The loss of farmland is not only harmful to the agriculture, rural areas and farmers, but also poses a threat to national interests, social security and so on. To prevent the loss of farmland in rural areas, it is important to make a plan for rural housing, control the appearance of "empty villages", and promote the modernization of agriculture vigorously.

Henan Province; Farmland in rural areas; Loss of farmland

F301.21

A

1671-4326(2010)02-0043-03

2009-11-21

国家大学生创新性实验计划项目（081047614）

刘军平（1987—），女，河南中牟人，河南师范大学社会发展学院本科生.