中国城镇化的挑战与希望——访住房和城乡建设部副部长 仇保兴

本刊记者 凤鸣

中国城镇化的挑战与希望
——访住房和城乡建设部副部长 仇保兴

本刊记者 凤鸣

推进城镇化已经成为中国发展的重要战略目标。当前中国正处于经济社会转型时期，推进城镇化发展面临重要机遇，但也面临严峻挑战。面对城镇化过程中的种种问题，本刊记者采访了中国著名的城市和城镇方面问题的专家，住房和城乡建设部副部长仇保兴，请他为我们解答中国城镇化发展中的挑战和希望。

全球三次城镇化浪潮和中国的城镇化

记者：仇部长，您是城市和城镇方面问题的专家，在我国城镇化快速发展的当下，请您给大家详细介绍一下世界和我国的城镇化过程吧。

仇保兴：从全世界三次城镇化的浪潮来看，这三次城镇化都遇到了不同的问题。第一次城镇化的时候人口规模不大，第二次就比第一次大很多，第三次就超过了10亿人。仅仅中国的城镇化，就有6到8亿人从农村转移到城市，是世界上单个城镇化转移人口最多的国家。第二，城镇化的速度越来越快。第一次城镇化英国和欧盟用了200年，美国用了100年，拉美用了50年，中国从现在算起来可能有30年的时间就可以完成了。更重要的数据是对外移民的数量。第一次城镇化的时候众多移民涌向英国和欧盟；美国城镇化的时候，从其他国家有大量的移民；在拉美进行城镇化的过程中，仅仅是墨西哥这个国家向美国就进行了4000万城市的移民。中国是世界上唯一一个关起门来进行城市化的国家，对外的移民数量比较小。第四，能源的价格。第一次城镇化的时候能源价格非常低，到了第二次城镇化的时候石油的价格也非常低，到中国进行城镇化的时候，资源和能源价格非常高昂，中国也没有人民币可以拿到廉价的资源，也不可能向殖民地输出产品，所以中国这两方面的压力非常大。此外，中国的城镇化的动力更加复杂：有工业化的推动，全球化的影响，更有信息化的助力。中国又处于一个市场化改革的过程中，从计划经济到市场经济，许多力量复杂地发生作用。

从环境保护的要素来讲，第一次城镇化人类根本没有经验。当人类从分散居住到集中居住的时候，污染就成倍增长。美国进行城镇化的时候，环保的要求已经苏醒了。到了拉美的时候。联合国在拉美的里约热内卢召开了世界峰会讨论环保的问题，这说明环保的问题已经影响到了全球。更重要的是，上个世纪末我们就认识到全球温度变化就是由于城镇化和工业化的影响造成的。所以到了中国进行城镇化的时候，我们不仅有能源和资源两大因素，更重要的是有应对气候变化的重大责任，可以说中国的城镇化是在内外阻力都比较大的时候才开始推行的。到现在为止，中国的城镇化已经进行到了一个中期阶段，也就是刚刚进入46%的高速发展期。一个大国城镇化的模型历来是从30%的城镇化开始起飞的，一直到80%的时候城镇化才比较平和，我国正处在其中的关键时刻。

城镇化正是人类创造的美好家园，是一个梦想城镇的场所，也是一个不可阻挡的趋势，但它带来的二氧化碳气体高排放也使得其前景非常暗淡。另外，之前两次城镇化的模式和路线是错误的，如果我国继续选择美国模式，那我们的下一代就会遭遇到非常剧烈的气候变化，这将是一个全球性的灾难。

中国城市发展面临的主要挑战

记者：既然当下城市和城镇的发展成为全世界的主流浪潮，作为一个人口众多，人均资源占有量较少的国家，我们的城镇化之路面临哪些挑战呢？

仇保兴：首先，我们国家和其他任何一个大国不同的是，我们国家适宜于居住的土地和水资源非常稀缺，人地矛盾异常尖锐。按照人类居住评价度来讲，我国只有40%的土地是适宜居住的，其中最适宜居住的土地是26%，这26%的土地恰恰是城镇所占有的土地，也就是说与城市占有的建筑用地是高度重合的。我国人均耕地只有1.4亩，约为世界平均水平的40%，但是我们每年为城镇化减少的耕地数量就接近2000万亩。我们国家另一项非常紧缺的淡水资源只有2000多万立方米，而且分布非常不均匀，占人口三分之一的华北地区水资源只有6%，而西南地区人口非常稀少，却有将近一半的水资源。在时空上，我国的水资源是非常不均匀的。可以说中国是以全球7%的耕地，7%的淡水资源来支撑全球21%人口的城镇化，而且还要关起门来城镇化。这使得我们对内的环境和资源的压力比任何一个世界大国进行城镇化所面临的问题还要大。

第二，由于土地制度的特殊性，我国有大量任何一个国家都没有出现的“鸵鸟式”农民工，而且现在规模已经超过1.2亿，并且每年都以1000万的人口在增长。因为农村的土地是集体所有的，个人不能买卖，这种土地制度当然是不利于农产品的规模经营。在中国各个大城市中间，不约而同地涌现出大量的“城中村”，这些“城中村”容纳了70%以上的农民工。这些“城中村”虽然面积很小，但它带有中国贫民窟的色彩。更重要的是农民工分布是不均匀的，绝大多数农民工流向沿海大城市，而且这种趋势越来越明显。

第三，我国能源存量结构失衡，且建筑能耗增长过快。跟世界上所有发达大国相比，我国的能源结构极其不合理：人均石油和天然气储量只有世界平均水平的11%和4%，可以说非常低。我国煤炭存量是世界平均水平的一半左右。同时，高速的城镇化使得中国在相当长的时间内，每年新建造的建筑面积是20亿平方米。这20亿平方米意味着中国在这段时间内消耗的水泥是世界水泥的43%，世界钢铁的35%。所以，说中国是世界上最大的建筑市场一点都不过分。

在种情况下，还有一个造成能源危机的原因就是：我国的机动化和城镇化是同步发生的。这两者一旦同步发生，城市的蔓延就难以克服。欧洲的城市基本是紧凑型城市，城市跟乡村景观特色不一样，而美国西部、西南部城镇的密度大幅度下降。这是因为美国是机动化和城市化同时发生，所以变成了车轮上的城镇化。非常不幸的是，中国目前也是机动化和城市化同时发生的，我们汽车保有量在大幅度增加。从300万辆汽车增长到了400万辆汽车，北京只用了三四年的时间，日本东京却用了12年，所以中国现在很快成为了世界第二汽车大国。在这种情况下，汽车耗油量不断上升，这就造成了城市低密度的蔓延，这种城市低密度的蔓延是不可克服的，也就是说城市的格局定了以后，人均能耗就降不下来了。所以，我们可以看到城市的拥堵越来越严重了。

房地产业是典型的大量消耗资源和能源的产业，是节能减排的重点领域。

第五，城市化的污染排放失控。我国的城市化主要靠工业化推动，服务业的发展滞后于世界上同等国家5到8个百分点。尽管我国对于污染治理的实施是发展最快的，但是与快速城市化水平相比我们还远远不足，所以工业和污染的排放增加得非常快。

第六，自然和文化遗产受到破坏。我们用世界上42%的水泥建设了一些知名自然景观，可一旦不注意就又变成水泥了。曾经联合国的专家说中国有太多的世界遗产，我说一点都不多，不加强保护的话，全人类最精彩的大自然鬼斧神工的创作就有可能变成水泥了。所以中国要接受世界上所有国家的监督，保护人类这批资产，为城市化过程中的下一代留下可持续发展的资源。

第七，城乡居民收入差距日益扩大。尽管这个数据中国不是最危险的，但任凭它发展就会给社会稳定带来问题。从人口来讲，我国三大人口高峰相继来临，就业的问题已经成为压倒一切的最紧迫问题。劳动力的高峰在2016年出现，届时将有10亿劳动力。65岁以上的老龄人口将在2020年达到高峰——11.2%。我国人口总量高峰是2033年，将达到15亿左右。中国在资源短缺的情况下，最大的挑战还在不远的将来。

最后一个挑战就是城镇区域化加速来临。我国所有发展最快的城市都坐落在沿海地区，这种区域的城镇化在中国成为了非常独特的现象。

应对挑战的主要策略

记者：您刚才说我国是世界上城镇化最快速发展的地方之一，而且我们也面临着艰难的八大挑战。作为城镇化工作的指导部门，请您给一些我国面临城镇化挑战可以采取的措施。

仇保兴：中国的国情与别国是完全不一样的。因为中国不可能再向外输出很多人口，也没有什么权利要求人家以比较低的资源供应我们的城市化和工业化，在这样的情况下，中国就有特殊的政策和模式。

首先，我国在城市规划中划定了几条刚性的绿线、蓝线来保护生态保护用地和基本农田。现在中国的粮食的自给率做到了103%。作为13亿人口的大国，哪怕向世界粮食市场进口一点点粮食补充自己的缺口，就会造成整个粮食市场的动荡。所以中国不能进口粮食，那我们只要守住耕地的红线。

第二，坚持紧凑型的城市发展模式，要绝对防止美国式郊区化的出现。现在到了机动化和城镇化同时发生的时候了，是最容易出现美国式郊区化的时候，必须改变一下之前的发展模式。

回顾一下以往的发展之路，非常有幸的是因为我们有一套非常严格的规划管理制度，一直到现在我国城市的密度保持在一个合理的范围之内。但是，未来就要取决于我们怎么做了，到底美国的城市化模式在中国能否发生呢？中国会不会步入许多青年人非常崇拜的虚幻前景呢？这就是我们面临的一个巨大的挑战。

第三，推行农村人居环境整治，使农村生活质量和生产水平不断上升。这样可以均衡城市化的压力，使得城镇化的过程没有像非洲那样每年以5%的人口转移。中国每年的人口转移只有1个百分点，这1个百分点是合适的。这是因为什么呢？国家大量地投资农村基础设施，改善农村生活和生产的环境，这就把宏观上城市化对农村人口的拉力均衡掉了，同时使农村能够产生足够的农产品和粮食。

第四，推行两个跨越式的建筑节能目标和模式。中国的建筑能耗将来会是能耗中间规模最大的。在整个能源的使用过程中，我们现在的建筑能耗占整个能耗的25%左右，不是最大的，交通的能耗是10%左右，剩下的全部是产业的能耗。但是产业的能耗由于能源价格的上升和对环保、排放要求的控制逐步下降，这是世界的规律。但是，交通的能耗和建筑的能耗会逐步上升，最终交通的能耗将占30%左右，而建筑的能耗会占到35%以上，而且这两大能耗是刚性的，没有办法大幅度降低。

我们做了一个非常细致的测算。从现在开始到2020年，如果任由建筑能耗自由上升，到2020年，我国在建筑的能耗上会达到11亿吨的标准煤。但是，如果我们在建筑的能耗上做一些限制，推行绿色建筑，强制性地作出一些建筑节能的标准。我们的能耗就可以维持在7.5亿吨标准煤。大家可以看到11亿吨标准煤和7.5亿吨标准煤，降低了将近7亿吨的二氧化碳气体的排放，相当于欧洲一个大国的排放量。中国在建筑能耗上只要稍微下点工夫就可以抵销一个世界大国的能源消耗和二氧化碳气体的排放，这是一个很可观的数字。

现在我国即将推行对每一个建筑的性能和能耗的水平颁发证书，同时要经过严格的检测。对绿色建筑来说，这个建筑不仅要节能，还要节材、节水，室内的环境和空气质量也要比较好，这样就可以得到“绿色建筑”的证书。这说明我国的建筑质量和能耗的水平必然要走向低碳的模式。

建筑百年住宅是一项复杂的系统工程，不仅需要生产方式的转变，而且需要认识理念上的提高，既要有技术上的支撑，也要有政策、组织上的保障。

中国的交通，在城市规划的组合上具有巨大的漏洞，不方便，不人性化。但是非常有意思的是，中国曾经是世界上最大的自行车的大国，它的空间占有效率是私人轿车的20倍。比如说上海市中心，过去马路非常窄，但是几百万上海人骑自行车照样上下班。现在有了公交车，但是它的速度只有自行车三分之一的速度。后来又有了电动自行车，电动自行车是一项非常好的交通工具，近年来，电动自行车从零增长到1亿辆，而且没有二氧化碳等有害气体的排放，这说明这个利国利民的交通工具还是深得人心的。

第六，实施太阳能屋顶计划和分配式能源计划。这场金融危机使得太阳能成本在中国降低了5倍。原来预期到2020年可以实现1瓦20块钱人民币的成本，但是金融危机使我们现在就可以达到这样的水平，甚至现在最好的可以做到1美金1瓦的太阳能发电能力。因此，财政部推出国家补贴，谁要购买太阳能发电，每1瓦电政府给补贴20块钱。中国的太阳能热水器已经占到全球太阳能热水器的三分之二了，而且，中国提出了太阳能热水器的规范，把太阳能热水器和建筑之间相互结合起来，现在很多建筑都是可以用太阳能的。

最近，美国一家能源公司要在中国鄂尔多斯建立一个世界上规模最大的太阳能电站。200万千瓦的发电能力就使得太阳能在这个区域覆盖的面积达到了65个平方公里，中国的沙漠地区所隐藏的太阳能发电能力可能是它的上千倍。所以中国完全有条件在塔里木这样的大沙漠里面建出6个到7个太阳能的发电站。

第七，大幅度增加对城市污水管网和污水处理厂的投资。在5年之内，我们计划投资2000亿人民币完善全国所有城市污水处理的管网。

第八，健全对中国历史文化名城、名镇、名村和风景名胜区的保护，这方面的投资非常大。我们要拥有一种力量，使这种力量和城镇化摧毁历史街区和精美的古建筑之间进行对抗。北京很多胡同最近几年得到了保护，这就是这种力量作用的结果。

第九，编制和落实区域规划和城镇群的发展规划，让城市的首脑们共同研究和统筹基础设施建设，实施资源共享、生态环境共保、二氧化碳共同减排和共同治理污染，更重要的是要探讨低碳模式的发展之路。城市是人类所向往的美好地方，但85%的二氧化碳气体排放是由城市产生的，所以城市也是解决高排放的关键所在。为了实现可持续发展的目标，生态城模式可以成为今后城市化发展的一种重要模式。这种生态城的模式就显示了环境友好、二氧化碳气体减排、低碳交通和低碳产业等一些实用技术的组合。

从生态城的规划建设和管理模式来看，它和传统模式不一样，我们的目标不仅是要保持经济的繁荣和就业的充分，同时要注意到二氧化碳气体的低排、生活习惯的形成、绿色技术的实施建设和时机，更要注意到我们未来的发展。生态城也强调城市与自然和谐相处，城市以向大自然最小的索取获得自己的增长能力，其中的代表就是曹妃甸国际生态城。这些生态城不占用耕地，在淡水资源短缺的情况下，利用水循环和海水淡化解决水的问题。

虽然到目前为止，中国的生态城只有15个试点，但这15个试点很快就可以以星星之火之势燎原，很多城市和新建卫星城会向这些生态城学习。中国坚定不移地推行生态城的发展模式，运用人类所创造的先进技术来限制二氧化碳气体的排放，相信我们的城市生活更加美好。

处在城市化高潮中的中国，我们只能有一条路可以走——充分借鉴先进国家的经验与教训，调整我国的城市发展模式，改变我们城市规划体系，坚持资源节约、环境友好的发展模式，从绿色交通、绿色建筑、低碳生态城市这些看得见、抓得住、干得起来、能够出成果的方面着手，建设出一个与欧美国家完全不同的生态模式。