廉政公积金改革的理性透视——由江门试行廉政公积金引发的思考

□ 林学飞

廉政公积金改革的理性透视
——由江门试行廉政公积金引发的思考

□ 林学飞*

作为地方政府推进廉政建设的新举措,廉政公积金制度从2000年在我国推出一直是社会舆论议论的热点。本文沿着廉政金制度的发展脉络,对廉政金制度在我国是否可行进行了理论梳理,在此基础上提出了廉政公积金制度的可行性、合理性、合法性、公正性、有效性等问题,并以此为依据就完善该项制度提出了自己的思路与对策建议。

廉政公积金;反腐败;有效性

廉政金制度自2000年在我国推出,至今已有10个年头了,其一直是社会舆论关注的焦点。理论工作者和社会实践者从各个层面对这一反腐倡廉的新举措提出了或赞同或反对的观点。2010年7月1日,广东省江门市试行廉政公积金,这一做法再次引起人们的热议。本文从实践脉络和理论层面对我国廉政金制度的推行进行回顾,希望通过一步步的透视来梳理其内在的运行机理,进而作一些积极意义的反思。

一、廉政金制度在我国的推行

对腐败的防治,或许是这个世纪中国共产党和中国政府所面临的政治上的最大挑战。为了治理腐败,党和国家一直在积极探索预防和遏制公职人员腐败的有效措施,不断加大反腐倡廉的工作力度。正是在这样一种背景下,2000年以来,我国一些地方开始引入廉政金制度,以尝试“用经济手段治理腐败”①洪克非.湖南浏阳廉政保证金制度推行四年遇约束力难题[N].中国青年报,2005-02-08(3).,促进党风廉政建设。在实践操作和理论探讨中,“廉政金”一词有多种替代性叫法,如廉政保证金、廉政公积金、廉政退休金、廉政津贴等等,其中大部分地区选用的名称是廉政保证金或廉政公积金。本文为了论述的方便将这一类制度统称为廉政金制度。

在实践中,虽然各地推行廉政金制度的表现形式不尽相同,但都体现了相同的制度内涵和设计理念,具体表现为:(1)地方政府或政府部门给自愿参与的每一个公务员建立个人帐户,在一定时期内,由公务员按月(或按年)交纳一定数额的资金,个人需要交纳的部分一般是其收入的5%到10%,大致占廉政金帐户总额的三分之一到一半,政府再根据公务员交纳的数额按照一定的比例予以补贴。个别地方公务员不用交纳,全部由政府财政拨款。如浙江宁波的慈溪市,要求公务员所在单位为每人缴纳月收入的18%,这一笔款项由市财政根据单位财务收支计划统一安排。这两部分资金的积累就构成了公务员的廉政金。(2)公务员如果在任期内没有发生违法违纪行为,那么即可按一定比例定期返还或在其退休(调离)时全额返还;如果有违法违纪行为,公务员的廉政金则视处分大小按一定比例扣除并上缴国库。(3)处罚依据是规定了几条违法违纪界线:党内警告或行政记过,党内严重警告或行政记大过,党内撤职或行政降级,党内留党察看或行政撤职,开除党籍或行政开除处分。至于廉政金的扣除比例则从20%至100%不等。

从目前公布的资料来看,全国已有湖南、江苏、陕西、山东、浙江、北京、深圳、江门等省、市管辖的地方政府或政府部门正在试行廉政金制度。湖南浏阳市是国内最早实施廉政金制度的试点市之一。2000年,这项新的防腐措施开始在浏阳市人事局、检察院试点。2002年,该市出台了《浏阳市廉政保证金制度》及《浏阳市廉政保证金实施方案》的文件,该方案规定:由个人与单位签订协议加入廉政保证金体系,设立个人专门账户。廉政保证金的来源由个人交纳和集体配套两部分组成,个人部分按本人当月基本工资的5%交纳,集体配套部分由单位按个人交存的两倍交纳。如果加入对象在任职期内没有任何违法违纪行为,所有专户资金均属个人权益;如有违法违纪行为,将按处分程度的不同,从扣除已交的全额廉政保证金20%的比例开始直至扣完。由于首创了廉政保证金制度,有效促进了反腐败工作,浏阳市纪委和监察局在2002年作为湖南省唯一代表被中纪委评为“全国纪检监察系统先进集体”。①徐松竹.探寻反腐新利器[J].领导科学,2004,(24):8-9.

广东省江门市是最近才实行廉政金制度的城市,还未推出就受到了舆论的广泛关注。从2010年7月1日起,江门市开始在公务员队伍中推行“廉政公积金”制度:由公务员个人与政府财政按一定比例共同缴纳存入个人账户,凡遵守党风廉政纪律规定,未受到处分的公务员,5年可兑现累积全额的70%,余款为长期基金存至退休时一并领取;如个人发生违纪违法情况,则要按一定比例(50%-100%)扣除账户资金并上缴国库。江门市委专门下发了《江门市市直廉政公积金试行办法》,对“廉政公积金”的缴存、支付、管理等内容进行了明确。据透露,目前江门市直单位符合参加条件的公务员有4600多人,按照缴存规定,每年财政支出预算近2000万元。②邓新建.江门推行“廉政公积金”引争议[N].法制日报,2010-07-12.

二、廉政金制度理论分析

廉政金制度由于是从经济利益的角度切入防治腐败的,政府为此要增加一笔数目不菲的财政支出,因此一经推出便招致争议不断。按照现行做法,如果公务员在任职期内没有出现违规行为被查处的现象,则有望拿到十几万到几十万元不等的廉政金,有的地方甚至能累积拿到上百万元。③洪克非.湖南浏阳廉政保证金制度推行四年遇约束力难题[N].中国青年报,2005-02-08(3).这笔可观的收入自然成了舆论议论的敏感话题。廉政金制度的建立是否应该有法律依据?廉政金制度是否可行?应该怎样建立廉政金制度?围绕这些现实命题,理论工作者从各个层面进行了广泛而深入的探讨。显然,当一项制度还处于创新的摸索过程时,社会上常常会出现褒贬不一的评价。从某种程度上说,只有当社会言论经过自由的表达,只有当制度安排经过充分的讨论,一项新举措才能获得社会各界较大程度的认可,这也是制度创新必经的一个公共决策过程。因此,对廉政金制度的理论探讨进行梳理是非常必要的,将有助于我们进一步探析廉政金制度的发展过程和内在作用机制。

将目前发表的理论评述进行归纳后可以发现,对廉政金制度持赞成和支持观点的人士,大多是立足于宏观角度,围绕廉政金的意义和功能两个方面进行探讨的,现归纳如下:

1.廉政金制度在防腐治腐方面具有积极意义

廉政金制度是对传统治腐方式的深刻变革,为地方政府推进廉政建设做出了有益尝试。廉政金制度,是我国近年来借鉴新加坡、香港廉政建设成功经验而引进的加强反腐建设的新方式。江门市廉政公积金工作领导小组办公室负责人曾公开向社会回应:“建立廉政公积金制度,是新形势下反腐败斗争的有益探索,可以通过廉政公积金的积累机制保障廉洁行为的收益,从而也相应地增加腐败的成本。”④邓新建.江门推行“廉政公积金”引争议[N].法制日报,2010-07-12.在我国,廉政金制度首次把公务员的经济利益和廉政实效结合起来,相较于以前的法制教育、道德说教等预防措施来说,开始从制度层面探索有效的防腐措施,这无疑是一种进步。许多人都认为,公务员廉政建设,不能仅停留在提倡道德自律上,一定要有类似“廉政保证金”的制度性制约,违法违纪就应当取消其原有的一切利益,以体现制度的刚性。①杨涛,江金骐.专家评说“廉政金”[EB/OL].http://www.people.com.cn/GB/paper2086/13958/1245879.html.

廉政金制度的推行还体现了我国治理腐败理念的转变。长期以来,我国政府在腐败问题的治理上主要体现为事后的惩治,这种机制的最大缺陷就在于忽视了对腐败的预防,一旦腐败行为被发现,其已经造成了无法弥补的损失。而廉政金制度设计的逻辑起点正是预防式反腐,通过使公务员预先支付一定的“腐败成本”,将事后惩治转化为预先的警示和过程性的监督,以此防腐败犯罪与未然。这也是顺应当前国家反腐思路的一种制度安排,因为党的十七大早就明确提出要以完善惩治和预防腐败体系为重点,在后来的四中全会上中央也强调要加快推进惩治和预防腐败体系建设。

2.廉政金制度对公务员廉政行为具有激励和约束的功能

廉政金制度在理论逻辑上并没有回避对公务员人性的认识,而是正视利益的正当性,承认市场经济条件下个体对物质利益的合理追求。对于我国的公职人员来说,在职时账面上可公开的工资并不高,而收入的大部分体现在了各种现金的和非现金的福利待遇上。一旦退休,这些收入也就随着职务和权力的丧失而逐渐减少或失去。廉政金的尝试为解除公职人员的后顾之忧提供了思路:公务员只要廉洁从政,随着廉洁行为的累积其经济利益也可进行同步累积,这样等到廉洁退休时便可领取到一笔数目不小而且体现了自己廉洁奉公的保证金。这不仅使他们退休后的生活有了丰裕的物质保障,还能使他们获得清廉的美誉和忠于职守的职业荣誉感。可见,廉政金制度在促进公务员廉洁从政方面发挥了物质激励和精神激励的两种功效。

廉政金制度同时还具有约束作用。廉政金从客观上增加了一些人看得见、摸得着、甚至能够感受到切肤之痛的“腐败的机会成本”②林敏娟.中国推行廉政公积金制度的可行性分析[J].福建行政学院福建经济管理干部学院学报,2004,(03):50-52.,使得公职人员在面对行贿诱惑时不敢贪,因为腐败的代价是受到纪律处分或刑事处罚的同时,还将损失一笔可观的廉政金,这将可能导致后半生身败名裂。廉政金的制度规定,无形当中形成了一种利益制衡,使得大多数人不敢轻举妄动,从而有效遏制了潜在腐败的产生。

虽然,从目前报道来看,廉政金制度的试行效果都是正面的,但是,廉政金制度自推行之时就遭到了种种质疑,受到了来自社会各界的批评与非议。持反对观点的人主要立足于微观层面,围绕着廉政金实施过程提出了不同的看法。为了能清晰地表述,特附图如下:

图 廉政金的资金流程图

3.廉政公积金制度实施中的问题

廉政金的运作过程可以具体地分解成两个相互联系的阶段(见图):(1)廉政金的形成过程,由政府与公务员共同出资形成廉政金,这是廉政金发挥作用的前提;(2)廉政金发挥作用的过程,政府通过判断公务员有无违规行为来决定是否扣发廉政金,以公务员利益上的得失来激励和约束公务员的行为,使其廉洁从政。下面分别从廉政金实施过程的两个阶段来归纳现存问题。

第一阶段是廉政金的形成过程,主要存在两方面的问题:

其一是合法性问题。就我国目前实施情况来看,廉政保证金的形成不外乎两种方式,一种是个人工资、财政资金各按一定比例组成;另一种是由财政全额承担。无论是采取哪种方式,这笔钱都来源于公民纳税。既然如此,廉政金所加大的这部分财政支出就要列入财政预算并经过人民代表大会批准,才能付诸实施。但是现行做法中,动用这样一大笔公共财政,都没有采取任何形式进行公开的听证,也没有经人大审议,显然在程序上是不合法的。廉政金的来源也缺乏必要的法律依据。从公务员自身来看,无论是自己交纳还是由单位从其工资里扣除部分资金,都涉及到公务员合法财产的处置权限问题。廉政金的做法限制了个人对其合法财产的使用、支配、处置,违反法律对财产权的保护制度。从政府角度来看,用机关单位的公款形成公务员的廉政金,实际上是一种变相的加薪行为,缺乏法律依据。发廉政配套补贴,并不属于国家公务员退休后应享受的法定待遇范畴。

其二是公正性问题。廉政金制度实质上是用纳税人的钱做担保,来购买公务员的廉洁工作。而事实上公务员已经依法享受到了应有的待遇,其工资收入和非工资收入的总和远高于大多数的社会阶层,公务员在大众视野里已形成了身份体面、工作稳定、待遇高的定位,这从近几年公务员报考趋之若鹜中就可体现。因此,现在又让纳税人再追加一笔钱来购买本应享受的服务,显然有失公平。此举会变相地增加公务员的收入,容易形成新的分配不公。更何况,这项制度的制定者又是制度的操作者和受益者,公务员群体既当裁判又当参赛者,比赛的公正性就很难令人信服了。

第二阶段是廉政金发挥作用的的过程,主要存在两方面的问题:

其一是合理性问题。从上面的演示图中可以发现,廉政金发挥作用的手段之一是通过奖励廉政行为来起到激励功效的。公务员最基本的职业操守是遵纪守法、廉洁奉公。因此,保持廉洁是公务员获得得法定报酬的起码条件。而廉政金制度的实行意味着国家对公务员履行应尽的义务还要给予奖励,这种做法不仅没有法律上的根据,于情于理也是行不通的。如果公务员的公职行为退化为一种十足的经济行为,那么,法律和道德的权威也会因金钱奖励而异化,人们原本应有的自律行为也将变为金钱诱惑之下的他律行为。①丁寅.“重奖不闯红灯”是对“廉政基金”的回应?[EB/OL].http://focus.cnhubei.com/original/201007/t1293168.shtm,2010-07-12.

其二是有效性问题。廉政金发挥作用的另一个手段是通过约束公务员的行为来起到制约功效的。这一过程可以展示为(如上图):政府机关若发现公务员有违纪违规行为,则扣除部分或全部廉政金,而其他人员则一律在其退休或调离时返还全额廉政金。由此可以看出,这一阶段的关键是政府机关对公务员违规行为的发现及处分(图中简称为查处)。事实上由于现阶段监管制度的不完善,并不是所有的腐败行为都会案发,也不是所有的案发行为都最终会被查处。这种情形下,廉政金制度似乎陷入了一个悖论:公务员只要不发生违纪违规行为,就是廉洁的公务员,就可以享受到廉政金的奖励;或者只要腐败行为不被发现及处分,就一样能获得一笔丰厚的廉政金。可见,廉政金制度虽然在理论设计上有着良好的预期,但在现实中并没有真正发挥出奖优罚劣的作用。

三、透视与反思:廉政金制度的探索与完善

每一项制度的形成、发展或者终结自有其内在的逻辑。廉政金制度在我国逐步形成的逻辑是:系统性腐败风险的存在;有一个强势的政府;公民缺位或者说“纳税人不在场”;我国财政体制实际上是联邦制,等等。廉政金制度不会因学者们的反对而消失,也不会因学者们的支持而永恒,它会继续顺着自身的逻辑,或发展,或被吸收,或被废止。笔者认为,在评价某一社会现象尤其是新生事物时,我们需要持积极、谨慎、怀疑的复合性态度,全面而辩证的看待,不能割裂其内部的有机联系。实际上,在审视廉政金制度时,应将或褒或贬的观点统一起来,既要从宏观角度去揭示其理论的启迪意义和作用,又要从微观角度即结合现实层面仔细探究廉政金制度在实施过程中所遇到的现实障碍。本文即秉持这一态度来透视廉政金制度,希望能对廉政金制度的完善作一些积极意义的反思与探索。

从我国目前实施廉政金制度的各个地方政府和行政单位来看,其动机和目的大致是好的,是为了加强地方的廉政建设,以遏制腐败问题不断发展的势头,这在一定程度上可以称之为一种大胆的尝试和创新,从宏观层面说确实具有一定的理论启迪作用。但是,一项新制度如果在缺乏必要的制度环境和操作性措施的条件下贸然实施,那么往往会使制度应有的效果大打折扣甚至会产生南辕北辙的结果。因此,廉政金制度的推行还需要与之相容的制度环境的完善,需要经历逐步成熟的发展过程。下文即立足微观环境,围绕廉政金制度实施环节中出现的具体问题来对症下药,寻找对策:

1.加强制度建设,使廉政金制度的形成和资金来源具有合法性

廉政金的形成始于公民纳税,既然是纳税人的钱,就应该通过一定的形式得到纳税人的同意。目前,是否应该建立廉政金制度、配套多少财政资金、廉政金由哪个机构负责、廉政金应该如何提取和发放等一系列环节大都没有公开征求过民众意见;作为地方权力机关的人大也基本被排除在决策过程之外。廉政金制度在形成过程中,民主性不足是其引起广泛争议的一个“病灶”。因此,当前亟待完善的是:首先是建立健全规章制度,用明确的法律条文来规范廉政金的形成过程。通过政府举行听证或论证等民主协商的方式和群众沟通,通过广泛的宣传和讨论来形成实施方案,然后把廉政金列入财政预算并提请人民代表大会批准。客观的讲,现在由全国人大来立法规范廉政金制度是不现实的,但地方人大在该项制度形成过程中应该发挥不可替代的作用。这样,无论是由公务员个人交纳或从其工资里扣除,还是由政府财政拨款,都有相应的制度性依据。其次应规范廉政金制度运行和监管机制。从法律层面上作出明确规定,及时建立健全廉政金的缴存、保管和使用的管理制度。财政预算要给予专门立项,个人和行政单位应按比例缴纳。这不仅能够确保廉政金来源的合法性和长久稳定性,而且可以更好地体现和发挥廉政金制度激励与惩戒的作用。要加强廉政金的安全监管措施,由省级政府或省级以上的政府指定专业的部门或机构来进行基金的管理,切实避免金融风险并确保廉政金保值升值。

2.正视公务员合法利益的正当性,提升廉政金制度的公正性

从根本上讲,廉政金制度设计的依据在于:国家公务员廉政勤政对国家和社会是有贡献的,因为公共产品和服务的提供是一个国家综合国力提升的关键,公务员廉洁从政、勤勉工作能促进社会经济发展和人民生活水平的提高。公务员也应该享受社会经济发展的成果。随着经济水平的提高,国家提高公务员的待遇也顺理成章。因此,在精简机构和提高公共部门的工作效率后,应确保公职人员能按其贡献获得相应的收入,逐步建立与经济发展和财政状况相适应的收人增长机制,使他们能够心理平衡,而不用去冒险利用公共权力谋取私利,这样可达到国家利益、社会利益、公务员个人利益的共赢状态。

既然,公务员的薪金由于受到经济发展及个人的工龄增加、职位提升等因素影响,有上涨的趋势。那么,可将公务员正常加薪的部分按个人规定比例提取作为廉政金缴存,这样既不增加财政的额外负担,也不会形成社会分配不公,还可以增强公务员抵制腐败侵蚀的能力。同时,从政府角度而言,也可以效仿新加坡的做法,在廉政金构成中,将政府给予公务员社会保障的住房公积金、医疗保险金、退休金合并起来作为廉政金的另一个构成部分。此举也不会增加财政负担,而且还能使公职人员退休后可以领到较丰厚的“廉政金”。当然,这些措施都应通过立法机关确认,以此获取该制度的合法性。

为了保证廉政金制度运行的公正性,廉政的考核主体应该交由本单位以外的部门,如监察或纪检部门,或是上级政府来进行;否则如果交由本单位来考核,容易受到利益关联的牵制而出现不公正现象。同时应引入民主测评机制,让纳税人参与考核过程,以民主评议和民主考核结果为重要执行依据。当然,这些举措在操作层面具有很大的现实难度,还需要一个很长的摸索和磨合过程,而且也有待于政治体制改革的推行。但是,如果不将这些主体功能分开,则很难改变公务员群体既当裁判又当参赛者的状态。

3.增强公务员的自我约束意识,加强廉政金制度的合理性建设

我国公务员最基本的职责要求和法定责任是公正廉洁、克己奉公,而现行廉政金制度只笼统地设置了几条处罚标准,却没有描述廉政勤政的行为表现。因此,公务员只要不被发现有违法违规行为,就是廉洁公务员;公务员不必努力工作,就可以获得较大数额的廉政奖励。显然,廉政金制度容易给人造成“无过即廉”的感觉,大大降低了国家对公务员的职责要求。

针对这种情况,笔者认为;首先,应构建廉洁的自律机制。大力加强公务员队伍建设,提高公务员队伍的思想道德水平,使公务员形成良好的道德自律意识,明确职守,自觉消除腐败、犯罪的动机。其次,应合理发挥廉政金的利益激励作用。由于廉政金制度是作为长效管理机制来设计的,因此除了借助道德自律具有的精神动力功能,对公务员廉政发挥内在激励的作用;还要正视现实中合理的利益需求,从物质激励角度来有效发挥外在激励的功效。当然,任何外在激励都应以内在激励为基础,通过内在激励发挥作用,否则不易具有长远功效,反映在廉政金制度的设计理念上即为:将物质利益分配与公务员职业操守的长期考核连在一起,将公务员的利益奖励与他们的工作绩效挂钩。对年度考核中优秀、称职、基本称职的行为标准加以补充界定,然后根据此标准设定廉政金激励的额度,多奉献多回报,避免平均主义的做法。公务员在廉政勤政方面表现越优秀,得到的廉政金奖励就越大;公务员的任职期限越长,所积累的廉政金就越多。反之,如果公务员工作表现不佳,则这一年内就无廉政金财政部分的缴纳;如果不廉洁者一旦被查出,不仅会在政治上受到法律制裁,而且在经济上前期的物质积累将颗粒无收。可见,这种做法不仅要求公务员廉洁,而且要求公务员勤勉。拿到廉政金的公务员不仅有较高的物质利益,还有很高的精神利益。因此,廉政金不仅是一种物质激励,而且是清正廉洁、勤奋工作的象征,是一种崇高的荣誉。

4.完善相关配套措施,增强廉政金制度的有效性

廉政金制度作为推进廉政建设的一种创新是无可厚非的,但是,它只是反腐体系的一个环节,若缺乏其他相关环节的配套,廉政金就很难发挥预期的作用。

首先,应积极推进行政体制改革,建立制约有效的权力运行机制。腐败的本义或实质内容就是公共权力的私用,因此,防腐体系建设应正本清源,从规范公共权力的运行来防止权力滥用。尽可能缩小政府干预和管制的范围,切实转变政府职能,以规范人事权、事权、财权等公共权力的运行为目标,促使政府从管理型向服务型的转变,以此限制腐败滋生的空间。

其次,必须建立完善的事前、事中、事后监督机制,以防止权力的失衡。廉政金要发挥较好的作用,必须依赖于严明的监管体系。法网越是严密,不廉洁行为就越容易被发现和查处。当前,我们努力的方向是:实行政务公开,包括政策制度公开、政务信息公开、公务员收入公开等,以减少腐败行为“暗箱操作”;通过人大、纪委、监察局等专门机关的监督,强化对公职人员的监控;增强社会舆论的监督,鼓励支持社会公众反贪污,用社会正义力量促进反腐倡廉。

最后,务必强化廉政金制度的执行力度,加大事后惩罚力度。现行的廉政金制度,一般按违规程度酌情扣发廉政金,这样做的弊病是降低了惩罚的威慑作用。笔者认为可以借鉴新加坡的“中央公积金”的做法,把制度设计的起点定为违纪就要剥夺全部的廉政金,如果公务员出了问题,则一分不剩,连退休后的养老金等也全部没收。这样的制度设计,迫使公务员把廉政金当作自己最大的利益追求,不敢轻易腐败。□

(责任编辑:吴锦良)

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1007-9092(2010)05-0017-06

林学飞,中共浙江省委党校法学教研部主任、副教授。