高校财务预算管理流程改进和优化

刘 春

(浙江工业大学计划财务处,浙江杭州 310032)

高校财务预算管理流程改进和优化

刘 春

(浙江工业大学计划财务处,浙江杭州 310032)

本文以我国财政预算管理改革为背景,以高校财务预算管理为研究对象,针对高校财务预算管理的现状及存在的问题进行分析研究。通过引进现代管理的理念和方法,从一个全新的角度讨论高校财务预算管理改革,重点运用业务流程改进 (BPI)理论,对高校财务预算流程进行改进和优化,并提出了高校财务预算流程改进的具体方法和实施策略。

高校财务管理;预算管理;流程改进

20世纪 90年代以来,我国财政预算体制进行了一系列改革,更加突出了按照公共财政理论和社会共同需要的原则。在预算编制环节,通过部门预算、政府收支分类改革改进预算编制办法,通过细化预算编制来提高预算质量,增强预算透明度和约束力。在预算执行环节,通过国库集中收付制度和政府采购制度,规范了预算执行,监控支出过程,提高了支出效率和效果①财政部预算司,国库司:《财政管理体制改革》,北京:中国方正出版社 2004年版。。这一系列的改革对高校财务预算管理创新提出了新的要求,使预算管理工作在高校财务管理中的地位和作用更加突出。与此同时,随着科技进步和信息时代的到来,全球经济环境发生巨大变革,美国和其他发达工业国家掀起了一场轰轰烈烈的被称之为“第二次管理革命”的业务流程再造 (Business Process Reengineering,BPR)热潮,并在 BPR理念基础上提出了业务流程改进 (Business Process I mprovement,BPI)思想②梅绍祖,James T C Teng:《流程再造——理论、方法和技术》,北京:清华大学出版社 2004年版。。

借鉴BPI思想,高校财务预算改革应跳出传统视角,通过对财务预算流程的细分,使财务预算流程的每个部分都能被分析并获得改进,使之与财政预算体制改革相适应。

一、高校财务预算管理的现状

现阶段,高校的财务预算管理正在经历着从经验型到科学型、再到网络型预算管理模式的转变,但由于在实际操作中过细的分工,忽视了预算流程之间的联系,出现了“信息孤岛”现象。预算管理工作人员常常根据自身情况和要求,建立了一系列为自身服务的应用系统,但由于相互之间的技术标准不一致,导致部门预算和校内预算之间信息不能共享。另一个常被忽视的问题来源于各个部门,由于各个部门人员还不掌握将资金需求反映到预算管理信息化建设方案中去的方法,不理解基于信息技术的业务流程,更多的是按照现有的工作流程进行操作,流程被人为地割裂,与财政预算管理流程之间的联结被忽视,没有应用信息技术去促进业务流程优化。这些问题集中表现为:

(一)缺乏相应的组织保证,校内预算管理主体重叠,责任不明

按照现行财务制度的要求,高校普遍实行“统一领导、集中管理”或“统一领导、分级管理”的财务管理体制,规模较大的高校还实行了校、院(系)两级理财的体制[1],院 (系)在一定范围内具有相应的财务管理权,自行安排预算支出,这在部门预算改革要求相对集中本单位预算的环境下,不利于统筹安排、统一核算,将给预算编制和执行留下许多隐患[2]。

(二)部门预算和校内预算编制时间、口径不一致

由于部门预算要求将预算的编制上报提前到上一年度完成,一般是上年 9月 20日前完成“一上”预算建议数,财政部门在 11月初下达“一下”控制数,11月底上报“二上”预算草案,12月底财政部门下达“二下”预算额度。而校内预算一般是在上年 12月启动,在当年的 3、4月份才能下达指标,势必影响预算年度的各项事业的正常开展。同时,高校部门预算按照《政府收支分类科目》的规定,按“类”、“款”、“项”分基本支出和项目支出编制[3];而另一方面,校内预算没有细化到经济分类科目,只是按照现行财务制度规定的支出用途编制,并作为预算执行的主要依据。在实行国库集中收付和政府采购制度后,造成了预算执行方面的困难,也给预算的控制评价带来了难度,教育主管部门更难以了解和掌握部门预算的执行情况。

(三)对形势发展和变化缺乏超前的考虑

对形势发展和变化不能未雨绸缪,使部门预算不能适应进一步深化改革建立预算绩效考评的需要。现行的高校预算管理普遍存在重投入轻产出,重分配轻管理的现象,很少考虑成本效益和经济责任,缺乏预算管理的科学性、合理性和规范性,不利于教育经费使用效益的提高;当流程变化时(如预算内和预算外资金包括所有科研经费都实行国库集中收付时),也显得无所适从。

二、高校预算管理借鉴 BPI的可能性

(一)业务流程改进 (BPI)理念的提出

流程理念根植于西方文化和传统中的分解或解析。它是一种化繁为简的思路和方法,流程理念引入到管理领域,为计算机在管理活动中的广泛运用奠定了基础。在管理学领域,科学技术的进步,信息传输技术的发展,使得管理理论研究生机勃勃、枝繁叶茂。核心竞争力理论、价值链理论等各种学说的相互促进,使得流程已经成为当代组织管理的核心。组织流程设计的好坏,直接影响到运行效率的高低,同时直接或间接地影响着组织目标的实现。流程再造理论(BPR)就是在这样的背景下产生的。最系统的将业务流程作为一个重要分析对象的是迈克尔·波特,1980年左右,他把这个概念运用在“企业竞争优势”研究之中。1990年,美国的Michael Hammer博士在“ReengineeringWork:Don’tAutomate,Obliterate”这篇文章中首先提出了“业务流程再造”(BPR)的概念,随后他又在 1993年和 James Champy在《企业再造:公司管理革命宣言》(Reengineering The Corporation:aManifesto for Business Revolution)一书对BPR作了全面论述,并作为一种基于信息技术的、为更好的满足顾客需要服务的、系统化的组织工作流程的改进哲学及相关活动,将它引入到西方企业管理领域[4]。

在实际操作过程中,大多数项目采用的并非是一种全新设计的方法,而是融入了业务流程改进(BPI)思想。BPI理论是在BPR理念基础上提出的,它是基于组织环境的变化,在信息技术进步的有力推动下,为实现组织绩效的改善而分析优化现有流程的一种哲理。它把管理思想的最新研究成果集成起来,形成自己的特色。BPI以业务流程为“平台”,通过分析理解现有业务流程,在现有流程的基础上进行优化并建立新流程,可以避免BPR所遇到的一些问题,又可以解决信息化过程中所遇到的一些业务流程问题。BPI强调渐进改良,意在更好地满足顾客需要,提高工作效率,它的优点在于通过对主要业务流程的分析和优化,可迅速获得工作绩效的提高,同时,对整个业务流程干扰较小 。因此,BPI不仅是一种管理观念的变革,也是整个管理体系的创新,它的真正意义在于其对组织变革的实际作用①葛星,黄鹏:《流程管理理论设计工具实践》,北京:清华大学出版社 2008年版。。所以,近年来,正是由于考虑到BPR的激进性以及其风险性,越来越多的组织开始考虑转向温和的 BPI。持BPI观点的代表人物是詹姆斯·哈林顿,他认为BPI是一种以预防为导向的组织管理方法,从源头上预防错误产生。在当今的许多公司里,很多单个组织的工作都十分出色,他们做着自己的事,热衷于达到或超过自己的目标,但是他们并不了解或关心自己的工作如何影响下一流程中的其他人,他们只是对他们所做的事和他们如何被考核感兴趣。这种情形导致了组织中普遍存在的次优化行为。而BPI的目标就是优化,通过逐步优化实现渐进式的改造。可以从组织结构和组织行为两个方面来总结,集中体现在组织结构设计和工作流程设计等方面[5]。

(二)高校预算管理借鉴业务流程改进 (BPI)的可能性

虽然BPI来源于企业,但其所包含的核心思想和所采用的管理方法对政府部门同样具有借鉴作用。以“12金”为代表的国家电子政务应用系统的建立和实施,为实现政务 BPI提供了强有力的技术支撑。其中“金财工程”(即政府财政管理信息系统,简称 GFM IS)是在财政体制改革的大背景下,总结我国财政信息化工作实践,借鉴其它国家财政信息化管理先进理念和成功经验的基础上提出的,与我国建立公共财政体制框架目标相适应的一套先进信息管理系统。

“金财工程”以覆盖各级政府财政管理部门和财政资金使用部门的大型信息网络为支撑,以细化的部门预算为基础,以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式,以预算指标、用款计划、采购定单以及财政政策实施效果评价和宏观经济运行态势跟踪分析为预算执行主要控制机制,以出纳环节高度集中并实现国库现金有效调度为特征,体现了公共财政改革的要求。“金财工程”从中央到省市到基层单位,都体现了流程的往下延伸的趋势,在今后一个时期,流程改进和优化(BPI)也将是我国财政管理信息化建设的核心关键词[6]。

现阶段,高等学校普遍存在管理流程缺失或流程的不成体系,其组织结构、管理流程等已不能适应环境的变化,因此必须对低效的管理流程进行改进和优化,对组织结构进行有效的调整,以实现内部管理效率与效果的提高。在财政预算管理体制改革的大背景下,高校作为规模庞大、职能众多的财政资金使用单位,其财务活动正变得越来越复杂,而预算管理是高校财务管理不可或缺的重要组成部分。随着信息技术、网络连接、远程传输等新技术的出现,高校财务部门也面临着进行组织结构和工作流程重新设计的挑战。目前,各高校纷纷通过计算机网络组织和配置资源,以信息化的方式进行预算管理。业务流程改进 (BPI)正是基于组织外部环境的变化,并在信息技术进步的有力推动下,为实现管理绩效的改善而分析改进现有流程的一种管理理念。高校在实行校、院(系)两级理财体制,而财政预算管理要求相对集中单位预算管理的现状下,完全可以借鉴 BPI思想,借助网络信息技术挖掘高校预算管理的创新点,对现有的预算管理流程进行改进和优化,在高校内部模拟类似“部门预算”的做法,通过预算流程的向下延伸,先由校内各部门、院 (系)编报校内“部门预算”,经过校内“二上二下”流程形成学校预算草案。通过对预算流程的改进、优化和整合,使预算流程规范化、科学化,实现与财政国库收付信息系统的数据对接,使预算流程的运转快捷、顺畅,提高财政预算资金的使用效率和效益。

三、BPI在高校财务预算管理中的运用

优化财务预算流程是一项系统工程,不仅需要用业务流程改进(BPI)的思想和方法来研究和考虑,而且需要从更高层次上、更广阔的视野来处理这一不仅涉及技术,还涉及人与组织行为的复杂系统。优化高校财务预算流程,首先应从高校的战略目标出发,把高校的预算编制、执行、控制、评价作为一个完整的流程进行管理变革,其目标是构建适应财政管理体制的现代化预算管理流程模式,实现“有效预算管理”。体现高校财务预算管理“有效性”的一个重要方面就是高校财务预算管理效率和效果。其次,将权力结构由“集权管理”向“分权管理”转变。使用分权的管理结构,可以使预算管理服务贴近院系、各部门的需要,更好地实现资源配置效率;可以培养院系、部门的自力更生精神,在预算额度内自主管理预算事务。最后,预算管理程序要从“暗箱管理”向“透明管理”转变。随着财政预算体制改革和信息化管理不断深入,网络的扩张使预算“暗箱管理”向“透明管理”转变已是大势所趋。

(一)流程优化的主要步骤

流程改进过程本身是比较复杂的,加之高校财务预算管理工作涉及面广、影响范围大,因此必须要有目的、有步骤地组织实施,才能保证高校财务预算流程改进取得预期效果。

1.战略决策阶段。在这个项目策划阶段,应得到学校高层领导的有力支持,因为他们拥有很高的威望,拥有调动学校各项资源的权力。只有学校高层决策人员对学校的愿景目标以及战略方向有明确的认识,他们才能回答高校财务预算管理工作未来应做什么、怎么做的问题。另外,还应打破原有的职能分工观念,树立起流程至上的观念,从流程的角度来看问题,以便认识现有各预算流程是否为战略服务,通过预算流程各层次目标的实施来保证学校总体战略目标的实现。

2.规划准备阶段。这个阶段,需要做的是制订必要的行动计划,计划内容应包括:实施的时间周期,规模范围、方式方法和技术支持,由谁领导,如何做好沟通,如何处理可能遇到的问题等。在计划制订完毕后,必须在校内进行全员培训,使每一位员工了解预算流程改进的必要性,以获取教职员工的理解和支持,为顺利开展下一步具体工作创造必要的条件。

3.现有流程分析诊断阶段。在分析诊断阶段,应在对学校现有预算流程理解和掌握的基础上,分析现有流程存在的症结是在预算流程内部还是在预算流程之间的关系上,预算流程是否与执行流程协调一致。在查清流程中存在的问题以后,对需要进行流程改进的工作进行筛选剔除,选择效率低下、对预算工作最重要的和容易落实执行的流程作为优化对象。

4.设计优化阶段。分析归纳高校各个预算流程,结合各个流程间的关联程度,构造新的基本预算单元,组合成不同的预算工作流程,经过检验,最后设计制定出财务预算流程改进方案。与此同时,对与新的预算流程相关的各个部门进行评价,并在此基础上设计新的组织形式,调整相应的规章制度、管理层次和岗位职责,从而确立起与预算流程改进相适应的组织和运行机制。

5.实施阶段。在新预算流程实施之前,对组织基础结构进行细节设计后,可以进行新流程实施的试点工作,按选定范围分步骤分阶段地进行。试点工作完成并取得一定的成果后,要对如何使组织的其他部分顺利实施制定计划,在充分考虑风险和收益的情况下按计划实施各项预算流程切换。

6.评价阶段。在预算流程改进完成以后,需要对被改变流程的运行结果进行分析评价,以确定流程优化所取得的效益。预算流程改进不是一劳永逸的工程,从一个大的范围来说是一个长期的循环往复的过程,我们必须不断地思考将来的发展问题,并坚持不断地进行日常改进。

(二)流程优化的主要措施

1.改进高校预算管理组织结构。从流程管理的思想出发,优化高校财务预算流程,在改变原有的预算管理流程的基础上,必须对高校财务预算组织结构进行改进,使其从“职能型”组织转变为“流程型”组织。需考虑的因素有很多,如:预算管理采用何种组织形式、划分多少管理层次、管理宽度是多少、应该设立哪些部门或岗位、各岗位人员的职责等等;同时,每一个部门应对其所属的全部预算流程以及自己的预算全面负责,实行从头到尾的全程管理,尽量减少跨部门的协调,做到机构不重叠,业务不重复,服务到基层,消除预算流程内无用的重复的活动和消极等待的时间[7]。笔者认为,首先高校应该设立专门的预算管理委员会,作为学校预算管理的最高决策机构,委员会主任由学校最高领导担任,成员为学校各院系、职能处室负责人,负责学校预算的审议审定;其次,学校还应当设立预算管理办公室,办公室受预算管理委员会领导,办公室主任由预算管理委员会主任兼任,财务处处长兼任副主任,成员由财务处负责预算工作的人员组成,该办公室专门负责全校预算管理日常工作;各职能部门处室和院系为校内预算责任单位,设兼职预算员,负责本单位预算的编制工作。

2.梳理、归并校内预算和部门预算流程。首先,应参照己有的预算流程,将两部分脱节的流程联结起来,部门预算的编制应该以细化的校内预算为基础,首先,校内预算启动的时间应该从 12月提前到 7月初;其次,校内预算的编制应该遵循部门预算“二上二下”的流程,在校内模拟类似校内部门预算编制,各预算责任单位根据部门预算和校内预算的要求编制本处室、院 (系)的分部门预算,按照收支分类改革的要求,将预算细化编制到“类”、“款”、“项”和经济分类科目。着眼点应放在如何将部门预算、校内预算、国库集中收付系统和政府采购系统如何进行很好的衔接上。

3.“一网式”预算管理模式。传统的预算管理模式,资金使用者须面对众多的部门,面对繁琐、冗长的流程,为办一项事务仍然必须走进“程序迷宫”。例如,普通老师为购买一项货物,不仅要完全熟悉整个采购流程,而且要了解学校预算管理全部过程,来回奔波于各相关部门之间,若此项业务未报政府采购预算,最终无功而返,影响了高校正常教学科研工作的展开。“一网式”预算管理模式是利用网络技术,使校内各预算单位只要通过一个网络站点即可完成预算编制和申报工作,在同一平台上,通过网络自动即时的传递细化到经济分类科目的预算编制数据,预算管理科可直接导出汇总部门预算数据,并在网络环境下交互式、实时地进行预算的审核工作[7],如预算产生变更则各部门须填写变更申请,如果没有改变,预算管理科则提交该预算,并对所有的预算进行汇总。从而使预算流程变得极为简单,真正体现高校财务预算管理部门为学校各部门服务的功能。

图1 预算管理子系统运行流程

4.应用信息技术,实现信息一次性采集和部门共享。预算管理流程的改进和优化需要以强有力的信息技术为手段,信息技术与流程之间是一种互动的关系,两者之间的有机结合才能产生最佳效果,为此,需设计开发与财政预算管理信息系统相衔接的、涵盖学校各部门、各学院的预算管理子系统,预算流程的改进和优化才能在这个平台上得以实现,使预算信息有效传递和共享,预算信息文件空间流转变为无纸化网络信息流转,大大减少预算流程总时间,并降低管理成本。预算管理子系统主要应包括以下几个功能模块:(1)单位预算管理。该模块提供经费管理部门按项目指标录入本部门预算信息的功能,并可将预算数据细化至项目及项目承担的实验室、学科等,各经费管理部门用户进入本功能后,依次按经济分类科目细化录入相关的预算数据信息,提交后传送到校预算管理办公室。为了确保部门预算的效果,应在预算编制的同时,明确使用每项支出要达到的绩效目标,并在此基础上确定一系列对应的绩效标准。(2)预算汇总。预算管理办公室使用此功能将各个部门提交的预算显示在这里,查看各经费管理部门的预算方案的报送情况并汇总,然后报校长办公会议审批。(3)预算批复。该模块提供将财政部批复的预算方案批复至各经费管理部门的功能。预算管理办公室使用该功能对单位的预算指标进行批复,并通知各单位。(4)支付管理。支付管理子系统涵盖各校区、各部门,满足学校在支付管理方面的需求。该功能主要提供各部门查看本部门的预算方案,根据选择的单位名称或编码依据权限在该系统内进行操作。主要包括分月用款计划编报模块、国库支付模块、政府采购模块。分月用款计划主要提供各预算单位按季录入分月用款计划,供预算管理办公室汇总审批;国库支付模块主要提供将上报国库支付的情况通知到各部门的功能。政府采购模块主要提供各部门查询本部门申请政府采购情况的功能。(5)决策评价模块。决策评价模块为预算管理提供多方面、多层次的信息支持,以辅助各种决策,包括预算执行报告、预算绩效考评、预算数据分析和决策支持等功能。预算执行报告可提供静态报告和动态报告。静态报告应由专门人员负责制作和发布,其用户可直接查看。动态报告在用户使用时由系统实时生成[8];预算绩效考评对每一项支出的效果都可以用绩效标准来衡量。这一系列指标将为验证和考核部门预算编制的合理性和有效性提供科学依据;预算数据分析建立在数据库的基础之上,通过对系统数据库中的数据进行处理,建立围绕学校预算管理的数据库,通过数据分析系统向学校决策层提供数据分析和决策支持服务。预算管理子系统运行流程如图 1所示。

通过对校内预算管理流程的优化和整合,形成一条符合预算管理和信息管理规律的主流程,将使预算管理工作由不确定走向确定,由粗放走向精细,使和预算相关的信息依附流程流动,各预算责任单位通过流程得以衔接,预算执行得以控制,预算工作效率得以提升,预算管理工作的局部最优必将实现学校管理工作的全局最优。

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[2]许新强.部门预算对高校财务管理的影响[J].财会通讯 (理财版),2008,(5):88-89.

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[4]王玉荣.流程管理[M].北京:机械工业出版社,2002.11-14.

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[6]钱卫列.扮演好电子政务的 BPI角色[J].电子商务,2005, (5):27-28.

[7]彭友.高等院校教学管理中BPI理念的运用[J].四川教育学院学报,2007,(11):12-13.

[8]杜炤,等.高校全面预算管理信息系统研究[J].中国管理信息化,2007,(11):56-59.

A Study of the I mprovement and Optim ization of the BudgetManagement Processes in Colleges and Un iversities

L IU Chun
(Department of Finance,ZhejiangUniversity of Technology,Hangzhou 310032,China)

This paper,based on the budgetmanagement reform in China as the background,studies the budget management. It analyzes the current situation and problems about budget management and discusses the traditional reform about budgetmanagement in colleges and universities from a new perspective with modern management concepts. Focusing on the Business Process I mprovement (BPI)and in light of the actual situation of colleges and universities in China,it improves and optimizes the budget management processes,and then puts for wards methods and strategies about the budgetmanagement processes in colleges and universities.

university financialmanagement;budgetmanagement;budget process improvement

book=3,ebook=85

C931

A

1006-4303(2010)03-0290-06

(责任编辑:金一超)

2010-03-16

刘 春(1970-),女,浙江临安人,会计师,硕士,从事高校财务管理研究。