公众参与地理信息系统与城市规划民主进程

王 全 张 峰 刘根发 王 森

公众参与地理信息系统（PPGIS）作为一个术语，诞生于1996年美国国家地理信息分析中心会议（National Center for Geographic Information and Analysis，NCGIA）[1]。它的目的是把地理信息系统和制图的学术实践应用到地方一级，以提高知识产出。PPGIS的深层次思想是授权，通过地理技术培训和参与，吸收那些在公共舞台很少有发言权的社会边缘人群。由于西方国家公众参与思想及制度的研究与实践发展比较迅速，PPGIS作为一种新的技术理念和手段成为近年来规划学界和地理学界研究及应用的热点。我国规划学界从1990年代初开始引入公众参与概念，并从不同角度对规划公众参与进行了广泛探讨，但对PPGIS这一新的热点领域的研究还比较少。现有的研究往往秉从PPGIS概念—应用技术—框架设计等研究模式，从技术层面研究PPGIS[2]-[4]，却很少对PPGIS产生和发展的历史背景及其所代表的深层次理念进行发掘讨论。实际上，如能从PPGIS诞生的大社会背景和其特点出发，可以发现PPGIS已不能简单地归为计算机技术范畴——它能很好地体现现代社会技术发展和进步理念的结合，且其本身也反映着深刻的社会民主化的进程。

1 PPGIS的起源和概念

PPGIS这一概念并不是凭空产生的，它有着丰富和多样化的概念来源[5]。它是地理学界和规划学界技术理念相互借鉴碰撞的产物，其内容和方向主要脱胎于西方地理学界1990年代初开始的有关“GIS与社会”（GIS and Society，GISoc）的学术大讨论。而规划学界在同时开展的GIS促进参与性规划的研究也是促成PPGIS产生和发展的原因。

地理信息系统（GIS）自20世纪60年代诞生以来，发展非常迅速。当时一些GIS学者对GIS的应用前景和趋势充满了技术乐观主义，甚至认为：“20世纪末，发达国家的GIS技术就能够在日常生活事务中为每个人所用”[6]。然而GIS技术在现实应用中遇到许多挑战，受到许多学者的批评，这些批评主要认为“GIS是精英技术”，“GIS对成果的分析和包装使报告看上去更具权威，市民很难挑战”。这引起了学者们对GIS本质及其社会含义等方面的思考。1993年，美国国家地理信息分析中心（NCGIA）资助举行了一个名为“GIS与社会”的学术研讨会。该领域的研究回答了三个系列的问题：“GIS及其应用如何在时间上和空间上扩散？GIS技术的传播如何影响社会政治的、经济的、法律的和制度的结构？社会进程如何影响到这个技术本身所采用的形式？”①。其中最后一个问题的讨论导致了GIS/2（第二代GIS）乃至PPGIS概念的产生和研讨。基于该领域的研究认识，NCGIA又分别于1996年3月和7月，在明尼苏达州South Haven和缅因州Orono召开了专家研讨会，这两个会议致力于设计第二代GIS，或称GIS/2，GIS2。GIS/2不同于作为技术工具的传统GIS，它是一种强调过程、面向交流、“自下而上”的方法和制度的集合，它更适合于体制外来自普通市民和其它非官方来源的信息输入[7]。GIS/2的一个关键目标是促进更具有包容性的空间决策过程。由于GIS/2这一术语不具备自我描述性，因此缅因大学的Xavier Lopez先生建议使用“公众参与地理信息系统”（PPGIS）这一术语，因为他认为“公众参与”这一术语为规划者所使用和熟悉，而规划者也与GIS技术有着长期紧密的联系。“公众参与GIS”这一术语的使用也旨在建立起规划学科和地理信息科学的联系[7]。

1998年NCGIA在加州圣巴巴拉召开了维纳斯项目专家研讨会。圣巴巴拉会议具有里程碑的意义，它基本确立了PPGIS的基本原理和未来研究方向，为PPGIS理论和实践的发展奠定了基础。

由于PPGIS所包含的内容非常广泛，还没有一个严格的科学定义。Obermeyer将PPGIS定义为“使得地理信息系统（GIS）和其它空间决策工具能为那些关注官方决策的人们所获得和使用的多种方法”。Krygier（1998）认为PPGIS“是一个综合性的、包容性的、基于过程的方法和技术的集合”[8]。根据学者们的大量研究，可以大致总结出PPGIS具有以下突出特点：

（1）面向公众参与的本质。PPGIS的核心思想是授权，使公众具有获取、交换相关信息并参与决策的权力和机会。

（2）基于过程。传统的GIS是作为一种分析、表达、管理的技术工具，而PPGIS是基于社会过程的，反映的是市民参与影响他们生活的公众过程（数据获取、制图、分析以及决策）。PPGIS更感兴趣的是社会而不是技术。

（3）充分发掘利用地方知识。PPGIS最重要的数据、知识来源是丰富的地方知识。

（4）综合性技术方法的融合。PPGIS不限于传统的GIS技术，网络、可视化、多媒体、虚拟现实等有益于公众参与的技术都可以被PPGIS吸收利用。

（5）高度的学科交叉。PPGIS研究涉及到规划学科、人类学、社会学、地理学等相关领域，属于社会科学和地理信息科学的交叉领域，也涉及到自然科学。

2 PPGIS的发展

PPGIS可以说是技术响应社会的产物。因此1998年后，PPGIS得到快速全面的发展，尤以美国城市与区域信息协会（URISA）举办的PPGIS年会为代表（表1）②。PPGIS的研究和应用领域非常广泛，已广泛应用在社区及住区规划、城市防灾、公共卫生、环境开发及自然资源管理等领域。Sawicki和Peterman就对美国PPGIS方案的应用领域进行了评估，把它们归为60多个计划。

在PPGIS的实践中，政府、非政府组织和非盈利团体对推动PPGIS应用提供了强有力的支持。例如英国利兹大学地理系进行了一项名为“真实规划”的项目，以促使公众通过WebPPGIS参与到斯雷斯怀特社区（Slaithwaite）环境重建规划中来。美国威斯康星州大学在“设计戴恩县”（Design Dane）——精明增长规划项目中，借助参与式GIS，使农村居民参与到农田保护规划中来，并将参与性意见反应到了最终规划决策中。美国最大范围的利用PPGIS进行区域规划的案例则是伊利诺伊州东北部规划委员会（The Northeastern Illinois Planning Commission，NIPC）在2005年制定的“2040区域框架规划”。该规划是用来指导伊利诺伊州东北部区域未来35年的土地利用和发展，主要包括芝加哥及其周围6个县，共涉及850万居民。早在2001年，伊利诺伊州东北部规划委员会就启动了被称为“共同立场”（Common Ground）的包容性规划模式。在“2040规划”中，成千上万的居民参与到了“共同立场”规划模式中并充分表达他们的想法。借助PPGIS，当地参与者可以描绘自己所期望的新一轮发展或重建的区域，指定土地利用性质和开发强度，并计算由此产生的人口和就业变化。最终这些不同意见被收集起来，为规划人员和其他规划提供服务③。

表1 URISA PPGIS历届年会

当然PPGIS的发展也遇到许多问题。PPGIS本身面临的主要挑战是基本概念问题，缺乏衡量成功与否的指标，缺少开发优质方法的努力④。PPGIS项目大多数起到了很好的参与效果，但也有不少不成功的案例。针对这些情况，学者们对PPGIS项目开展的关键经验进行了总结，为PPGIS发展指明了道路：

（1）PPGIS项目是长期的，需要资金投入。

（2）必须要有一个合适的参与方案。该方案必须充分考虑社会时间、社会投入和收益等方面的影响；要认识到参与尺度的不同（地方，区域）和参与渠道的多样性。

（3）数据可视化工具的开发是至关重要的。

（4）PPGIS项目必须是需求驱动的，响应社会的需求。要认识到这类项目的社会、经济、环境等三方面背景和影响。

（5）地方知识的利用是多样性的，包括几个常见的活动：通过专题研讨会或会议对大量数据进行筛选，形成服务于方案目标的信息汇总；建立交互式的服务网站，进行人员技术培训，开发基于web的开放源代码的产品，制定网络访问方法（如用户注册、密码设置）。

3 PPGIS发展之路也是规划社会化、民主化之路

研究PPGIS的“家族背景”可以发现，PPGIS从诞生开始就与城市规划领域有着千丝万缕的联系。城市规划者参与到PPGIS最初的概念创造，城市规划也是PPGIS最早的实践领域，当前也是最主要的实践阵地。二战以后，城市规划经历了由物质形态向系统理性，由实质性规划向过程性规划，由社会统一到社会多元化思想的发展。规划越来越具有互动性和参与性的趋势，该趋势将主要影响规划实施方式：规划将变得更加复杂和越来越依赖于信息技术手段[9]。当前，Web 2.0趋势促使基于WebPPGIS的E参与模式的积极研究。该模式下，PPGIS对于城市规划的各个阶段——规划编制、规划实施、规划监督都有重要意义：在决策中给市民提供发言权，或利用市民的地方知识，吸收政治上的边缘群体，或避免对抗[10]，或提供全社会的监督网络。PPGIS带来了规划信息的传播和透明化，鼓励积极的社会变革，随之影响到规划透明化和民主化。当然，PPGIS不是包治百病的灵药，社会制度永远是最根本的问题，基于PPGIS的一切美好设想都要有制度做保障。

4 PPGIS在我国的应用探讨

规划民主化进程主要反映在规划制定和管理过程中的公众参与程度，以及规划决策中公众意见的采纳程度的不断提高。我国的城市规划沿用的是前苏联的城市规划制度，更多是一种“自上而下”的政府行为，城市规划公众参与水平还比较低，规划民主化进程任重而道远。当前，我国正处于快速城市化时期，城市建设任务繁重，这使现有模式下制定的城市规划与市民利益的冲突开始突现，比如所谓的“钉子户”问题。近些年，随着国内规划学界对国外先进规划理念、公众参与制度的研究和引入，尤其是“中华人民共和国政府信息公开条例”和“中华人民共和国城乡规划法”的颁布实施，对规划制定中的公众参与和规划信息公开有了明确规定，我国城市规划向着规划透明化、民主化迈出了可喜一步。这为我国PPGIS的发展提供了基本的法律保障和有利的制度环境。

PPGIS在我国的规划民主化进程中要扮演何种角色呢？PPGIS的兴起，与西方国家的社会政治制度和社会发展阶段是密不可分的。虽然我国现阶段还不具备大范围推动PPGIS项目的基础，但制度进步和技术发展从来都是相辅相成的，PPGIS所带来的不仅是技术上的进步，更有理念和意识上的创新，这对我国现有规划制度的积极变革有着积极的意义。根据国外PPGIS发展的经验，我们可以发现科研院校和非政府组织是早期PPGIS项目最主要的开展主体，然后带动了越来越多的政府部门参与进来。因此，我们应该充分借助各地方规划院校和规划设计单位的力量，带动PPGIS的研究和应用，以此为突破口，逐步吸引更多的政府机构推动PPGIS项目的开展，从而推动我国规划民主化发展，促进和谐社会建设。

注释：

①引自地理信息科学大学联盟（UCGIS）《GIS与社会》白皮书。

②源自http://www.urisa.org。

③源自http://www.nipc.org/2040/。

④引自2006年PPGIS会议主席Melinda Laituri的年会概述。

[1] National Center for Geographic Information and Analysis(NCGIA). 1996a. Summary report: GIS and society workshop[R],South Haven, MN, 2-5 March.FFF.;1996b.Summary report:Public participation GISworkshop[R], Orono,ME, 10-13 July.

[2] 刘正荣. PPGIS及其在加拿大安大略省核废料处理选址项目中的应用[J].武汉大学学报(信息科学版) , 2005,30(1):82-85.

[3] 柳林,唐新明等. PPGIS在城市规划决策中的应用[J].测绘科学,2006,31(6):111-113.

[4] 柳林,卢秀山等.基于PPGIS的城市规划决策系统研究[J].山东科技大学学报(自然科学版), 2007,26(3):8-11.

[5] Craig,W., Harris,T., and Weiner D. (eds.) 2002. Community Participation and Geographic Information Systems[A].London: Taylor and Francis.

[6] McGuire .1995. Representations in an Electronic Age:Geography, GIS, and Democracy[A]. In J. Pickles (ed.), Ground Truth. New York: The Guilford Press. 1995: 4.

[7] Obermeyer, Nancy J. 1998. The Evolution of Public Participation GIS[J]. Cartography and Geographic Information Systems,25(2): 65-66.

[8] Krygier, J. 1998. The Praxis of Public Participation GIS and Visualization[R]. In Project Varenius Specialist Meeting on Empowerment, Marginalization, and Public Participation GIS.09-30-1998.

[9] GEERTMAN,S. 2002. Participatory planning and GIS:A PSS to bridge the gap[J]. Environment and Planning B:Planning and Design, 29, 21-35.

[10] Arjen Koekoek. 2008.The potential of e-participation as planning support system[C]. URISA 2008 Annual Conference& Exposition.