英国住房供应体系与规划政策新观察

汪 军

住房问题长期来都是中国最引人关注的话题之一。关注的焦点一是住房保障措施的不完善，二是完全市场化的方式似乎并没有有效的配置住房资源。

在对这两个问题的回答中，西欧一些国家的住房保障经验是可以借鉴的。不过，在谈到西欧国家的住房制度时，还应该将英国与其他欧美国家区别对待。现代英国的住房结构主要由两部分构成，一是由政府建造，供低收入人群租住的社会住宅（social house）,二是在市场上供居民购买的私有住房。同时，第二类住房中也包括了很大一部分供人租住的私有产权房。但是，同大部分欧洲国家不同的是，英国虽然国土面积狭小，但是住房的私有率却非常高。比较起来，德国的住房私有率为42%，法国为55%，荷兰为50%，英国则高达67%。仅从这一点上看，英国的住宅供应压力就要大于其他国家。另外，喜欢拥有自己产权的英国住房观念又与我国有几分相似，因此，研究英国的住房供应体制对我国将有一定的借鉴意义。

1 战后英国规划与住房相关政策回顾

现代英国的城市规划政策始终离不开住房的保障和供应问题，并且每一次重大的变革几乎都与住房市场的变化与调整有密不可分的关系[1][2]。

二战后英国规划领域第一个里程碑式的文件是1947年颁布的《城乡规划法》（〈Town and Country Planning Act 1947〉）。这个法案不仅有效地将全国性的开发权利收归中央政府（Central government）所有，并且确定了一整套以计划为导向（plan-led）的城乡规划体系。在之后的半个世纪里，尽管城乡规划法被一再地调整，但是这一原则却一直没有改变，成为英国现代城市规划的核心特征。

20世纪50至60年代，英国城市规划政策的主要事件是1955年颁布的《城市绿带法案》（Green Belt Circular, 1955）以及新城运动。前者确立了城市建设绿带的主要目标是限制城市空间的无序增长，而后者则是战后大规模新城建设的开始，以斯蒂文乃奇（Stevenage）和哈罗（Harlow）为代表的第一代新城（Mark Ⅰ）以及以伦康（Runcorn）为代表的第二代新城（Mark Ⅱ）都建设于这段时期[3]。无论是城市绿带的建设还是新城的建设，其主要目的都是对原有城市空间无限制增长的应对，同时也旨在应对战后不断增长的住房需求。

但是值得关注的是，由于当时对全国未来人口发展数据的错误估计，使得住房供应问题在之后的岁月里并没有如最初想象的那么严重。最初，根据战后人口迅速增长（即所谓的战后婴儿潮——baby boom）的趋势，中央政府曾在1965年对全国未来的人口进行预测，认为到20世纪末，全英人口将最终达到7,500万。但是，实际上人口的发展并没有延续战后的快速趋势，而是马上呈现出不断减缓的趋势。最终，到20世纪末，全英人口只有5,900万[4]，其中还包括了大量的外来移民。不过，人口的不确定性在之后的几十年时间内得到了政府的高度重视，几次公布的预测数据都大大低于1965年的预测[5]。

1970年代之后，涉及到住房供应政策重大调整的文件主要有1990年修改的《城乡规划法》（Town and Country Planning Act 1990）以及紧接着的1991年的修改版（Town and Country Planning Act 1991）。1990版的法案增加了106章节，确立了规划许可制度，即给予地方政府广泛的规划权力，使其能够直接或间接地参与公共项目的开发。随后又在1991年的修改中将规划的制定确立为开发控制的主要依据，提高了规划的历史地位。

这一修改似乎与当时撒切尔政府时期大张旗鼓的自由政策倾向格格不入①，无怪乎当时的住房大臣称赞这份文件稳固了以计划为导向的体系。尽管如此，当2004年《规划和强制执行法案》（Planning and Compulsory Purchase Act）颁布的时候，还是对1991年法案作了较大的修改。主要的原因在于，1991版法案将规划制定推到前所未有的重要地位，反而使得地方政府过于谨慎地制定规划，导致了直到2002年末，全国依然还有13%的地方政府没有完成规划的编制。

在《规划和强制执行法案》颁布之前，另外一部与住房关系紧密的文件是颁布于2000年的《规划政策导则3：住房篇》（Planning Policy Guidance Notes 3：housing）②。这份文件可以被看成是将规划理念从“预测和供应”阶段转化到“规划、管治和引导”阶段的里程碑，这意味着规划不再是市场的跟随者，而是通过创造新的区位优势去引导市场和调控市场。《规划政策导则》的一个显著特点是不再一味强调新建住宅的密度，而是强调要尽量在城市棕地（Brownfield）③上面建设新的项目。然而，随着对新增住房供应明显短缺的普遍担忧，英国政府在2006年用《规划政策报告书》（Planning Policy Statement）④来代替《规划政策导则》。《规划政策报告书》强调了地方规划主体应保证足够的土地来建设新的住宅项目，并且对密度和公共设施的设置做了更为灵活的表达。同时，《规划政策报告书》也给了地方政府在决定建筑密度及混合用途方面以极大的自由。

2007年下半年，另外一个重要的规划文件——《皇家政府规划白皮书》（Planning White Paper——HM Government）颁布，其重要程度堪与2004年的《规划和强制执行法案》相当，标志了英国政府在最近几年内对规划政策领域所作的一系列重大调整。《皇家政府规划白皮书》提出，虽然地方的规划决策机构认为《规划政策导则》和《规划和强制执行法案》所做的调整符合实际的需求，但是却恰恰又使得规划决策的制定变得十分复杂，这直接导致了在住房供应方面的速度滞后于预期的目标。这种滞后促使政府不断调整政策，但同时也正是对政策的不断调整又延误了规划实施的时间，加大了市场的缺口。《规划白皮书》提出政府应改革现有的规划体系，建立一套能够对市场做出快速反应的规划制定模式。同时，也提出了在全球化和环境恶化背景下，应加强对土地的有效使用和对重大政府设施的有效配置。

2 英国住房供应体系的观察

2.1 现代住房供应体系的形成

英国现代住房供应体系主要分为两个主要的阶段，以撒切尔政府时期为一个分水岭，分别为早期的福利保障为主阶段和现在的市场与福利并存阶段。

早在1919年，针对旧的完全市场化的住房制度存在的弊端，英国政府开始改革住房制度。1919年英国住房供应制度改革确定的基本思路是：建立政府调控与市场调节相结合的制度，以稳定房地产波动；建立政府支持（包括政策支持和财政支持）与居民合理消费相结合的制度，以解决中低收入人群的住房问题。在这一基本思路的指导下，1919年改革的具体措施包括：一是规定所有出租住房的房租不再由市场决定，而由当地的区政府或区议会统一定价；二是政府通过收买私人住房和新建住房的办法拥有大量社会住宅（Social House），然后以低廉的价格租给居民。这次改革给战后的人口激增以及经济复苏提供了有效的保障，至1960年，英国租住社会住宅的人数占到总人口的26%，到1975年更是达到31%。但是，随着1970年代末期的经济衰退以及大量移民的涌入，使得这个福利制度给政府带来了巨大的经济负担，逐渐变得难以为继。

撒切尔政府执政时期，开始逐步推行以市场为取向的住房政策，把住房自有化率作为主要的住房政策目标。其核心的理念是：在保障实现“居者有其屋”的前提下，政府鼓励居民加大自有住房消费的力度，促进住房的私有化，提高居民自有住房率。撒切尔政府改革的具体手段包括：将居民的收入水平划分为三个不同的等级，实行不同的住房供应办法；采取赋予公民购买权、变租金为购房抵押贷款、折价优惠可携带政策以及产权分享政策等措施，并通过政策、金融、税收等优惠举措，大力鼓励居民私人购房，减轻政府财政压力。1980年英国《住宅法》出台，提出“有权买房”（Right to Buy）的口号，开始实行社会住宅出售政策。1988年又进一步将政府剩余的社会住宅转移给其他机构经营。到1990年，英格兰的私有住房率达到68%，威尔士达到71%，苏格兰达到48%。

近年来，英国政府又推出了一项致力于解决“无家可归者⑤”问题，保障所有人有房可住的“可持续社区：所有人的家园”项目。

通过近二十年的不断努力，英国住房供应体系形成了今天的以市场供应为主，福利保障为辅的体制。但是这里所谓的市场供应为主并不意味着政府在这个部分全身而退，相反，无论是中央政府还是地方政府都依然保留着对新增土地和新增住房量的决定权。

2.2 英国住房供应体系的独特性

2003年的《住房供应报告》是英国财政部在2003年6月所作的《关于英国作为欧盟成员国的五项测试》正式报告的附件。这份报告指出，在1971年到2001年间，尽管英国住房价格没有像预期那样的波动，但是房价的起伏与住户的消费水平之间存在很大的关联[6]。欧盟的其他国家情况也大致相同，但是几年之后，却出现了一些不同的情况。2007年，在欧洲大部分国家的住房价格出现快速上升的同时，学者发现英国的住房价格上涨并不像以往那样导致私人消费出现快速上升的趋势（图1），反而滞后于其他国家。这一变化促使“英国货币政策委员会”不得不重新对2003年的报告进行重新评估，看当初的结论究竟是不是巧合[7]。同时，相关政策的关注点开始转向缩减新增住房的供应量，来应对持续泡沫化的房地产市场所带来的额外社会成本。而政府报告中开始刻意回避住房供应与经济大环境之间的问题[8]。但是，这种变化滞后于市场的现象，正是英国特有的由政府主导的房地产供应体系所造成的。

图1 英国（UK）住房价格与其它国家的比较

英国的住房供应水平与欧盟其他主要国家相比在很多地方都差不多，比如在人均住房面积方面，就同法国、德国和荷兰的水平相接近。将这些国家进行比较时，一个有趣的现象是，人口密度的实际意义并不大，因为英国、德国和荷兰既是欧盟人均住房面积最大的三个国家，也是人口密度最高的国家。这至少说明了这些国家在住房供应方面所取得的成就是十分显著的。同时，这些国家之间也存在一些不同，最明显的就是英国在多层公寓及混合住宅方面的比例出奇的低，独立住宅占了住房数量的大部分。这可能也就是为什么英国需要不断增加住房供应的一个原因⑥。而新增住宅数量与现有住宅数量的比较更能说明一些问题。英国1981年到2001年间的新增住宅数量比其他欧洲国家少很多。比如英国在2000至2001年左右的新增住宅量在3.2套/每千人左右，比荷兰的4.2套/每千人、德国的4.3套/每千人和法国的6套/每千人相比都少了很多。考虑到人口和移民数量的增长并没有停滞，这样的供应水平似乎存在一些问题。

图2显示了战后全英的新增住房构成情况，可以发现上世纪90年代之后新增住房供应量明显小于之前的水平。同时，地方政府对新增住房的直接供应量也在80年代之后急剧减少，并保持在一定的水平上。这种新增住房量的萎缩可能是导致1997年以后住房价格迅速上涨的一个原因。因为在一个买方市场里，供应总是滞后于需求，特别是像房屋这种商品，需要一个土地出让、规划设计以及建设的过程，所以价格总是在上升，而供应量总是滞后。但有趣的是，在同美国房屋供应与价格数据的对比中，可以清楚地看出美国的房屋供应量与价格几乎同步变化，而英国房屋供应则明显滞后于价格趋势（图3）。这个结果可能同美英两国的土地开发制度有关系。在美国，各个州面临的土地储备压力不同，因此规划控制的程度也不同，但总体来说土地开发的过程还是相对简单的。而在英国，推动住房建设的主要力量还是中央政府，同时地方政府在规划制定和土地供应方面都没有给房产开发建设商提供任何便利。

图2 英国（UK）住房价格与其它国家的比较

在一个国家中，房地产业的结构往往体现了其立法特征。在英国，房地产商想完全获得土地开发权的过程是十分缓慢和复杂的，而且取决于开发商想获得的土地是否是规划所制定的居住用地，或者是政府许可的居住用地。从提出申请到实际动工，往往需要经历一段很长的时间，这个过程需要不断地为各个审批机关提供所需要的信息，需要经过复杂的沟通达成S106协议⑦，以及履行其他很多规划的义务等等。这些条件使得只有足够大的开发商才能够经受得住市场的起伏动荡，顺利地获得土地进行开发。而1990年末至2000年的住房市场不景气更加促进了房地产业的合并和重组，使得英国的房地产业实际上就相对集中在一些大型的开发公司之中。在2006年，全国最大的10家房地产企业开发了全国3成的新增住宅。同时，由于获取土地的困难，以及在快速上涨的房价中对泡沫的担忧使得新增住房的供应反而有所放缓。

同时，为了避免开发商囤积太多的土地，英国的土地开发许可的有效期被设定成3年。但是尽管这样，许多开发商还是会选择在有效期的后半阶段才着手建设，至少在房地产不景气的年代，他们会不约而同地选择晚些开工。最近由皇家规划协会（Royal Town Planning Institute，2007）主持的一项研究表明，英国现在最大的10家房产商普遍持有土地的年限是2.7年。在实际情况中，很多开发企业虽然拿到了开发许可，但是他们必须十分谨慎地弄清楚这些许可是否是框架性许可或者是完全许可。如果是完全许可，则还有可以立即动工和延时动工之分。不过地方政府和规划当局在授予开发许可制后，一般不会过于跟踪许可的执行情况，因为他们清楚，考虑到申请许可的成本问题，开发企业都会在许可有效期内开始建设。

图3 英美住宅新增量与市场价格波动情况

3 结论以及对我国的启示

回顾英国战后的住房供应体系演变，可以看到这是一个由福利供应为主转向市场供应为主的过程。从这一点上看，似乎同我国的历程存在某种相似性。随着1990年代的住房改革，我国的住房供应体系也从政府保障型转为市场型。但是区别在于无论如何变革，英国始终没有放弃政府在住房供应体系中的作用，即使是在住房市场化的今天，政府依然负有提供大量社会住宅的责任。同时，地方政府通过控制土地供应量，调节土地市场；并通过开发行为的规划许可制度牢牢掌握新增住房的供应量。撒切尔政府之后，中央政府将开发权利大量下放给地方政府，但同时依然定期发布人口预测与住房供应量预测报告，以指导全国新增住房的供应水平。因此，可以说英国的住房市场化在今天看来并不是完全的市场化，政府依旧负有为大多数人提供住宅的责任。这也是为什么英国房地产价格与新增住宅供应量并不完全吻合的原因。

其次，规划政策在住房供应体系中占有重要地位。即使是在提倡私有化的撒切尔时期，规划依然遵循“plan-led”的计划主导原则，使得全国的住房供应量通过各个地方政府所作的空间战略发展规划（Spatial Strategic Plan）进行有效的控制。在空间发展规划中，甚至连新增住房的空间位置都加以明确。不过，空间发展规划的期限通常是5～10年，而在这期间政府有可能会修正人口的预测数字，这使得新增住房的量很难完全符合市场的需求，有时候会大于真正的需求，造成一些空置现象。尽管如此，空间发展规划将不同形式的开发和公共设施建设结合起来，还是起到了总的协调作用。

21世纪初，颁布的《规划政策导则3》和《规划和强制执行法案》将城市规划塑造成了一个高度混合的体系。这两个法案不仅要求规划要强势地引导市场，还要以完成规划预定目标的多少来衡量规划的效益。这些措施都使得英国的住房供应体系带有明显的规划控制色彩，这也是前文提到的英国住宅市场变化并不像美国那样敏感的原因。

最后，值得我们关注的是，即使是在英国这样住房制度相对健全的国家，也在不断跟踪和反思自己的做法。其中先后由英国财政部在2004年和2006年发布的住房供应情况报告将近年来英国住房供应体系的得失情况加以披露，并提出了一些颇有见解性的意见。这些，都更加有助于完善整个住房供应体系，同时，也是我们国家需要借鉴的方向。

注释：

①二战之后英国倾向国有制的工党上台，实行大规模的国有化。煤炭、煤气、石油、钢铁、造船、电气、铁路、民航等重要部门都实行了国有化。国有化导致了人浮于事、效率低下的结果，造成英国经济长期处于走走停停的状态，学者称此为“英国病”。撒切尔夫人上台后大力推行自由经济，鼓励私有化，使得英国经济进入到战后增长最快的阶段。

②Planning Policy Guidance Notes是英国政府在城市规划领域规划政策和规划原则的导则，是各种开发项目取得规划许可必须要参照的文件。PPG共有25个不同领域，这里的PPG3的主题就是住房问题。

③指已经经过开发建设的土地。

④《规划政策声明》（Planning Policy Statement）在2004年《规划和强制执行法案》颁布之后，代替了原有的《规划政策导则》，成为直到规划具体实施的准则，同样包括25个方面，第3个方面为住房问题。

⑤这里指的“无家可归者”主要是指那些收入高于能够申请社会住宅的条件，但是又不足以在市场上购买到私有产权房的人群，这些人群在被原有的政策所忽视。

⑥《Housing Statistic in the European Union2004》， 由瑞典国家住房、建设和规划委员会发布。

⑦S106协议是进行合法开发必须达成的与地方政府的协议，具体规定由《城乡规划法》制定。

[1] Barker, K.Securing our Future Housing Needs: Interim Report—Analysis[R].Review of Housing Supply, London, HM Treasury,2003.

[2] Barker, K.Planning Policy, Planning Practice and Housing Supply[J].Oxford Review of Economic Policy, Volume 24,Number 1, 2008, pp.34-49.

[3] 于立,胡伶倩.英国新城发展与建设[J].城市规划,2003(12): 77-80.

[4] Shaw, C.Fifty Years of UK National Population Projections:How Accurate Have They Been？[R] Population Trends, 128,Off i ce of National Statistics,2007.

[5] Cullingworth, B., and Nadin, V.Town and Country Planning in the UK[M].Abingdon, Routledge,2006.

[6] HM Treasury.Housing Consumption and EMU[R].EMU Study, London, HM Treasury,2003.

[7] Bank of England. Inflation Report[R]. November, pp.12-13,2004.

[8] CLG.Homes for the Future: More Affordable,More Sustainable[R].Department of Communities and Local Government ,pp. 71-91,2007.