上海区（县）域总体规划空间要素管制初探

王 剑 张 逸

目前，关于县（市）域总体规划的研究，大多是针对各种空间要素布局视角开展的，并已形成较成熟的规划理论和方法，但是对于各种要素如何实行有效的管制的研究还不足。在市场经济背景下, 空间管制往往是政府有效调节经济、社会和环境可持续发展的重要手段。在新版《城市规划编制办法》中，明确提出中心城区规划要划定“四区”——禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定相应的空间管制措施。这也是新增的强制性内容之一。空间要素管制的重要性日益显现，特别在区域、总体层面，起到了十分重要的引导和调控作用，空间要素布局和管制已成为县（市）域总体规划的重要内容之一。

1 相关研究背景

对于空间要素，不同的学科领域对其有相应的界定。在当前我国城市化快速发展、城乡统筹更为重要的大背景下，县（市）域总体规划等各类规划的编制和研究在部分省市陆续开展，其中对总体规划涉及的空间要素内容也进行了一些实践探索。县（市）域总体规划作为对一定地域空间的合理字排，有利于空间的全面覆盖、综合目标的有效实施控制，以及城乡关系的协调统筹。

笔者认为，这些空间要素内容的提出还是针对区域规划层面，一般是对一定区划规划的规划研究。如浙江省针对县（市）域总体规划编制工作的开展，于2006年4月制定了《县（市）域总体规划编制导则》。《导则》明确提出空间要素包括城市（镇）建设区、村镇体系、农田保护区、生态绿化区、基础设施通道与节点、城乡社会设施、其它重要区域与节点七个方面，并对各种类型进行了内容界定。同时，《导则》对空间要素的布局和管制规划提出了相应要求（表1）。

空间管制，强调的是一种“空间区划”概念。即依据一定的原则、要求划分特定的区划范围，提出对应于区域的空间发展管制，并据此制定相应的空间使用要求。空间管制作为一项公共政策，是对各种功能区的有效、合理控制和管理，实现资源的可持续利用与发展，配置区域内的各类空间资源。县（市）域总体规划属于“区域规划”范畴，对于落实整个地域空间的管制内容和要求更为关键。

表1 空间要素分类及内容一览

目前，空间管制已成为各个阶段规划的强制性内容之一。但在现阶段还存在立法保障、政策措施、机构管理、公众参与等实施机制方面的不足，空间管制往往仅限于空间管制要素内容的编制，缺乏实际操作层面的规划实施和管理。因此，空间管制相关内容仍是一项重要的研究探索内容。

2 上海区（县）域总体规划

2.1 规划体系

《上海市城市总体规划（1999-2020）》中，明确指出“上海市未来的发展主要看郊区”。《上海市近期建设规划》（1999-2010）指出，上海进入21世纪以后将面临新一轮的大发展和城市结构的战略调整，发展重心逐步由中心城向市域范围（即由660Km2向6,300Km2）转移，新城、新市镇、产业基地、生态环境和基础设施建设，以及“三个集中”等一系列具体举措，都意味着上海市域空间进入了一个快速发展时期。

上海实施城市总体规划，按照中心城和市域两条主线，从上至下，分成五个层次。其中区（县）域总体规划为第二层面规划，是上海城乡规划体系的重要组成部分，也是对上海城市总体规划市域部分的深化和补充，充分体现了城乡统筹和资源合理配置的理念（图1）。

图1 五个层次规划结构

2.2 规划编制

2004年11月，上海市政府针对郊区发展，专门印发了《关于切实推进“三个集中”，加快上海郊区发展的规划纲要》，完善郊区规划发展的总体设想、基本思路和规划要求，细化《郊区规划纲要》。

同时，进一步深化各区县基础设施专项规划。如编制了市域层面的高速公路网络深化方案、内河航运规划深化方案、轨道网络深化方案等。

自2003年，陆续开展了各区（县）域总体规划的编制工作，涵盖了“八区一县” ，包括宝山区、闵行区、嘉定区、松江区、青浦区、金山区、奉贤区、南汇区 和崇明县（崇明三岛）。除奉贤区编制区域总体规划，浦东新区编制外环线外地区规划纲要和崇明县编制崇明三岛总体规划外，其余7个区先后编制了区（县）域总体规划纲要和实施方案（图2）。

2.3 工作特点

2.3.1 区（县）域总体规划是城市总体规划市域部分的深化、补充

图2 《纲要》和《实施方案》主要内容

《上海市城市总体规划（1999-2020）》于2001年5月经国务院批准，对市域的城镇体系、道路网络、生态绿化、基础设施等方面提出了总体要求，但主体内容还是集中在中心城范围内。通过编制区（县）域总体规划，规划覆盖到约占全市十分之九的土地。

2.3.2 地域空间走向全市市域空间的全覆盖

区（县）域总体规划在城市总体规划的指导下，规划工作的地域空间由城镇地区进一步向农村地区延伸，积极推进市域地域空间的规划全覆盖。从宏观层面，统筹人口、城镇、产业、生态、基础设施等要素，协调城乡各项建设，优化各类资源配置，进一步促进市域城乡统筹发展。

2.3.3 区（县）域总体规划为市域规划编制、管理工作的深入开展提供了依据

在区（县）域总体规划的指导下，根据确定的区域性质、规模、空间格局和发展方向，进一步合理利用土地资源，编制了新城总体规划、新市镇和中心村规划。有利于提高土地使用效率，避免无序、盲目建设，促进产业、人口和城镇的集中、集聚发展。同时，结合上海市、区“两级政府、两级管理”，有利于加强郊区规划管理的力度。

3 内容梳理及规划案例

3.1 主要涉及的空间要素内容

空间要素相关内容依次体现在说明和文本的相关章节中。内容参差不齐，主要对规划区人口规模、城镇体系、产业发展、基础设施、公共服务、生态环境、配套政策、规划管理等方面，以及重要地区的空间管制提出了一定要求，但空间管制协调与实施措施等内容比较薄弱。

3.2 要素控制与管制分区特点

综合分析已编制的区（县）域总体规划，包括纲要和实施方案。规划中主要还是“区划管制”，诸如“四区划定”等模式，从影响区域的各种关键因素出发，加以管制引导，涉及人口、岸线、空间、生态、绿化、产业等多个方面。

表2为各主要区（县）管制区划的要素分区和主要内容比较。

3.3 规划案例

3.3.1 《崇明三岛总体规划》（2005-2020）

崇明县包括崇明岛、长兴岛和横沙岛，规划围绕建设现代化生态岛区的总目标，坚持“三岛”联动，分别建设成为综合生态岛、海洋装备岛和生态休闲岛。同时，依托科技创新，推行循环经济，发展生态产业，把崇明建成环境和谐优美、资源集约利用、经济社会协调发展的现代化生态岛区。特别加强在功能、产业、人口和基础设施等方面的三岛联动机制。

在《崇明三岛总体规划》中，规划从人口、空间发展、岸线利用等方面为管制切入点，提出了空间区划控制范围和要求。

3.3.2 人口空间管制

根据三岛的定位和产业发展重点，整体考虑人口流动方向，分析城镇与产业集聚发展对人口要素的影响，以人口为控制要素，划分为人口聚集区、人口疏解区和人口控制区（表3，图3）。

3.3.3 土地空间引导

三岛以生态发展为前提，强调循环经济和可持续发展理念，重视生态环境的维护和培育，依照不同区域的生态保护和建设发展要求划为永久保护区、建设控制区、战略储备区和适度开发区四个区域（表4，图4）。

在此基础上，对功能分区的空间利用提出了具体要求，并将生态岛的建设理念从宏观层面深入中观层面，进一步落实规划，并对微观层面的建设也提出更为细致的引导要求。

3.3.4 岸线利用管制

结合生态保护和产业布局的不同需求，统筹考虑三岛的整体协调发展，统一规划和利用岸线资源，划分为可开发利用的生产性岸线和生活性岸线、不可开发的生态性岸线、市政公用岸线、公务港航服务岸线等五种类型。

岸线的合理划分既充分有效利用和保护了沿江区域，

又为三岛创造了更为丰富、有序的沿江景观。从三岛的整体发展要求和功能定位来看，有利于对三岛岸线进行不同侧重地开发、建设（表5，图5）。

表2 各主要区（县）管制区划的要素分区和主要内容比较

表3 人口控制分区

表4 规划引导分区

图3 人口控制分区

图4 规划引导分区

表5 岸线利用分区

图5 岸线利用分区

3.3.5 小结

规划根据三岛不同区域的生态保护和建设发展要求，加强从总体层面针对性开发、控制与引导。明确了各种区划的内容范畴，强调现状与规划的合理性，并提出一系列分期弹性控制措施。

结合生态建设要求，重点对人口、岸线等空间要素合理分区，并作为后续开发建设的依据与要求，为下一层次规划编制与合理引导提供了可操作的控制要求。

4 问题与对策

4.1 存在的主要问题

4.1.1 缺乏全市层面管制区划引导，各区县的反馈、梳理和整合工作还不够

《上海市城市总体规划》（1999-2020）尽管提出了各种空间要素的布局内容、要求，但在一定程度上仍缺乏对整个市域层面空间要素的布局和管制的统筹引导，特别是对下一层次区（县）域总体规划指导还不足。

同时，在全市土地利用规划的编制过程中，发现各区（县）域总体规划的空间管制内容拼接成全市总图后存在一定的矛盾。各区县仍缺乏对空间要素管制的梳理、引导工作。

4.1.2 空间管制内容、要求不明确，空间区划标准不一

比较分析发现，涉及到空间管制内容的章节，相关规划文本和说明书还不清晰，部分规划并没有专门章节提出空间管制区划及要求。

管制区划要求、标准甚至分类不一，也是导致整个市域空间难以统一，形成“一张图”的原因之一。如对于崇明三岛，规划提出划分为永久保护区、建设控制区、战略储备区和适度开发区。而闵行区则划定了重点发展、控制发展、适度发展和选择性低密度发展等分区。同时，各区（县）域总体规划在空间管制的内容、标准和深度上也各不相同。

4.1.3 缺乏与之对应的实施要求、对策和措施

空间要素相关内容包含在说明和文本的其他相关章节中，内容参差不齐。主要对规划区城镇体系、产业发展、生态保护以及重要地区空间管制等内容提出了一定要求，但空间管制协调与实施措施等比较薄弱，仍是传统意义上的结构体系和重点突出城镇发展。仍缺乏对城市非建设用地、城市敏感区、生态敏感区等关乎城市空间发展字全格局的各类分区的管制实施要求和措施。

4.2 主要对策

4.2.1 界定各种空间要素的基本内容，以及空间管制分区依据

合理界定各种空间要素的基本内容，建议可参考《浙江省县（市）域总体规划编制导则》中的相关内容，结合上海城市发展的实际需要，进一步适应《城乡规划法》的要求，引导城市空间步入健康、有序的发展轨道。同时，要研究不同空间尺度下的要素及其管制内容要求、目标。空间管制与城市字全密切相关，以城市字全为视角，突出空间要素管制要求与作用，加强各种要素的管制研究，充分发挥各种要素对城市空间发展的作用。

4.2.2 编制全市市域范围的管制区划，利于全市空间引导

在城市总体规划中，缺少市域空间要素布局和空间管制规划的基本内容，不能指导下一层次区（县）域总体规划的空间管制和布局规划。已编制完成的各区（县）域总体规划在空间管制的内容、标准和深度上不一。

一方面，应进一步做好“土地利用规划”与“城市规划”的衔接工作，加强对于现状空间要素的梳理，建立基础数据资料库，加强全市层面的空间字全格局、统筹全市的管制区划研究。另一方面，应加强市区联动，结合各区县的具体情况，细化、深化空间管制，积极推进规划落地。

4.2.3 明晰空间要素的管制协调与实施措施

空间分区管制，在既有空间管制目标的前提下，针对不同管制分区提出相应的管理事权划分，为规划管理实施提供依据，真正做到依法行政、有限干预、清晰事权。解决好“怎么管”、“谁来管”等问题，加强政策研究，推进规划管制要求的落实。

突出空间管制内容刚性与弹性特征，强调操作性。空间要素的管制，不仅仅是刚性要求的制定，即在总体空间管制原则和要求下，针对空间管制区域的划定，依据具体特点，进行各种空间要素的分类，提出与实际情况相适应的各种要求与措施。同时，这些要求应具有一定的弹性，符合城市健康、可持续发展。对于重要区域的各种要素要制定一定的空间导则，通过图则等形式，把各种要素的具体管制要求通过图、文限定，做到管制内容的可知、可查、可操作落地。

针对不同地域的发展特点和尺度特征，提出空间管制要求。不同的地域空间，往往具有不同的发展现状与要求，在具体工作中涉及到相关内容时也应加强地域性研究。比如，在总规层面，体现城乡空间发展引导、空间字全格局建构和城乡空间基础设施支撑体系完善等内容；在控详层面，突出各种规划要素的管制要求的多维落实，直接指导各类保护、开发和建设活动。

4.2.4 加强实施的动态梳理与反馈

一方面，要建立对应的基础信息数据库，准确反映地域的空间管制情况，结合实施动态，形成针对性的规划策略，科学配置和管理城市空间中的各种要素。另一方面，通过数据输入、梳理、分析和总结，建立区域层面的动态跟踪、实施反馈机制，探索城市空间管制的评价体系，作为城市总体规划实施的重要评价指标之一。

通过新技术的运用，直观反映空间管制的实施情况，进一步完善空间管制机制，落实到城市总体规划实施的各个阶段。

5 结语

对各种空间要素按照要求提出布局策略、管制内容，是整个空间合理管制的必要前提，有利于从空间的整体统筹视角协调发展。但是，更为关键的是应完善与之相配套的管制政策，这也是管制的重要目标之一。

空间布局和管制仍是当前区（县）域总体规划的难点和重要探索内容，区县域总体规划属于“区域规划”范畴，更强调研究地域范围的综合和统筹研究。同时，作为强制性内容之一，各种规划在编制过程中也将遇到类似的问题。因此，各种要素的布局与管制的研究，仍应加强对于不同尺度地域（规划）的研究探索，衔接好各类规划，真正发挥规划的总体控制与引导作用。本文也是借助于对上海区（县）域总体规划的调研、分析和研究，为进一步加强空间要素的布局与管制内容的研究抛砖引玉。

（文中引用了《崇明三岛总体规划》（2005-2020）的相关内容，在此感谢该项目组成员：上海市城市规划设计研究院方澜、庄一琦、林华、应慧芳、金敏、胡志晖）

[1] 上海市城市规划管理局.上海城市规划管理实践——科学发展观统领下的城市规划管理探索[M].北京:中国建筑工业出版社,2007.

[2] 上海市城市规划设计研究院.崇明三岛总体规划(2005-2020)[R].

[3] 上海市城市规划设计研究院.上海市城市总体规划实施评估——郊区规划情况梳理专题[R].

[4] 上海市人民政府.上海市城市总体规划(1999-2020).

[5] 浙江省建设厅. 浙江省县（市）域总体规划编制导则[S].2006.