重大基础设施投融资模式研究——基于青岛市“十二五”重大基础设施的分析研究

.青岛市崂山区房地产管理局 .青岛市工程咨询院 杜 华 张明锋 李佳林

项目的投融资模式是项目投资及融资所采取的基本方式,包括项目的投资组织形式、融资组织形式和融资结构。针对不同的基础设施性质，采用不同的投融资方式，可以解决基础设施的建设资金短缺问题。同时，投资主体的转换，也可以使基础设施的权属更加明确，提高基础设施的运营效率。

1 重大基础设施主要投融资模式分析

目前，按照投资主体和融资方式的不同，国内外重大基础设施的投融资模式主要有三种，一是政府财政完全直接投入模式，二是政府主导的负债型投融资模式，三是市场化项目投融资模式。

1.1 政府财政完全直接投入模式

政府财政完全直接投入模式是指政府无需负债融资，完全利用财政资金投入重大基础设施建设，并由非盈利性项目公司代表政府管理重大基础设施的一种投融资模式。采用这种模式的条件是政府财政盈余十分充足，基础设施建设数量和投资数额小。

在计划经济时期，我国基础设施的建设不存在中长期融资问题，主要依靠财政拨款，即采用政府财政完全直接投入模式。随着改革开放和市场经济的发展，城市规模日益扩大，大量基础设施需要政府在近期进行投资建设，地方财政支出越来越庞大，大部分项目，特别是重大基础设施投资项目都无法再运用此种模式。目前，在我国采用政府财政完全直接投入模式的项目主要是一些规模较小的公益性基础设施项目，如小型公园建设、山体绿化、城市道路的局部维修、小型河道治理等。由于一个时期内，政府财政资金有限，重大基础设施又需要在这个时期投资建设，因此政府财政完全直接投入的模式目前已经较少采用。

1.2 政府主导的负债型投融资模式

这类模式的资本金来源一般包括地方政府市、区两级财政拨款、土地出让金收益、经营性国有资产收益、政府基础设施投融资平台公司运营收益等。负债资金通过国外政府贷款、国内外商业银行及政策性银行贷款、企业债券、市政债券、短期融资券、融资租赁等债务融资手段筹集。项目运营期间的债务资金还本付息，一般通过地方财政、土地收益、政府基础设施投资平台公司运营利润等多渠道筹集。

在政府主导的负债型投融资模式下，财政投入资本金后，可利用政府的信用优势吸引银行贷款，充分发挥财务杠杆作用，放大财政资金利用效率，完成项目投资建设，有利于缓解政府即期现金支出压力。同时，依托政府信用能够在短期内完成重大基础设施项目的融资任务。采用这种投融资模式需要政府承担建设、运营等项目风险。

从实践角度来看，政府主导的负债型融资模式在国内外得到普遍应用，是目前非经营性和部分社会投资不愿或不宜进入的准经营性重大基础设施投融资的主要模式。

1.3 市场化项目投融资模式

经营性和部分准经营性重大基础设施主要应用市场化的项目投融资模式。其资本金来源主要为项目公司股东投入、上市融资、基础设施产业投资基金、政府财政资金支持（部分准经营性项目）等，债务资金来源主要是银行贷款、融资租赁、市政债券、短期融资券、资产证券化、企业债券、信托融资等。

从国内外基础设施建设情况来看，项目融资的模式主要包括BOT（建设—运营—移交）、BOO（建设—拥有—运营）、TOT（转让—运营—移交）、BTO（建设—转让—运营）、BT（建造－移交）、BLT（建造－出租－移交）、DOT（开发－经营－移交） 、ROT（重建－经营－移交）、ROO（重建－拥有－经营）、PPP（公私合营）等。较常见的模式主要是BOT、BOO、TOT、PPP等。

2 基础设施投融资模式的选择

2.1 非经营性基础设施投融资模式

基础设施的非经营项目，如敞开式城市道路、亮化、绿化、排水管网、防洪设施、公园、河道治理、河堤、护坡、消防及各种防灾工程等等，一般无收益机制、无资金流入，其目的是为了获取社会效益和环境效益，市场调节难以对此起作用。这类项目的可销售性指数很低，行业内的竞争很低、社会资金可参与的范围非常窄，是市场失效而政府有效的部分。因此，非经营基础设施的建设和维护是政府的责任，应由政府财力资金解决。资金来源以政府财政为主，并配以固定的税种或费种保障，其所有权归政府所有。但在投资的运作过程中也要引入竞争机制，按招标机制进行操作，并需提高投资决策的科学性、规范性、促进投资效益的进一步提高。非经营性城市基础设施普遍采用“政府财力投入资本金+负债融资”的方式筹集建设资金，具体的投资、建设、附属设施的运营和债务偿还主要由国有投融资平台公司负责。

2.2 准经营性基础设施投融资模式

准经营项目即为有收益机制和资金流入、具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等因素，无法收回成本、附带部分公益性，是市场失效或低效的部分。因其有不明显的经济效益，市场运作的结果将不可避免地形成资金供给的诸多缺口。要通过政府适当补贴或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，可转变成纯经营性项目。

对于公交、铁路、轨道交通、机场、污水处理、居民供暖、部分废弃物收集和垃圾处理项目等具有准公共品特性的准经营性项目而言，一方面要求政府必须承担起公益性的作用，另一方面，这些项目又具有经营性特征，有一定的回报。因此，在政府主导的前提下进行市场化投融资是相对切实可行的一种方式。但对于铁路、轨道交通、机场等对国民经济和国家安全有重大影响的项目，应以政府财力投资为主，可由国有企业参股并负责运营和偿还负债。公交、污水处理、居民供暖、部分废弃物收集和垃圾处理项目可以引进民营企业和外资企业，但需要谈好建设和运营条件，以免在后续的运营过程中投资方提高价格或向政府提出额外补贴条件，进而影响地方经济发展和居民生活。

2.3 经营性基础设施投融资模式

经营性项目，如收费高速公路、收费隧道、收费桥梁、燃气、港口、电力、供水、通讯、废弃物的高收益资源利用厂等，有收费机制、有资金流入，属全社会投资范畴，其投资主体可以是国有企业，也可以是民营企业、外资企业等，其融资、建设、管理及运营均由投资方自行决策，应有的权益也归投资方所有。但在价格制定上应采取“企业报价、公众议价、政府核价”的定价方法，尽可能做到公民、投资方、政府三方都满意。经营性城市基础设施的投融资模式主要应采用市场化的项目融资模式，特别应鼓励运用BOT、BOO、PPP等创新型投融资模式。在运用这些市场化项目融资模式时，政府应委托具有雄厚实力的工程咨询机构对其投资额、运营费用、运营收入等进行详细测算，以免投资方市场定价过高，影响基础实施的使用效率，同时也要防止投资方利润过高，影响社会公平。

3 青岛市“十二五”重大基础设施投融资模式分析与选择

3.1 以政府财政投入为主的非经营性重大基础设施和部分特殊的准经营性重大基础设施投融资模式分析与选择

3.1.1 非经营性重大基础设施投融资模式分析与选择

“十二五”期间，青岛市建设的非经营性重大基础设施包括公路（不含高速公路）、城市道路、河道治理、固废治理、排水管网、景观绿化等项目。考虑到非经营性重大基础设施的特点，其投资仍应以政府财力投资为主，适宜采用“政府财力投入资本金+负债融资”模式。

政府财力投入包括市区两级财政直接投入，下属区、市负责拆迁和土地征用投入，国有投融资平台公司直接投入等形式。负债融资由国有投融资平台公司通过银行贷款、市政债券、企业债券、融资租赁等形式筹集，还款资金来源主要为政府财政拨款、国有投资平台公司运营收入等。政府投融资平台公司应通过众多形式挖掘这类基础设施的潜力，同时，政府应给予平台公司一定比例的财政拨款和优惠政策。

3.1.2 部分特殊的准经营性项目投融资模式分析与选择

“十二五”期间，青岛市建设的轨道交通属于自身效益一般、外部效益突出的准经营性项目。由于其投资巨大、回收期长，一般仅能维持其自身收支平衡，投资人不能从项目运营中获得合理收益。因此，青岛市轨道交通项目适宜以政府主导的负债型投融资模式为主，即“政府投入资本金+负债融资模式”。

3.2 以政府补贴和社会投入并举的准经营性基础设施投融资模式分析与选择

“十二五”期间，青岛市建设的准经营性重大基础设施包括公共交通项目、固废治理项目、污水处理项目、供热项目等类型。这类项目具有准公共物品的性质，社会效益和环境效益较大，在经营过程中经营收入不能完全弥补经营支出，会产生一定的亏损。

对于准经营性基础设施项目，政府应给予适当的补贴或优惠政策，创造条件进行市场化运作，以便尽可能挖掘这类基础设施的经济潜力，改善其投资效益。将来再逐步过渡到政府取消补贴，全部价格由消费者负担。

“十二五”期间，青岛市建设的准经营性重大基础设施项目（轨道交通除外）应根据项目特点，在不影响地方经济、社会发展、人民生活水平的前提下尽可能运用市场化的项目融资模式，如采用 BOT、BOO、TOT、PPP等，或者依托原有投资运营公司进行融资建设。

3.3 以社会投资为主的经营性基础设施投融资模式分析与选择

“十二五”期间，青岛市计划投资建设的经营性重大基础设施包括港口项目、高速公路项目、供水项目、燃气项目和房地产供热项目。这类项目有收费机制，有现金流入，能够实现盈利，其收入来源主要是项目经营收入。经营性重大基础设施的建设，应根据不同基础设施对地方经济、社会发展、人民生活水平的影响，考虑引进国有企业、民营企业和外商直接投资或其投资组合，以市场化的项目融资模式或依托现有经营企业进行融资建设，以减少政府财政投资压力，提高基础设施管理和运营效率。