中国电信产业激励规制改革研究

□文/迟 杰

改革开放以后，特别是近十年来，我国电信产业实施了一系列的规制改革，包括电信行业的几次拆分和重组、引入新的电信运营主体、政企分离与成立新的电信规制机构等规制改革，以及旨在减少规制扭曲的资费定价和接入定价的改革等，这些改革已经成为推动我国电信产业取得较大进步的重要因素。但是，我国电信产业目前的激励规制政策强度不高，导致电信产业的效率无法得到显著提升，因此，电信产业的激励规制改革尚需进一步深化，从而促进电信产业的发展。

一、激励规制下的资费定价改革

实施激励规制改革，对电信企业进行价格上限规制是我国电信产业定价规制的方向。电信竞争的基本要求之一是资费价格基本由电信市场供求关系确定，而不是由规制机构决定，所以应该放松对资费价格的规制，确立主要由市场调节的资费价格形成机制。作为高强度激励机制的价格上限规制可以为提高我国电信运营商的效率提供必要的保证，可以切实降低资费水平，提高通话业务中的消费者剩余，并且会促使资费结构趋于拉姆塞最优定价，让资费定价最终决定于电信市场的竞争:（1）提高移动通信市场中的消费者剩余。移动漫游市场中的运营商没有降价的动力，漫游费是手机通话费中唯一没有进行优惠的资费。将漫游费改为价格上限规制，有利于企业向用户提供更为有利的资费方案，增加消费者剩余；（2）增加固定电话业务中的消费者剩余。由于中国网通和中国电信在各自服务区内垄断地位非常稳固，而固定本地电话业务中的用户由于受到布网的限制，无法自由选择营业区，因此固定本地网区间通话业务的竞争不充分，将固定本地通话业务的区间通话费改为上限规制有利于保护消费者利益。

同时，资费定价应综合考虑市场、用户等多方面的因素。对于电信资费的定价应同时考虑生产因素和需求因素，单一的资费定价无法适应市场变化的需要，也不利于被规制电信产业经营绩效的提高。现实可行的资费定价模式应该是灵活多变的，同一业务应尽可能根据市场的不同需求状况而提供选择性资费。

二、激励规制下的有效竞争改革

1、有效竞争市场的构建框架。合理的电信市场结构是我国电信规制制度不断优化的重要基础。竞争会带来效率的增进、服务质量的提高和电信产品价格的下降，因此引入和鼓励竞争，打破电信垄断就成了当今我国政府进行电信改革的一个很重要的任务。但是，如何在电信市场引入竞争、强化竞争，目前对中国电信是否需要再次拆分的争论表明了在中国电信市场上引入和强化竞争的两种不同思路。一种思路认为，要打破电信垄断，形成竞争体制只有对中国电信再次拆分。目前形成的比较主流的拆分方案是将中国电信拆分成独立经营长途电话和市内电话的公司，并将电信的数据局剥离出来，与其他电信公司重组，经营市话的公司则根据情况再划分成不同地域的独立公司，即“长市分离、数据剥离”。这种拆分可说是“美国模式”的中国版，因为1984年美国对AT&T的拆分就是这种模式；另一种思路主张不对中国电信再次拆分，而通过政策扶持其他的竞争对手，认为采用“英国模式”更能实现打破垄断，强化竞争的目的，让“广电与电信不对称双向进入”，即让电信市场对有线电视网络开放，广电也可以部分对电信开放。这样允许各大通讯运营商与广电联盟，电信市场大局将全盘激活。这个方案其实就是“英国模式”的中国版。不管是“英国模式”还是“美国模式”，其政策的实施目的不外乎是在电信市场引入和鼓励竞争，打破电信垄断。

本文赞同“三网并存，数网竞争”的模式，即电信网、广电网、国际互联网三网并存，同时经营竞争性业务，政府实施不对称干预政策，促进电信竞争的形成。如果采取“美国模式”，（1）会削弱中国电信的实力，使之在未来的国际电信竞争中处于劣势；（2）刚刚在2002年使之分割了原中国电信，继续进行大幅度的分割客观上存在很多阻力；（3）把经营市话的公司按地区分割成独立公司这种做法牺牲了规模效益，却不能打破垄断，有效竞争并不因此产生。因此，中国的电信产业仅仅照搬“纵向分拆”的皮毛是不能解决问题的。

2、激励规制对有效竞争的影响。技术进步速度最快的网络型产业当属电信产业。近20年来，随着远程通讯技术的发展，特别是光纤、通讯卫星、计算机等大容量传送途径的开发，大大降低了电信网络建设的投资规模，通讯网建设成本随距离延长而提高的程度开始减弱；光纤通信等电信新技术的采用，使长距离、大量通信传输的单位成本大幅降低。这些技术创新已使电信业的自然垄断性质趋于弱化，越来越可能转化为竞争性行业。

激励规制政策的实施是为了形成有效竞争，促进电信产业绩效的提高。而有效竞争的顺利发展又能进一步促进激励规制政策更好发挥。为了促进电信市场的竞争，除了继续通过不对称规制政策扶持非主导电信运营商之外，还要采取一系列的激励规制措施来建立竞争性的市场结构。例如，在开放转售的基础电信业务时，应要求主导电信运营商将其零售业务以折扣定价的形式批发给转售商。然而，在对转售竞争的规制中，如何对主导运营商的批发价格进行合理确定，将主导电信运营商的可避免成本因素去掉，这是转售取得竞争收益的关键所在。

三、激励规制下的接入定价改革

当一国的规制治理、规制激励程度的设计与制度制定之间达到良好状态时，绩效将为最优。我国接入资费的制定可以考虑总体最高限价规制，让成本补偿取决于最终利润额，从而降低运营商操纵成本的动机。同时，最高限价规制不仅可以降低成本，而且可节约监督成本。尽管该规制政策可能会使高效率企业获得较多额外利润，导致分配不公，然而从动态效率的角度讲，这也是接入价格改革所必须承担的成本。但是，在部分制度尚未完善的情况下，总体最高限价只能作为规制政策选择的长远目标。在实际操作当中，政府应逐步放松对资费价格的规制，规制重点由资费价格向前移到互联价格上，按照成本原则对互联定价实行规制。

目前的移动电信运营商与固定电信运营商之间的接入费用核算体制需要进行改革:一是对普遍服务机制进行改革，改变普遍服务单独由固定电信运营商承担的局面，进而改变移动电信运营商支付接入费给固定电信运营商来支持后者普遍服务的做法。在这种改革的基础上，按主叫方付费的原则确定接入定价体制，从而可以改变固定电信运营商向移动电信运营商单项收取接入费用的问题；二是按照成本定价原则，确定合理的接入价格。以成本为基础的接入定价和网间结算是全球总的发展趋势。我国资费结构比发达国家的资费结构更复杂，要实现从以资费为基础结算到以成本为基础的结算需要政府和企业的共同努力，在降低成本的基础上逐步转为成本定价，以成本为基础进行结算。近年来，我国电信产业在网络建设方面达到了可观的规模，然而大量数据统计及成本测算尚不完善。长期增量成本定价尽管在理论上是最有效的，然而由于实际操作中需要大量的基础数据，同时数据的选择和定价模型的建立亦有赖于利益相关方及专业人士的经验判断。而完全成本分摊法尽管财务数据较为完备、较易操作，但由于其建立在历史成本的基础上，存在很多政策因素和非效率因素的影响，因此理论上的合理性不如长期增量成本。目前，政策的选择可先采用有效成分定价规制政策作为过渡。随着我国电信规制机构和规制法规的逐渐完善，在此基础上再向总体最高限价过渡。实际上，价格规制改革只是权宜之计，只有优化股权结构，建立有效竞争的电信市场格局，使市场机制发挥主导作用，才是我国电信产业长期持续发展的关键。

四、激励规制下的规制机构改革

1、独立规制机构的构建。电信产业是整个社会信息化的重要载体，已逐渐融入到社会经济生活的各个方面。考虑到电信业对整个社会发展的特殊作用，有必要设立权威的独立规制机构来进行有效规制，为电信产业的持续快速发展提供制度保障。

我国电信规制机构的规制能力严重不足，规制政策的研究制定缺乏充分的信息保证，难以形成透明有效的规制制定过程，减少信息不对称带来的规制政策失效；而且电信规制机构中缺乏足够的激励手段吸引专业人才承担建立规制体系。与被规制的电信运营商相比，由于信息不对称，规制机构极易在规制政策的制定中处于不利地位，因此无法保证规制政策的有效实施，降低了规制政策的强度与效果。

我国应该建立独立的电信规制机构，这也是具有可行性的。首先，电信市场竞争程度的不断提高为设立独立规制机构创造了市场条件，而电信规制机构的发展演变，也为设立独立电信规制机构提供了政府基础；其次，随着电信运营商的不断增多，互联互通、不正当竞争等问题也逐一显现，这需要规制部门实行公正、有效的市场规制；最后，设立独立的电信规制机构符合我国的国情，并且有现成的模式可以借鉴。

2、电信监管法制基础的构建。主要包括以下几个方面:（1）制定和完善针对电信市场的类型、主体和利益关系的法律、法规、规章和管理办法；（2）推进法律制度建设。随着电信产业发展和市场竞争状况的变化，不同时期的利益矛盾会有所不同，电信法律制度应当推出适应市场的制度规则，保障电信监管依法有序进行，促使电信竞争纳入法律治理的轨道；（3）加强前瞻性法规建设，从而满足信息技术进步下消费者需求变动的要求。对于民营资本进入电信领域以及多网融合等方面应借鉴国外的做法，为我国电信市场提供宽松的政策环境，从而可以加快对内资的开放和增强不同网络部门的合作。

3、行业自律监管机制的构建。要实现规制机构改革目标，不仅依赖于政企职能的合理分开，更多需要大量规范的中介机构进行自律监管。从趋势来看，政府管理范围的逐步缩小，需要中介机构或协会承担服务、协调等方面的工作。因此，要积极鼓励和扶持通信行业协会的建立和发展，使之充分发挥服务、自律、指导、协调的职能。

［1］张东操.阚凯力:电信拆分未能打破垄断重组还将继续.中国青年报，2003.2.26.

［2］周其仁.行政分拆让位市场重组广电与电信不对称双向进入.http:J/i t sohu.com，2001.5.28.

［3］陈朝旋.电信巨头谈“互通”图谋“双赢”.羊城晚报，2002.6.29.