高度城市化地区城中村全面改造模式研究

□文/冯小东

一、引言

我国改革开放30年，经济和社会都发生了深刻变革，城市发展已进入高速城市化阶段。高度城市化地区在面临土地与空间难以为继、环境承载力难以为继的历史条件下，城中村改造与城市土地集约利用、空间演化、经济结构调整、环境改善关系紧密，将成为未来城市发展的核心问题之一。目前，高度城市化地区旧城改造出现的普遍问题在于旧改资金不足、开发商与被拆迁人矛盾突出、土地超强度开发、中心区空心化、全面改造与综合改造不协调等。研究高度城市化地区城中村全面改造模式是解决旧城改造难题的关键，对快速城市化地区制定政策和创新体制有重要借鉴意义。

二、快速城市化与城乡二元结构导致城中村的形成

上世纪九十年代中后期，城市规模迅速扩张和郊区大量农村土地被征收征用，由于未开发建设用地开发成本和开发效率远低于和优于已建成区更新改造，同时农村经济发展和基础设施建设上远落后于快速扩张的城市地区，因此造成城市包围农村的独特现象。

从根本上看，城中村的形成源于外在的快速城市化和内在的城乡二元结构。快速城市化使得区域经济发展不均衡形成城中村沦陷，成为外来劳动力廉价聚集的“贫民窟”；城乡二元结构使城市的近郊区的政府不愿意放弃对这些行政村庄的管理权，而城市的政府部门因城中村改造资金、规划、社会保障等一系列问题对城中村开发建设和管理没有热情。最终形成在建筑景观、人口构成、经济特征、行政管理、生活方式等方面与城市社区有着明显的差异，成了城市中的“孤岛”。

三、高度城市化地区城中村建设问题

高度城市化地区城中村在城市经济发展中扮演着非常重要的角色，一方面解决城市外来人口的居住问题，一方面作为历史遗留问题，成为城市发展“储备用地”。城中村建设的核心问题在于利益的非均衡分配，具体表现在以下几个方面:

1、社会资源分配的非均衡性。城中村以其廉价私房为外来人口提供居住场所，但城中村在基础设施投入和城市建设管理方面存在严重不足，存在严重的消防、治安隐患，使外来人口的生存条件极其恶劣。

2、城市改造投资分配的非均衡性。旧村区位条件好的一般实行全面改造，开发利润较高，是城市房地产开发商的新宠；而区位条件较差的因可开发性较弱，改造意愿不足。城中村改造的不均衡导致城市发展新的历史遗留问题。

3、改造主体利益分配的非均衡性。城中村改造成本高、相关者利益复杂，各方利益博弈盲目追求相关者利益造成旧村改造对城市土地的高强度开发和高密度开发，忽略城市生态和文化在内的整体理性，破坏城市整体功能结构，城市空间环境品质和历史文化遭到严重破坏，城市布局形成新的紊乱，阻碍城市发展。

四、城中村改造土地价值超额提升与改造主体利益博弈研究

1、城中村改造土地价值超额提升内涵。城中村是高速城市化过程中产生的特殊现象。而城中村土地价值因快速城市化和城乡二元结构进入土地价值“洼地”。城中村改造的实质是对城中村土地价值的释放。城中村改造土地产出投入比远大于一般状况下的土地产出投入比，其原因，一方面在于周边成熟土地价值对城中村土地价值具有支撑作用；另一方面在于城中村分享城市价值提升的结果。

马克思地租理论级差地租Ⅱ表明土地价值与对土地投入有关。在现代城市建设中，基础设施建设、公共配套设施完善和生态环境改善等土地开发投入促使土地价值不断提高；而城中村土地因缺少投入，土地利用条件相对较差，因此土地价值较低。但土地的替代性决定了土地价值具有连续性，城中村土地价值会受到周边土地价值提升的支撑而自然提升。同时，区位价值取决于整个片区的区位价值和周边区位发展状况，具有协同的和共振的特征，相邻区位土地价值具有乘数效应；另一方面城市价值是有形价值与无形价值的统一，是基础设施、自然环境、文化教育、经济、社会诸方面价值的统一，是历史价值、现实价值与未来预期价值的统一。城中村作为被包含在城市空间内的单元之一，与外界不可能孤立存在，相反会以其特殊条件为城市发展提供相应的功能，分享城市价值提升的收益。因此，城中村土地价值超额提升的内涵就在于城市整体价值提升。

2、旧城改造主体利益分配的非均衡性研究。高度城市化地区城中村改造的模式主要市场化的改造模式（即开发商或开发商+股份公司改造模式），涉及主体有政府、开发商、被拆迁人，其利益分配分别表现为土地出让金、开发利润和安置补偿，但存在利益不均衡性。

（1）政府公共管理角色与公共利益湮灭。政府在城市经济发展中，是公共管理者，对城市建设具有不可推卸的责任。在我国旧城改造中城市政府却存在显著的角色错位、缺位和越位等偏差，钉子户、补偿不到位、安置房质量差等问题都体现了政府公共管理职能缺失；另一方面城中村改造土地出让金只实现国家投入成本的回收，但城市价值提升带来土地超额升值部分并未转化成公共收益。

（2）开发商的中介特征与超额收益。开发商在土地开发中以其资本优势取得土地进行开发，而开发的房地产真正的产权人将是业主，所以，开发商在房地产开发过程中真正承担的是中介角色，提供垫付资金和组织建设。但其地产开发的大部分资金来源于银行信贷，银行利息远低于房地产投资收益，所以银行资本利息以外的收益被开发商占有，也占有了政府忽略的那部分超额提升价值。

（3）被拆迁人的安置补偿超额实现其财产损失。在城中村改造中，安置补偿是对被拆迁人财产损失的一种补偿行为。而在高度城市化地区，城中村村民借助城市经济繁荣，违法占有宅基地或增加私宅面积进行出租经营，同时相对区位条件较差的地区拆迁补偿标准更高，致使在改造时对村民安置补偿额度巨大，一夜暴富成为旧改安置补偿的代名词。

五、基于利益均衡的城中村全面改造模式:公共基金+项目管理公司

1、“公共基金+项目管理公司”改造模式的特点。基于当前高度城市化区城中村改造利益分配的均衡性，笔者提出公共基金投资与项目管理公司开发运行的改造模式，该改造模式特点如下:

第一，公共基金收益将城中村改造土地超额收益转化为全社会利益所得。旧改公共基金主要引入社保基金、住房公积金和政府旧改投资债券等，投资收益将用于社会公共福利，取代开发商借用银行信贷资金获得超额投资收益，将城中村土地价值超额升值部分转化成公共利益。

第二，项目管理公司还原开发商的中介本质降低城市价值的耗散。项目管理公司以管理费用取代房地产开发商的开发利润，减少城市价值向社会利益转化的损失。

第三，该改造模式能综合发挥政府公共执行力和项目管理公司经济技术管理能力。该改造模式实质是政府主导，项目管理公司代理的一种改造形式，在改造中，政府能有效控制城中村改造的开发强度，切实使城中村改造按照城市发展规划科学进行；另一方面在税收、地价、被拆迁人安置等优惠政策上具有统筹安排的优势。

2、“公共基金+项目管理公司”改造模式运行机制建议。首先，规定投资基准收益，加强政府对资金运作监督审核力度。规定公共基金基准收益，保障公民财产的稳定增值；另一方面公共基金关乎社会安全，公共基金利用也具有利弊两面性，具有较大风险，因此在公共基金投资中应加强资金运用的监督与审核力度，防止公共财产的损失。其次，采取项目管理公司信用审核和准备金制度。高度城市化地区城中村改造关系复杂，任务艰巨，利用公共基金进行城中村改造具有一定风险，因此改造主体须具备相当的资金实力和技术管理水平以及良好的信用水平，为保证公共基金的安全性和城中村改造的顺利实施，必须实施项目管理公司信用审核和准备金制度。

[1]周新宏.城中村问题:形成、存续与改造的经济学分析.复旦大学，2007年博士论文.

[2]任宏，温招，林光明.“城市价值决定房价”论证分析及宏观调控建议[J].建筑经济，2007.8.

[3]彭慧.旧城改造中城市政府的角色定位分析.理论月刊，2007.12.