行政处罚中“一事不再罚”原则探究

陈书成

(河南司法警官职业学院,河南郑州 450011)

行政处罚中“一事不再罚”原则探究

陈书成

(河南司法警官职业学院,河南郑州 450011)

“一事不再罚”原则作为行政处罚适用中的一项基本原则,已为我国法学界普遍认同,但如何理解和适用,在理论和实践中还存在不少分歧,也暴露出该原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾。为保护公民、法人或者其他组织的合法权益,规范行政处罚实施,实现罚当其过,解决实践中的重复处罚、多头处罚问题,应进一步明确该原则的内涵,统一其适用原则和标准。

“一事不再罚”原则;行政处罚;行政行为;行政相对人

一、对我国《行政处罚法》第 24条规定的分析与评价

我国《行政处罚法》第 24条规定:“对当事人的同一违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”依此规定,“一事不再罚”原则可以界定为:行政主体对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上同类 (罚款 )的行政处罚。〔1〕也就是说 ,行为人的一个行为无论是违反一个规范,还是数个规范,受一个行政主体管辖,还是数个行政主体管辖,可以给予两次以上的行政处罚,但如果是罚款,则罚款只能一次,另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证,也可以是责令停产停业,还可以是没收等,只是不能再罚款。

《行政处罚法》第 24条规定主要是解决现实中多部门对行政相对人同一行为重复罚款、滥用罚款权的问题。行政处罚法规定“一事不再罚”的范围是有限的,仅仅限制的是二次以上罚款的行政处罚,而不限制其他行政处罚种类的第二次或多次适用,在我国目前法律、法规规定的行政处罚主体多样、种类繁多、职权交叉重叠的情况下,特别是行政处罚过程中出现的各种行政职权竞合、行政法规范竞合情况下,如何限制多个处罚主体对同一个违法行为的重复处罚,是一个十分棘手的问题。〔2〕实践中仅仅依靠第 24条规定,对于其他处罚种类的多头处罚、重复处罚问题尚不能从根本上加以解决。

对相对人的同一违法行为不得再罚,体现了对相对人合法权益的保护,更是为了体现公平、公正。相对人实施了一个违法行为,如果可以反复多次地进行行政处罚,即可以多次追究相对人的法律责任,对相对人是不公平的,法律制裁也缺乏严肃性和确定性。《行政处罚法》第 24条一方面反映了“一事不再罚”原则的立法旨意和精神,另一方面,它只对罚款这种处罚类型做出限制,反映了“一事不再罚”原则理论上的不成熟和迫切的现实需要之间的矛盾。但我们不能据此来否认一事不再罚原则的存在。

二、对“一事不再罚”原则的不同理解及其分析

所谓“一事不再罚”原则是指对当事人的同一个违法行为不得基于同样的事实和理由给予两次或两次以上的行政处罚。需要指出的是,这里所说的“一事”是日常表达而非法律语言,换成“法言法语”应当是“同一个 (违法)行为”。同一个违法行为是指行为人基于同样的事实和理由实施的一次违反行政法规范的行为。〔3〕“不再罚”即不得处罚两次或两次以上。一般认为,这里的“罚”是指行政处罚,但不排除其他法律责任,不同性质的法律责任是不能互相代替的。当前我国行政法学界关于这一原则具体含义在理解上主要有以下四种观点:〔4〕

第一种观点:“一事不再罚”原则指对于行政相对人的某一违法行为,只能依法给予一次处罚,不能两次或多次处罚。对于违反行政法律规范已构成犯罪的,行政机关不再予以处罚。这种绝对化的观点目前已为多数学者抛弃,特别是现行《行政处罚法》已明确承认和肯定了“一事不再罚”原则的各种例外情形。

第二种观点:认为“一事不再罚”指同一行政机关,对同一违法行为只能实施一次处罚,不得重复处罚。即“一事不再罚”原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚,如果同一行政机关遇有相对人两个以上违法行为的,可以处罚两次或者两次以上;两个以上行政机关对同一违法行为触犯多种行政法律规范的,可以给予不同的处罚;某一违法行为触犯刑法而受刑罚处罚并不影响相对人还应承担行政处罚的法律责任。

第三种观点:认为“一事不再罚”指对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚,已作过行政处罚的,不应再实施处罚。如果一个违法事实分别触犯了几个行政法规范,构成了几种违法名称,可以分别由几个行政机关来处罚时,其中一个行政机关先行处罚了,别的行政机关不应再予以处罚,即“先罚有效,后罚无效”。

第四种观点:认为“一事不再罚”指行政相对人的一个行为违反了一种行政法规范时,只能由一个行政机关作出一次处罚。它要求,已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实和理由,依同样的法律规范再受同类处罚。

分析以上观点,争论主要集中在以下两个问题上:1.何谓“同一违法行为”,即对“一事”的认定;2.何谓“再罚”,即对“再罚”的如何认定。包括两个方面的问题:一是什么样的情况下,对于同一违法行为,不得实施两次以上的行政处罚;二是在什么样的情况下,对于同一违法行为,可以由不同的行政主体实施两次以上的行政处罚。

行政处罚以惩戒违法行为人,使其以后不再犯为目的,而不是以某种义务的履行为目的。所以,一次处罚即可达到目的。〔5〕实践中,对同一个违法行为不得再罚可以从以下两个方面进行理解:

其一,同一个执法部门对同一个违法行为不得给予两次以上的行政处罚。强调同一个执法部门对同一个违法行为实施行政处罚后,不得再以同一理由和根据对该违法行为实施行政处罚。如果当事人有新的违法行为,执法部门进行处罚,并不违反这一原则。

其二,一个违法行为违反了两个以上的行政法律规范而由两个以上的执法部门管辖,两个以上的执法部门不得同时给予罚款处罚,但是其他种类的行政处罚仍然可以采用。这种一个违法行为违反两个以上行政法律规范的情形,在实践中和法律规定上比较多见。如某药品经营企业从非法渠道购进一种药品,擅自发布药品广告,然后高价出售牟取暴利,药品监管、物价、工商部门都可以根据自己的行政法律规范依据,做出行政处罚决定。但是一旦先处罚机关做出的决定包括罚款种类,其他的执法部门就不能再做出罚款的处罚,只能做出其他种类的处罚,如吊销许可证等。

三、关于“一事不再罚”原则的适用

第一,关于行政违法行为与同一违法行为的认定。行政违法行为是指违反行政法律规范的行为。由于行政法律规范立法主体的多元性,加之我国行政法立法技术和水平的相对落后,我国有关行政管理方面的不同的单行法律、法规及行政规章对行政违法的规定极不一致。有的规定相对人在客观上有违法行为即可以处罚;有的规定除有违法行为外,其行为还必须达到一定程度才能进行处罚;有的规定除有违法行为外,相对人在行为时,主观上还须有故意等。这就需要按照规范这一违法行为的单行法律、法规及行政规章的具体规定,去判断是否构成了违法行为。

同一违法行为是指同一行为主体基于同一事实和理由实施的一次性行为。在这里,同一个违法行为即同一个违法事实,它既包括一个行为 (或事实)违反一个法律法规规定的情况 (即同一性质的一个违法行为),也包括一个行为违反几个法律法规规定的情况(即不同性质的一个违法行为),而不包括多个违法行为。

一般来说,同一个违法行为应具备以下特征:

同一个违法行为是指行为人在一个特定的时间和空间,做出的违反行政法律规范的行为。如药品经营企业从非法渠道购进劣药销售的行为,有人认为这里存在“购买”和“销售”两个违法行为,但笔者认为这是典型的同一个违法行为,因为购进、销售这两个环节合在一起才能构成经营行为,购进的目的是销售,销售的前提是购进,这两个阶段不能分开,不能因为违反了两个条款就变成了两个行为。所以同一个违法行为包括违反数个行政法律规范的行为,既包括单纯的法条竞合的行政违法行为,也包括一个违法行为的手段、方法等触犯其他规范的构成牵连情形的行政违法行为。〔6〕

同一个违法行为的终结有两种情况:一种是自然终结,即行为人实施违法行为已经结束,实施过程中没被执法部门发现,结束后被发现而受处罚的情况。另一种是非自然终结,即在实施违法行为过程中,被执法部门查处而终结。

同一个违法行为的完整性客观存在,不受执法部门查处情况的影响。如果在查处时,违法行为人对自己的违法行为向执法部门作了隐瞒,导致执法部门对违法行为的行政处罚有失全面、准确,执法部门在第一次做出行政处罚后可以根据新查明的事实对违法当事人追加处罚。

“一事不再罚”原则如何适用于同一行为同时违反多部行政法规范?这种情况是由于规范竞合或者说由于立法的统一性不够造成的。随着行政管理的科学化程度和立法质量的提高,这种现象会逐渐减少。实践中,这种情况应该按上位法优于下位法、特别法优于普通法及新法优于旧法的原则办理。

第二,违法行为是否已受到行政处罚的认定。“一事不再罚”原则适用根本在于某个违法行为是否已受到“初次”行政处罚。这里要区分两种情况:一是该行为只能由一个行政机关实施处罚的,该机关不得以任何理由给予当事人两次以上的处罚。这种情况下,行政机关对于当事人的违法行为是否被查处是很清楚的。由于举证简单,实践中不大容易出现歧义。二是该行为可以由两个或两个以上行政机关查处,那么甲机关是否给予了处罚,给予了何种处罚,乙机关则可能不知道。而一个违法行为是否受到过处罚,是当事人免除再次被处罚的有利证据。若违法行为人在行政机关调查阶段进行了及时陈述和申辩,并出具相关证据材料,则行政机关应视为已受处罚;如果当事人不就违法行为是否受到行政处罚进行陈述和申辩,或陈述和申辩的理由不能成立,应视为当事人的该违法行为未曾受到过行政处罚。当前正在开展的“相对集中行政处罚权”改革对于解决这一问题相当有利。

当然,对于重新作出的行政处罚决定,如行政机关认为原行政处罚不当,撤销了原行政处罚决定,或者行政处罚被上级行政机关或者人民法院撤销并责令重新作出具体行政行为,行政主体据此重新作出行政处罚决定,不违反“一事不再罚”原则。

第三,关于“再罚”的理由和种类。产生一事再罚的原因是多方面的,其中大量的一事再罚是由各行政主体出于各种目的自身违法引起的。比如利益之争和管辖权之争。而因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因立法对法条的交错规定,出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉,甚至完全重叠的情况,而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。由于行政权力的交叠,同一违法行为往往会因为不同的理由受到两个或两个以上行政机关的处罚。如惯偷屡教不改尚不够刑事处分,既违反《中华人民共和国治安管理处罚法》构成治安违法,又违反劳动教养的有关规定构成违法,对此,公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。我国《行政处罚法》规定的处罚种类有警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物等 7种,其中罚款是各行政执法机关所共有的权力,也是在实践中使用最多的。为了防止重复处罚和多头罚款,“一事不再罚”原则在适用上仅限于罚款。该法所以对其他处罚种类不作规定主要是因为其他处罚种类不太可能在适用上出现重复,特别是责令停产停业,暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照直至行政拘留,都不大可能重复适用。警告之罚即使出现重复也不太可能对当事人产生特别重要之影响。所以再罚大多集中于没收违法所得、没收非法财物上,而事实上这种情形也往往意味着行政主体违法在先。基于此,我国《行政处罚法》明确规定了第 24条。

四、“一事不再罚”原则的特殊适用

其一,行政处罚不同处罚种类的并处。行为人的一个行为,违反了一个法规规定,该法规规定行政主体可以或应当对行政相对人并处两种处罚,如可以没收违法所得、没收非法财物并罚款,罚款并责令停产停业或暂扣、吊销许可证,罚款并暂扣或者吊销营业执照等,这种并处并不违背“一事不再罚”原则。

其二,执行罚与行政处罚的并处。执行罚是对拒不履行法定义务的人,由主管行政主体采取罚款的方式促使其履行义务的一种强制手段。这时的罚款是一种强制执行的方式,目的在于促使义务人履行义务,不在于惩罚违法者,可以与对违法者的行政处罚一并适用,而且这种罚款还可以连续多次适用,直到义务人履行义务为止,这种并处亦不违背“一事不再罚”原则。

其三,同一违法行为由多人实施、完成,根据情节多人分别接受处罚。几个违法行为人共同违法的,行政主体可以根据具体情节,对各该违法行为人分别处罚,不违背“一事不再罚”原则。

其四,一个行为同时违反了行政法规范和其他法律规范的,由有权机关依据各自的法律规定实行性质不同的多重法律制裁,不受“一事不再罚”的限制。对此,《行政处罚法》有专门规定,如第 22条规定:“违法行为构成犯罪的,行政机关必须将案件移送司法机关,依法追究刑事责任。”事实上,我国单行法律中大量存在“双重适用”的条款,如我国《食品卫生法》第 39条规定:对生产经营不符合卫生标准的食品,造成食物中毒或者其他食源性恶疾的违法行为,除由司法机关依法追究刑事责任外,还要由有关行政机关 (卫生行政机关)给予吊销卫生许可证的行政处罚。当然,为避免对相对人同一性质处罚重复科处,该法第 28条规定了两种处罚中的自由罚和财产罚相折抵的原则。①参见《中华人民共和国行政处罚法》第 28条第 1、2款。

其五,违法行为属于连续状态的应一次性处理。被处罚人实施违法行为属于连续状态是指,在违法行为被查处之前,行为人的数个连续实施的同一违法行为,违反了同一个法律法规,产生数个相同的法律后果,在处罚时应合并做出处罚决定。几个性质相同的违法行为次数的多少只是作为处罚时所考虑的一个情节,并不以有数个违法行为为由予以多次罚款。例如某药品经营企业销售不合格药品,被卫生监督机构查处,在做出行政处罚时,只能以销售的次数及数量的多少,在法律法规规定的自由裁量的范围内予以罚款和进行其他处罚,而不能针对数次销售劣药的行为做出数个行政处罚决定。

其六,行为人实施一个违法行为,其所采用的手段、方法违反法律规范中的不同条款,应按照“目的吸收手段、结果吸收方法”的原则进行行政处罚,不能重复处罚。例如,纳税人为了达到偷税目的,实施一个税务行政违法行为,其所采用的手段、方法违反税收法律规范中的不同条款,应按照“目的吸收手段、结果吸收方法”的原则进行行政处罚,违法的“手段、方法”在确定行政处罚幅度时予以考虑。税收执法中常见的开具大头小尾发票偷税、虚开收购发票偷税、编造虚假的计税依据偷税、销毁账簿记账凭证偷税、隐匿销售收入偷税或接受虚开增值税抵扣凭证偷税等,都属于此类,应按“一事”给予行政处罚。反之,如果上述情况对纳税人既按偷税结果给予“涉税罚款”,又按偷税方法给予“行为罚款”,则构成“一事再罚”。

其七,行政处罚中的专属管辖。行政处罚中的有些处罚种类专属于某特定行政主体,如吊销企业营业执照专属于工商部门,行政拘留专属于公安部门,则对当事人的同一违法行为在有关部门处理后,还需要作出专属于特定行政主体的行政处罚种类的,则可根据有关法律规定,由享有专属管辖权的行政主体再次处罚。〔7〕

五、结语

笔者认为,“一事不再罚”原则的动机是为了消除不同行政机关对同一违法行为重复处罚的现象,根本目的在于通过适当限制行政权,保护行政相对人的合法权利,进而实现公正。然而由于没有考虑到这种重复处罚背后的特殊性、正当性和复杂性,法律规范之间的竞合,法律自身远不足以涵盖复杂和多样的社会生活,以及我国行政法治的相对落后等原因,导致理论上对“一事不再罚”的理解不统一,实际执法部门在实践中也感到困惑,为了使行政处罚法的精神能在执法实践中得到更好的贯彻,应尽快统一对这一原则的理解和认识。

〔1〕应松年,马怀德 .中华人民共和国行政处罚法学习辅导〔M〕.北京:人民出版社,1996.

〔2〕关保英 .行政法与行政诉讼法〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2007.

〔3〕马怀德 .行政法与行政诉讼法〔M〕.北京:中国政法大学出版社,2007.

〔4〕杨解君 .秩序,权力与法律控制〔M〕.成都:四川大学出版社,1995.201-211.

〔5〕姜明安 .行政法与行政诉讼法〔M〕.北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2007.

〔6〕罗豪才 .行政法学〔M〕.北京:中国政法大学出版社,1999.

〔7〕杨解君,肖泽晟 .行政法学〔M〕.北京:法律出版社,2000.

Abstract:As a basic principle in the suit of the administrative punishment,the principle of“the only punishment in one incident”has already been accepted in China legal science circle.However,on how to understand and suit the principle,there are much dispute in the theory and the practice,also exposes the contradiction and the un-coordination between this principle which is notmature theoretically and the urgent needs in reality.In order to protect the legitimate rights and interests of the citizen,the legalperson or the otherorganizations,standard the implementation of the administrative punishment,realize that the punishment should be what it should be,solute the problem of redundant punishment,the multi-thread punishment in practice,the connotation of the principle should be further cleared,the suit principle and the standard should also be unified.

Key words:the principle of“the only punishment in one incident”;administrative punishment;administrative action;the administrative relative person

(责任编辑 连春亮)

Research on“the Only Pun ishment in One Incident”Principle in the Adm in istrative Pun ishment

CHEN Shu-cheng
(Henan Judicial Police Vocational College,Zhengzhou,Henan 450011)

D922.11

A

1672-2663(2010)02-0033-04

2009-10-23

陈书成 (1974-),男,河南驻马店人,河南司法警官职业学院法律系讲师,主要从事宪法与行政法学教学与研究。