论行政信赖保护原则

都玉玲

(焦作大学,河南 焦作 454002)

论行政信赖保护原则

都玉玲

(焦作大学,河南 焦作 454002)

近些年,政府诚信缺位的现象层出不穷,直接侵害行政相对人的信赖利益,因此,确立诚实守信理念,践行信赖保护原则,成为政府提高公信力的当务之急。为保护行政相对人的合法权益,提高行政效率,需要在法律制度和执法环节进行完善,同时切实保障行政相对人司法救济权的实现。

信赖保护原则;立法意义 ;完善

建设诚信政府,推行信用行政,提高政府公信力,是法治政府建设的有机组成部分。但在行政过程中,却处处隐藏着不安定因素,如行政法规范必须随着社会的发展而不断修正,行政行为因为违法或不合时宜需要加以撤销或废止等,如果政府此时不做好补偿或赔偿工作,必然影响其社会威信。然而近些年来,政府诚信缺位的现象层出不穷,导致秩序紊乱,甚至出现严重的暴力冲突。“保护人民权利,首重法律秩序之安定。”要想秩序安定,政府需确立诚实守信理念,而诚实守信理念的确立,必须践行信赖保护原则。

一、行政信赖保护原则的一般理论

所谓信赖保护原则,是指行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为,此种行为所产生的正当利益应当予以保护的原则。信赖保护原则肇始于德国,并为日本、中国台湾等国家和地区所接受。

实际上,信赖保护原则是法律安定性原则与依法行政原则、公共利益与个人利益权衡的结果。“法治国家之要求,不仅在于行政之合法性,同时亦包括个人正当权益之保护与法安定性等问题。”〔1〕行政行为具有确定力、拘束力和执行力,其一经作出,法律即要求行政相对人对此予以信赖。为使社会成员不因信赖上述因素的安定性而遭受损害,法律也应充分认可和保护其基于信赖而产生的利益,禁止行政主体任意撤废行政行为甚至反复无常,即使“有错必纠”也应当予以必要的限制,为社会成员的正当权益设置一道屏障。信赖保护原则正是对这一现实需要的制度回应,反映了在整体上良好的法律秩序下对公民利益保护程度的提高。

通常情况下,适用信赖保护原则需具备以下三个要件 :〔2〕

第一,信赖对象为行政行为,至少具有公权力行为的外貌,至于其是抽象行为还是具体行为,是合法还是非法不成问题。

第二,相对人因信赖该行为而作出一定的安排,而不止有信赖的意思表示。

第三,信赖是正当的、有生活经验上的根据的。

二、行政信赖保护原则的立法意义

信赖保护原则在行政法上的确立,标志着行政法治由形式意义向实质意义的转变,它贯穿于行政权运行的全过程。信赖保护原则所体现的现代法治精神及其对推进我国行政法治建设的重要意义,决定了其在我国行政法中确立的必要性。

(一)保护行政相对人的合法权益

行政法与行政诉讼法中,法律条文无一例外地将保护公民、法人和其他组织即行政相对人的合法权益作为立法目的,而法律原则的设置目的之一也应是保护社会成员的合法权益,信赖保护原则也一样。当社会成员的个人利益与国家利益、社会公共利益发生冲突时,应保护国家利益、社会公共利益,但为了建设法治政府,现代行政法试图在国家利益、公共利益和社会成员的个人利益间寻求一种平衡。因而在不损害国家利益的前提下尽量满足社会成员的利益需求;为了国家利益、社会公共利益不得已而损害个人合法权益时,对遭受损害的成员给予适当的补偿。在行政法上确立信赖保护原则,就会促使行政机关更加充分地考虑社会成员的合法权益,而不至于行政政策朝令夕改,防止行政权被滥用。

(二)建立诚信政府的需要

诚信是做人的基本,也是政府实施行政管理的基本。缺少诚信的政府,必将政令不畅,为民所弃。现代行政理念要求政府必须转变角色,从管理者变成服务者,抛弃治民的观念,转变为由民做主的观念,将公众置于行政的中心位置,改进服务质量,把高效率的为民服务作为自己的追求和目的,如此,在公民与政府之间形成良好的合作与互动。当然,仅转变观念还不行,政府要想得到公民的支持与配合,必须让公民对政府充分信赖和尊重,而这依赖于政府是否诚信,是否对公民因相信政府而遭受的合法权益损害予以弥补。政府只有遵守自己发布的政策,信守自己的诺言,相对人才有可能对自己将来的行为进行预测、安排和筹划,整个社会才能有条不紊地维持在良好的秩序当中。培养良好的经济发展环境,必须建立诚实守信的政府,而这有赖于信赖保护原则的确立及运用。

(三)实现行政目的,提高行政效益

不论采取何种行政管理模式,发布怎样的规范性文件,目的都是为了使行政管理处于良好的状态,而实现这样的行政目的,需要行政相对人的参与。行政机关如果出尔反尔,反复无常,那么它的行为就不具有可预测性,不值得信赖,就会降低公民参加社会活动、行政活动的积极性,更有甚者,会造成公民与政府的严重对峙。这样的后果是不仅行政目的无法实现,还将为达到原初状态而支付更多的代价,必然降低行政效益。而遵守信赖保护原则,就会提高公民参与的积极性,不但使公民参加行政,还会让公民协助行政、服务行政,节约社会资源,增强行政效益。

三、对行政信赖保护原则的完善

信赖保护原则在我国法治建设中具有重要的立法意义和现实作用,但目前我国仅在《行政许可法》中确立了信赖保护原则,不仅适用范围过窄,而且缺乏相应的配套制度。对此,我们不仅要从立法上加强制度构建,而且要从行政、司法方面保障它的真正施行。

(一)通过立法完善,将信赖保护原则确立为我国行政法上的一项基本原则

大多数国家把信赖保护原则作为行政法的一项重要原则,有些国家甚至把它规定为宪法原则,但大陆法系的国家或地区主要是在其行政程序法中规定信赖保护原则。如韩国 1996年《行政程序法》第 4条规定:“行政机关执行职务时,应本着诚实信用为之。”我国台湾地区的《行政程序法》第 1条将“增进人民对行政之信赖”作为立法目的之一,第 8条规定:“行政行为,应以诚实信用方法为之,并应保护人民正当合理之信赖。”而信赖保护原则在我国大陆却没有获得应有重视,虽然行政许可法已把它确立为基本原则,但许可法作为单行法不足以彰显信赖保护原则的重要地位。另外我国大陆至今尚未出台行政程序法,这不能不说是一个遗憾。因此,国家立法应尽快在更高位阶的法律中将信赖保护原则确立为行政法的基本原则,细化有关的具体制度,建立起系统而又科学的信赖保护原则运行体系,这也是行政执法、司法活动的基本依据。

1.完善行政补偿立法。

行政补偿制度主要针对着行政征用制度和信赖保护原则。信赖保护原则为信赖利益提供的保护方式是存续保护和财产保护,在原本法律状态对人民有利时,本应采取存续保护的方式,但在公益需要大于人民信赖利益的保护时,后者不得不退让,为弥补人民利益的损失,此时应采取财产保护方式。完善的补偿制度是公民信赖利益保护的保障,是信赖保护原则有效运行的基石,许多国家的法律都规定要对相对人因信赖行政行为而遭受的财产不利给予合理补偿,而我国则缺乏信赖利益补偿的统一性、原则性和指导性规定,个别单行法关于行政补偿的零散规定,大多十分原则,实践中难以操作,这就使公民在实践中的信赖利益无法得到切实保障,政府的诚信也因而大打折扣。

因此,在行政补偿制度方面,一方面应明确行政补偿的标准,即以直接损失为主,适当考虑相对人可以预期得到的利益的损失,实践操作中可由行政机关根据具体情况裁量。另一方面应规范行政补偿程序,通常情况下,应由行政机关主动对行政相对人的信赖利益损失进行补偿。双方若达不成协议或不能解决行政补偿争议的,必须启动司法审查这一最终救济途径,通过法院的司法审查来确保行政补偿的实现。

2.完善行政行为的撤销与废止制度。

信赖利益遭受损失大多因为行政行为的撤销与废止,而立法上几乎没有设置任何限制。在机械的依法行政观念的支配下,行政行为的撤销与废止基本上采自由主义,结果是行政相对人的信赖利益得不到确实的保障,政府的公信力无法得到提升。因此要在行政法上贯彻信赖保护原则,就要完善行政行为的撤销与废止制度。解决这一问题,首先应该在立法上确立无效行政行为制度,并将无效的与可撤销的行政行为加以区分,而不能停留在目前理论研究层面上,这是贯彻行政信赖保护原则的重要环节。

(二)通过完善行政执法,践行信赖保护原则

信赖保护原则能否切实地发挥其应有的功能,实现立法目的,主要在于行政执法中,行政主体及其工作人员是否自觉履行法定义务、严格执法程序。作为一般性、原则性的规定,行政信赖保护原则要发挥作用必须在具体行政行为中体现和完善,否则,再完善的立法也只能变成一纸空文。

当前我国正在构建服务型政府,政府及其工作人员不应把信赖保护视为对社会成员的恩惠,而应认识到这是法治政府的基本义务和基本要求。尽管目前行政执法过程中,程序缺失和适用不当的情况有所好转,但仍然较为普遍,当然这也与我国行政程序法的立法缺失有关。因此在行政程序法尚未出台时,各级政府机关有必要建立一套科学、公平、合理、客观、严密的行政执法程序,使行政机关及其工作人员严格按照法定的程序作为,只有这样才能建立起公民对政府的信赖。

(三)完善救济制度

有权利,必有救济。没有救济,权利就是空头支票,毫无意义。因此,应完善目前的行政复议和行政诉讼制度,使行政相对人的救济手段切实地发挥作用。

在涉及信赖利益的案件进入行政复议程序时,复议机关应力争在复议阶段解决问题,以减少当事人的讼累,使行政相对人的合法权益得到及时、合理的保护,因为迟来的正义不是正义。

当然,司法救济是相对人权利救济的最后途径,也是最重要的途径。然而社会生活纷繁复杂,信赖保护原则又属比较抽象的法律原则,法官难免要进行创造性司法活动,因此为了保证信赖保护原则的良好适用,法官在审理每一个关于信赖保护原则的具体案件中,都需要斟酌信赖是否值得保护,衡量公共利益和信赖利益孰轻孰重,合理运用自由裁量权。当然,真正彻底地维护行政相对人的信赖利益,重要的还是加强对抽象行政行为的监督,尤其是对其他规范性文件的有效监督。对此学术界提出了多种制度构想,需要有关部门尽快进行调研解决这一问题。

只有尽快在立法上确立行政信赖保护原则,制定行政程序法,完善行政执法程序和司法救济制度,才能建立起规范政府权力的完备的法律体系,也才能从根本上解决政府守信的问题。行政信赖保护原则是防止政府失信的有力武器,依此原则,政府不能随意变更或者撤销行政行为,即使为了公共利益的需要必须改变原行为的,也应当对受到特别损害的当事人给予相应的补偿,从而在行政主体与行政相对人之间产生信任基础,形成一种和谐稳定的社会关系。

〔1〕翁岳生.行政处分之撤销〔A〕.法治国家之行政法与司法〔C〕.台北:月旦出版社,1995.

〔2〕翁岳生.行政法〔M〕.北京:中国法制出版社,1998.123.

Abstract:In recent years,the phenomenon of the absence about government’s integrity happens frequently.This would infringe the legit imate interestsof administrative counterpart directly.Therefore,the government should establish the concept of honest and practice the principle of administrative protection of reliance to enhance its credibility.To protect the legit imate rights of administrative counterpart and increase administrative efficiency,we should perfect the legal system and the enforcement,simultaneouslywe should protect the realization of the right to judicial relief of administrative counterpart.

Key words:the principle of administrative protection of reliance;legislative significance;perfect

(责任编辑 葛现琴)

On the Principle of Adm in istrative Protection of Reliance

DU Yu-ling
(Jiaozuo University,Jiaozuo,Henan 454002)

D922.1

A

1672-2663(2010)02-0027-03

2010-02-20

都玉玲 (1978-),女,河南修武人,焦作大学讲师,中南财经政法大学法律硕士,主要从事宪法与行政法学的教学与理论研究。