旅游纠纷中消费者权益的法制保障研究

刘淑娟

(湖南涉外经济学院法学部,湖南长沙 410205)

旅游纠纷中消费者权益的法制保障研究

刘淑娟

(湖南涉外经济学院法学部,湖南长沙 410205)

旅游业正日益成为我国经济新的增长点,成为第三产业的主要支柱之一,旅游纠纷也正随着旅游业的发展日益增多,如何切实保障旅游消费者的权利也成为当今需要研究和解决的问题。文章认为加强法制建设才是保护旅游消费者权益的最有效途径,并且借鉴我国台湾地区的经验,提出具体的改进措施。

旅游纠纷; 法制建设; 旅游合同法

Abstract:T ourism is increasingly becoming a new growth point of China's economy has become one of the main pillars of the tertiary industry,tourism and disputes is also increasing with the development of tourism,how to effectively protect the rights of consumers has become a tourist of today need to study And solve problems.This paper argues that strengthening the legal system is the protection of the interestsof tourism consumers,the most effective way,and learn from the experience of Taiwan,China put forward specific measures for improvement.

Key words:Travel Dispute; Construction of Legal System; Travel Contract Law

旅行业所提供的服务的履行受外在因素影响大,因为其产品无形性高,旅客付出费用并不能立刻看到商品的质量,只有在旅行社履行承诺后才能知道旅游商品的好与坏。在激烈的市场竞争中,商家有时会被迫做出超过自己能力范围的承诺,同时消费者对旅行社所提供的商品信息的了解程度有限,往往以价格为唯一选择标准,结果导致旅游市场失灵引起各种的旅游纠纷,必定对旅游消费者的自身权益产生影响。我国的旅游纠纷申诉及处理制度,大多是由政府部门直接介入处理,法规方面,除了《旅行社条例》及其实施细则规定旅游者的投诉依据外,国家旅游局发布有《旅游投诉处理办法》,作为旅游纠纷申诉处理程序进行的依据。

一、我国旅游消费者保护法规的构成

我国主管部门在旅游业管理制度面采取了旅行业证照许可制、保证金制度、强制保险制度公布制度等行政干预措施。我国的旅游业管理法律为自2009年5月1日起施行的《旅行社条例》。其主要的相关子法有《旅行社条例实施细则》,《旅游投诉处理办法》等。

对旅游申诉依据及原因的规定。《旅游投诉处理办法》第八条规定,投诉人可以就下列事项向旅游投诉处理机构投诉:(一)认为旅游经营者违反合同约定的;(二)因旅游经营者的责任致使投诉人人身、财产受到损害的;(三)因不可抗力、意外事故致使旅游合同不能履行或者不能完全履行,投诉人与被投诉人发生争议的;(四)其他损害旅游者合法权益的。

我国受理旅游纠纷的申诉机构。旅游者与旅行社发生纠纷时,依《旅行社条例实施细则》第四十九条规定:“给旅游者的合法权益造成损害的,旅游者有权向县级以上旅游行政管理部门投诉”。并且依据《旅游投诉处理办法》规定,地方各级旅游行政主管部门应当在本级人民政府的领导下,建立、健全相关行政管理部门共同处理旅游投诉的工作机制[1]。同时《旅游投诉处理办法》第五条和第六条规定,旅游投诉由旅游合同签订地或者被投诉人所在地县级以上地方旅游投诉处理机构管辖。需要立即制止、纠正被投诉人的损害行为的,应当由损害行为发生地旅游投诉处理机构管辖。上级旅游投诉处理机构有权处理下级旅游投诉处理机构管辖的投诉案件。

旅游纠纷处理程序的相关规定。《旅游投诉处理办法》第十七条规定,旅游投诉处理机构处理旅游投诉,应当立案办理,填写《旅游投诉立案表》,并附有关投诉材料,在受理投诉之日起5个工作日内,将《旅游投诉受理通知书》和投诉书副本送达被投诉人。对于事实清楚、应当即时制止或者纠正被投诉人损害行为的,可以不填写《旅游投诉立案表》和向被投诉人送达《旅游投诉受理通知书》,但应当对处理情况进行记录存档。

在投诉处理过程中,投诉人与被投诉人自行和解的,应当将和解结果告知旅游投诉处理机构;旅游投诉处理机构在核实后应当予以记录并由双方当事人、投诉处理人员签名或者盖章。旅游投诉处理机构受理投诉后,应当积极安排当事双方进行调解,提出调解方案,促成双方达成调解协议。同时《旅游投诉处理办法》第二十五条规定,旅游投诉处理机构应当在受理旅游投诉之日起60日内,作出以下处理: (一)双方达成调解协议的,应当制作《旅游投诉调解书》,载明投诉请求、查明的事实、处理过程和调解结果,由当事人双方签字并加盖旅游投诉处理机构印章;(二)调解不成的,终止调解,旅游投诉处理机构应当向双方当事人出具《旅游投诉终止调解书》。调解不成的,或者调解书生效后没有执行的,投诉人可以按照国家法律、法规的规定,向仲裁机构申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。

综上所述,在我国现行的旅游纠纷处理机制中,仲裁机构对于仲裁纠纷案件管辖的前提是仲裁当事人之间明确约定若有纠纷发生,同意将纠纷提交某一确定的仲裁机构解决。这一约定可以在合同中约定仲裁条款,也可以纠纷发生前或纠纷发生后达成单独的仲裁协议。而仲裁制度目前的社会认知度还不甚高,仲裁制度的推广工作还要加大力度。尤其是旅游活动中主体众多,法律关系错综复杂,仲裁要想在旅游纠纷的解决中发挥更大作用,离不开旅游仲裁的推广宣传,尤其是对包含旅游仲裁条款的规范合同的大力推行[2]。

二、我国台湾地区对旅游纠纷的处理

(一)司法途径

申诉。根据我国台湾地区的消费者保障法律,消费者与企业经营者因商品或服务发生消费争议时,消费者可以提出申诉,并且有二次申诉的机会。在第一次申诉的时候旅游消费者的对象可以是有三种,第一是企业经营者:即旅游企业,第二是消费者保护团体:指以法人为组织形态且以保护消费者权益,推行消费者教育为宗旨的机构。第三是消费者服务中心:这种服务中心指政府为办理消费者咨询服务、教育宣传、申诉等事项在辖区内所设立的机构。在第一次申诉中如果达成协议,双方当事人的争议事项依照协议解决。如果未达成协议:旅游消费者可以继续主张权益,再向其他机构申诉,比如向消费者保护团体或服务中心再提出申诉,这仍属第一次申诉的范围。消费者在第一次申诉的范围内无法得到妥善的处理时,可以向政府的消费者保护官申诉,这属于是第二次申诉。消费者保护官,受理申诉案件后,查明申诉案件是否已经旅游企业或消费者服务中心处理,并依据下列方式处理。(1)申诉案件尚未经旅游企业处理,录案后将有关资料转请旅游企业按照相关规定处理。(2)申诉案件尚未经消费者服务中心处理者,录案后将有关资料转至主管的消费者服务中心按照相关规定处理。(3)申诉案件业经旅游企业处理及消费者服务中心处理者,责令旅游企业、消费者服务中心、消费者保护团体或政府有关机关提供有关资料,必要时需要旅游企业及申诉人等前来说明案情,商议解决方法。

调解。旅游消费者经过上面的申诉未能获得妥适处理时,可以依据消保法有关规定向消费争议调解委员会申请调解。调解与申诉相同之处,在于两者皆由当事人将其争议诉诸客观的第三者寻求解决。而申诉是向法院提起,由法官依据法律裁判的,调解则不是诉诸法院,而由非法律部门的人员处理的,实际上,调解委员会并不以法律为解决当事人争议的唯一依据,而是从中协调斡旋来达到协助当事人达成解决纠纷的目的。

(二)旅游业质量保障协会

旅游业质量保障协会是1989年由政府主管部门设立,以提高旅游质量,保障旅游消费者权益为宗旨的公益性机构。该协会设有“保障金代偿制度”,是政府依旅游业管理规则认可的,足以保障旅客权益的观光公益机构。会员在入会时需要依该协会章程及办事细则规定缴交“旅游质量保障金”作为协会纠纷调处代偿的基金。如果加入该协会为会员的旅行社符合规定的条件者(即经营同种类旅游业满两年,未被停业处分且保证金未被强制执行),即可向主管部门申请退回原缴保证金金额90%。目前已有近九成的台湾旅游企业加入该会为会员,由于经该协会调处达成和解的旅游纠纷案件理赔迅速,并且该协会的旅游业管理规则受政府主管部门监督,成立二十余年来已建立其公信力,消费者遇到旅游纠纷大都向该协会申诉,该协会近五年来受理的申诉案件占旅游纠纷总数的55176%,是我国台湾地区处理旅游纠纷申诉主要的机构。旅游业质量保障协会受理申诉调处的要件如下: (1)申诉人须为旅游消费者;(2)被申诉的旅行社必须是旅游业质量保障协会的会员;(3)必须是由于会员旅游企业违反旅游契约致旅游消费者的权益受损。旅游业质量保障协会对旅游纠纷处理程序,主要分为电话申诉及沟通协调、书面申诉以电话协调解决或邀集双方当事人定期召开调处会,以及旅行社未按照和解履约赔偿的代偿程序。同时,旅游业质量保障协会的申诉调处业务的受到主管部门的行政监督,首先申诉案件的处理作完整纪录,按月报主管部门备查。其次旅游业质量保障协会的办事细则及旅游纠纷调处委员会组织简则,均要报经主管部门审查后施行[3]。

(三)政府主管部门

在我国台湾地区,当局的交通部观光局是旅游业的主管机关,向政府部门提出申诉的消费者一般是在观光局进行诉讼。观光局鉴于旅游消费者散居各地,往返观光局不便,且为强化旅游业的自律功能,在1989年成立了旅游业质量保障协会以提升旅游质量并受理旅客旅游纠纷申诉。因此,观光局在旅游业质量保障协会成立后,受理的旅游纠纷申诉案件中,如被申诉旅游企业属旅游业质量保障协会会员时,先遣送至旅游业质量保障协会调处,并由旅游业质量保障协会将调处结果函送观光局,如未达成和解,即由该局再定期邀集双方当事人再协调。此外,该局受理旅游纠纷申诉的被申诉旅游企业如果不是旅游业质量保障协会会员时,也由该局进行处理。交通部观光局所进行的旅游纠纷申诉调处,并不是消费者保护法所定的消费争议调解程序,经观光局协调达成和解的申诉,并没有经法院核定后与民事确定判决的效力,仅具有和解协议的效力,但如过被申诉旅游企业为旅游业质量保障协会会员者,在和解协议未履行时,可以按照旅游业质量保障协会相关章则启用代偿制度。

(四)评价与借鉴

我国台湾地区旅游纠纷处理体系是由司法途径,行业协会和政府主管部门共同组成的,与我国大陆现行的处理机制相比较,展现出了许多特点,这些是值得我们去思考和借鉴的。首先,台湾地区优先使用法律来解决此类事件。一个完善的纠纷处理机制,首先要有有法可依,我国的旅游合同立法迫在眉睫,这也是我们当前建设发展社会所必须要做的。其次,台湾地区的旅游行业协会在对旅游纠纷问题的形成和解决都起到了良性的干预作用,而我国大陆的行业协会,多数流于形式,没有起到应有的作用,这也是下一步要完善之处。

三、对以法制路径保护旅游消费者的进一步探索

虽然旅游纠纷是旅游契约双方当事人对契约内容的履约事实产生不同见解而引起的争执,性质上属民事纠纷,双方如未能自行协议达成和解,应通过司法途径向管辖法院提起民事诉讼由法院裁判解决,但是因为一般旅游消费者不熟悉司法程序,且认为纠纷标的较小,诉讼程序冗长手续繁琐,还要缴纳交诉讼费用,大多不愿通过司法途径解决,而向消费者保护团体、行业协会及其他政府机关提出申诉要求。又由于消费者保护法设有消费争议处理条例,并依其规定由各地方政府设立消费协会以受理消费咨询及消费纠纷申诉,并由工商部门予以处理,所以现在旅游消费纠纷仍以向工商部门和消费者协会为主要的申诉和处理机构[4]。随着经济的高度发展,人民群众休闲时间的增加,观光旅游已经成为一种潮流,由于消费者旅游大多参加旅行社的旅游团,同时旅游产品无形性高,市场信息不对称,旅行社常因服务质量引起的旅游纠纷越来越多,旅游消费者不通过法律程序,而是各种途径向政府机构或团体申诉要求解决,不但影响旅游质量及市场秩序,且损及旅客权益,增加争讼的社会成本,目前加强法制建设才是保护旅游消费者权益的最有效途径。

(一)旅游合同立法

健全的法律制度才是保护消费者最有效的工具。我国当前对于旅游的法律法规并不能满足旅游业的发展,行业内的监管体系不具体,可操作性较低,对旅游消费者保护的力度大打折扣。许多旅游合同纠纷,往往要根据《消费者权益保护法》来处理,但旅游业有其特质,不同于其他一般商品,旅游产品还具有精神消费的属性。而通过“消费者权益保护法”处理,游客得到的往往只是物质赔偿,其精神损失根本得不到补偿。其次,旅游者并不完全等于消费者,旅游者首先是民法意义上的有独立人格权和身份权的自然人,其次才是一个旅游消费者,所以旅游者的合法权益既具有一般自然人的合法权益的特征,又具有其本身的特殊性。我国现在应该出台一部真正针对旅游消费纠纷的法律,即《旅游合同法》,使其成为消费者快捷的维权渠道。

(二)加强对旅游契约条款内容明确化的规范

我国旅行社管理条例实施细则明确规定:旅行社组织旅游团旅游,应与旅游者签订旅游合同,合同内容应明确规定下列事项:(1)旅游行程安排。(2)旅游价格。(3)违约责任。但是目前旅游业管理没有一个国内外旅游定型化的合同范本,作为旅游交易实务中所普遍使用的模板。在制度面上对旅游产品明确化的规范还略显不足,旅客与旅行社对旅游契约条款内容认知也难免产生差异。因此建议主管部门加强旅游契约内容明确化的规范,搜集近年来较常发生的旅游纠纷案例类型检讨现行契约条款中权利义务不明确的处予以检讨修正,条文用语表达并宜力求通俗明确易懂以缩短双方当事人的认识差距[5]。

(三)建立旅游纠纷申诉程序规范

当前,旅游纠纷申诉规范并不健全是影响旅游纠纷有效申诉处理的因素。对申诉的调查工作应包括纠纷案件背景资料的搜集、促进沟通、信息传递、资讯分析、促进协议及案例管理等事项,以及如何维持调处过程的质量、公平、自愿性及形成有利双方的解决方案等专业,这项工作的是否有效开展将影响双方当事人的权益。目前受理旅游纠纷申诉的机构主要有各级工商部门的消费者协会和国家旅游局下设申诉机构。其中消费者协会是受理一般的各种消费申诉案件,其处理是依据消费者保护法、合同法等法令,其处理作业程序规范已基本完备,而国家旅游局下设各部门则只能依照旅游投诉暂行规定受理旅行社与消费者的纠纷案件。所以有必要建议消费者协会及国家旅游局的相关申诉机构针对影响旅游纠纷有效申诉处理的各种因素及旅游服务产品的专业特性,制定更为合理的旅游纠纷处理规范,以改进旅游纠纷申诉处理的效能[6]。同时申诉的主管部门也应该针对旅游纠纷的种类、涉及的旅客人数、纠纷严重性及复杂度,建立分级处理的制度,以增加处理的有效性。

(四)建设旅游信息网站

旅游消费者的信息缺乏,形成旅游市场的信息不对称,是影响旅游纠纷的因素。因此,建议由主管部门建立旅游消费者公共服务网站,提供消费者有关旅游产品信息、旅行社现况资料、合格领队、经理人、旅游申诉、旅游消费者保护相关法规及旅游新知观念倡导等资料。持续的对大众充分提供正确的旅游消费及保护信息,相信必能逐渐提升消费者选择旅行社的能力,以避免纠纷,保护消费者的权益。

[1]刘劲柳.旅游合同[M].北京:法律出版社,2004.

[2]廖善康.论我国旅游消费者的权益保护[J].特区经济,2010, (2).

[3]许惠佑.两岸交流政策与法律[M].台北:华泰文化,2007.

[4]张嵩,宋会勇.试论旅游合同立法[J].法学,2008,(4).

[5]韩阳.旅游纠纷中群体诉讼的交易成本分析[J].法学杂志, 2007,(6).

[6]莫小春.基于旅游业发展的旅游消费者权益保护思考[J].中国商贸,2010,(14).

Research on Legal Security of Consumer Rights in Travel Dispute

LIU Shu-juan
(Ministry of Law Hunan International Economics University,Changsha,Hunan 410205)

DF529

A

1671-9743(2010)12-0065-03

2010-11-05

刘淑娟(1977-),女,湖南永州人,湖南涉外经济学院法学部讲师,硕士,从事旅游法学方面的研究。