浅析人民检察院民事诉讼法律地位

2010-08-15刘昱林

怀化学院学报 2010年12期

关键词：司法独立检察院民事

刘昱林

(吉首大学法学院,湖南吉首 416000)

浅析人民检察院民事诉讼法律地位

刘昱林

(吉首大学法学院,湖南吉首 416000)

我国民事诉讼法赋予检察机关对民事诉讼的法律监督权,这既是对我国宪法精神和规定的细化,同时对保证民事诉讼公正、合法,保护当事人的合法权益,维护法律的正确实施也具有重要意义。随着检察机关对民事检察工作的全面开展,有关民事检察立法过于原则、抽象、可操作性差等缺憾已显露出来,对我国司法实践造成了极大的影响和制约。本文将就这个问题,从现行立法规定和实践运行两个方面入手,对整个民事检察制度展开阐述。

民事检察; 司法独立; 法律监督; 起诉; 参诉; 抗诉

Abstract:In China,the legal supervisory authority of procuratorial organizations which is granted by Chinese civil procedural law,not only details the constitutional spirit and prescription in China,but also has an important significance in assuring the justice and legitimacy of civil process,protecting the lawful rights of litigants and upholding the correct enforcement of law.However,with the fully ongoing civil prosecution by procuratorial organizations,the drawbacks of civil prosecution act,such as excessive-principle,excessive-abstractive and poorly-managed,have gradually turned up,which have greatly affected and restricted the judicial act in China.This text will be based on this problem,setting forth the entire system of civil prosecution,from both the existing legislation and practice.

Key words:civil prosecution; legal supervision; bring an act against; intervening action; protest

人民检察院是我国的法律监督机关和刑事诉讼的公诉机关,在我国的社会生活和司法工作中起着举足轻重的作用。然而,近年来,随着对司法独立的日益重视及理论界、实践界对再审制度的批判和检讨,人民检察院在民事诉讼领域的权力受到了人们的质疑。有些学者认为检察院的权力过大,其权力的行使侵害了法院的独立权,违背了司法最终解决原则、两审终审制和当事人自由处分的意思自治原则,主张削减检察院在民事诉讼领域的权力,减少其对司法的干预。与此相对,有的学者认为检察院的权力过小,且现有法律规定的权力无法行使,主张增强检察院的职能,让其承担更多的社会责任,更有效的监督司法,维护司法公正。显然,我国学者都只是从某一个特定的视角来证明自己的观点。笔者认为,我们在讨论检察院的“定位”问题时应当综合各个方面,从整个司法体制着手,对其进行公允的评价。

一、指导思想

检察院在民事诉讼中的地位问题实际上是我国的权力分工问题,也是我国的司法体制问题。

从权力分工的层面而言,检察院在民事诉讼中应当享有怎样的权力、应当如何行使它的权力,它所服从的原则就是这种权力分工必须符合我国的根本政治制度、依照我国的根本大法、做到权力资源的最优配置。人民代表大会制是我国的根本政治制度,我国人民代表大会的法律监督机制包括国家权力机关直接实施法律监督和国家设置的专门法律监督机关——人民检察院的法律监督,即人民检察院行使法律监督权是我国人民代表大会法律监督机制的组成部分之一;宪法是我国的根本大法,其第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。由此可见,我国民诉法第14条赋予检察院对民事审判活动进行法律监督的权力既符合我国的根本政治制度,又符合我国的根本大法,但其对检察院在民诉中享有的具体法律监督权限的规定却过于单一、狭窄。根据检察机关的性质及工作任务,其所享有的法律监督权具有以下特征:一是具有国家代表性与公益代表性。当国家利益或社会公共利益在民事生活领域中受到损害而受害人不能、不愿、不敢、不知起诉时,检察机关应当为维护和恢复该权益而提起民事诉讼。二是具有诉讼性,具体表现在: (1)具体的法律监督权限主要由诉讼法赋予;(2)法律监督权主要通过诉讼程序来行使,即在刑事或民事诉讼中运用法律监督权实现一定的诉讼目的,如维护国家或社会公共利益;(3)法律监督权主要采用诉讼手段来实现。[1](P86-88)而我国现行民诉法并未赋予检察院对特定范围的民事案件的起诉权和参诉权,检察院法律监督权的行使更多的依赖的是抗诉权和支持起诉权的行使,不能充分体现检察机关法律监督权的特性并有效发挥检察机关法律监督权的职能。

从我国的司法体制而言,检察院民事诉讼法律地位的确定必须维护我国“司法独立”的根本性原则、促进我国司法“公正与效率”目标的实现。司法独立是实现司法公正的重要保障,其与法律监督相互制约、促进。而司法不公正可能产生于诉讼的任何一环节,因此检察机关的法律监督应保持一种随时可以监督的态势,但我国现行民诉法分则却仅限于对生效判决、裁定提起抗诉为表现形式的事后监督,加之实践中还存在抗诉的次数、理由和范围、期限等问题,因此,不能有效维护我国“司法独立”的原则、促进司法“公正与效率”目标的实现。

明确的指导思想及对现有立法缺陷的认识将对民事检察制度的重构产生重要的指导意义。

二、现状分析

我国现行民事诉讼法共270条条文,其中涉及到检察院职责的仅有六个条文:第14条、第15条、第185条、第186条、第187条、第188条。从这六个法律条文的规定来看,检察院在民事诉讼中的地位是不明确的,作用是有限的,其法律监督权被限制在支持起诉、审判监督提起抗诉和再审中参加诉讼的行为中。如此简单而又粗糙的法律规定,加之实践中某些有意无意的扭曲,使得检察院要么随意启动再审程序,任意干预法院的生效判决,破坏法院的独立和权威;要么根本无法进行有效的法律监督。究其根源,是对我国民诉立法的指导思想——既要保障检察院的法律监督权,又要维护司法的独立认识的不明确。

司法独立即审判权的独立,包括法院独立和法官独立。法院拥有独立审判权的根本依据在于保护基本人权,同时,独立的审判可更大程度地实现司法公正。但是,司法独立并不意味着审判的封闭与审判权力独立的绝对化。相反,法制现代化不仅要求建立具有独立性的审判机制,同时还要求建立开放性的审判机制。而开放性的审判机制本身又要求对独立的审判权加以必要的监督和制约。因为,权力是一种支配、控制和管理力量,不受制约的绝对的权力的设立本身就意味着对这些权力滥用的制度上的默许。在此,“要防止滥用权力,就必须以权力制约权力”[2](P154)因此,为保证司法的独立就必须建立一系列的制度和规范予以保障和制约,其中,来自于国家权力的保障和制约主要是两方面:一是国家立法权力的保障和制约;二是国家检察机关法律监督权力的保障和制约。这些权力对审判权力保障与制约的根本依据和目的同样是基于保护基本人权和保障司法公正,正是这种根本依据和目的的共同性构成了司法独立与法律监督对立统一的基础。

正是基于对司法独立与法律监督间相互关系认识的不明确,才导致在立法规定和实践运行中因强调对司法独立的维护而限制、弱化了检察院法律监督权的行使,使得一方面检察机关无法可依,宪法和民事诉讼法总则赋予其的法律监督权无法落实,造成“权力落空”;另一方面,因为没有法律的规定和细化的规则的指导,在检察监督过程中往往似是而非、滥用权力、越权行使。

三、民事检察监督制度的重新构建

检察院的权力和职责本身所固有的特性和要求迫使我们要不断地完善立法、细化原则性的规定、对民事检察监督制度进行重新构建。

(一)人民检察院是民事诉讼程序的可发动者和参与者

笔者认为,检察院应当享有起诉和参加诉讼的权力。但是,检察院的起诉和参诉权应受起诉和参诉范围以及程序的限制。

1.人民检察院行使起诉权和参诉权的现实基础

根据我国现行的诉讼制度框架,检察机关只有权对刑事案件提起公诉,在民事诉讼领域没有提起公诉的权力,不能充分发挥检察机关维护国家利益和社会公共利益的职能。而现实民事生活领域中又存在许多损害国家利益和社会利益的违法行为:一些单位、个人乘企业经营机制转换而未完全理顺产权关系以及相关法律法规未能配套之际,采用订立合同的形式,非法处置国有资产,致使国有资产惨重流失;垄断、限制竞争行为及不正当竞争行为屡见不鲜;破坏环境、自然资源的行为屡禁不止;侵犯消费者、用户合法权益的行为时有发生。上述违法行为,往往无人享有起诉权,或虽有起诉权但违法行为涉及不特定多数人的利益,受害人不愿付出较高的代价独立起诉;也有的当事人在权利受到侵害后不知起诉或无力起诉。在民事诉讼制度中,上述问题本来是期待通过机关、社会团体、企事业单位支持受损害单位和个人向法院起诉加以解决,但从实际情况看,支持起诉并未收到预期效果,这就需要检察机关作为国家利益和社会利益的代表提起公诉。

(1)人民检察院的法律监督职能客观要求赋予其起诉权和参诉权

我国宪法第129条规定:“中华人民共和国检察院是国家的法律监督机关。”与此相应,我国民事诉讼法第14条确立了检察监督原则,这种监督是全方位、全过程的,包括事前、事中、事后监督。然而,我国民事诉讼法却存在立法的不一致,其总则第14条明确规定了检察院的普遍意义上的法律监督权,而分则却仅限于一种以对生效判决、裁定提起抗诉为表现形式的事后监督。另外,“事后监督排除了检察机关提起诉讼和在诉讼的过程中参加诉讼的可能性。这种封闭性的系统使法院的审判行为在很大范围内失去制约,检察机关对需要参与诉讼实施监督的案件,只能事后抗诉,即使这种途径和方式是可行,也会影响诉讼的公正和效率。”[3]因此,为了加强对整个诉讼过程的监督,提高诉讼效率,必须确立检察院的起诉权和参诉权。再者,“法律监督权作为一项完整的权力应当包括以下三个方面的内容:提起民事诉讼、参加并监督民事诉讼、提出抗诉。”[4]由此可见,赋予检察院起诉权和参加诉讼的权力是我国人民检察院法律监督职能的客观要求。

(2)人民检察院行使起诉权和参诉权能够填补支持起诉原则的空白

我国民诉法规定的支持起诉制度存在三个方面的不足:①该规定属任意性规范。对于侵权行为,机关、社会团体、企事业单位可以支持起诉,也可以不支持起诉。如果不支持起诉,当事人的合法权益就得不到有效保护。②支持起诉的机关、团体、企事业单位与本案没有直接的利害关系,既不能以自己的名义起诉而成为诉讼中的原告,也不能直接以受害人的名义代替起诉。如果被侵权人是无民事行为能力人或无明确的监护人,就无法进行支持起诉。③支持起诉原则是欲解决被侵权人不敢起诉的问题,不能解决当事人不愿起诉的问题,甚至包括当事人恶意逃避诉讼。无人愿意起诉,支持起诉就无从谈起。由于支持起诉原则存在立法上的缺陷,法律没有赋予机关、团体、企事业单位代位起诉的权利,其立法本意只是赋予其支持起诉的权利,对于支持起诉原则无法触及的问题,法律疏于考虑,产生立法上的空白。因此,从法律上有必要确定检察院一定的民事起诉权,完善解决起诉机制受阻的法律规范,填补支持起诉原则遗留的立法空白。

2.人民检察院行使民事起诉权和参诉权的法理基础

赋予检察院民事起诉权和参诉权,是民事诉权理论发展的必然结果。1806年《法国民诉法典》对检察机关提起民事公诉作了明文规定。而后世界许多国家相继仿效,放弃了以往“不得干预私权”的观念,抛弃了绝对意义的“自由处分”民事理念,由国家对民事经济活动进行宏观调控和干预,由检察机关代表国家对民事活动实施监督,在有关民事行为危及国家利益和社会公共利益的情况下,以提起民事公诉的方式进行干预。赋予检察机关以一定的民事起诉权和参诉权,从民事诉权理论上分析,有以下三点理由:

(1)人民检察院起诉、参诉并不违反当事人意思自治与处分原则

我国民诉理论及立法对检察院的起诉权和参诉权予以否定的重要的理由是检察院起诉、参诉将侵害当事人的意思自治,违背私权处分原则。笔者认为不然。意思自治是指当事人在私权范围内有权自主决定,不受任何机关、个人的干涉。即意思自治的范围仅限于当事人私权领域,而非整个私法领域。随着国家对私权领域的干预,私法变得并不单纯,其中形成了一些公法规范,对这些公法规范,当事人无权处分。其次,私权与公权并非完全割裂,二者并不绝对地矛盾。恰恰相反,在同一法律关系或同一标的上,可能存在私权与公权。如一个环境污染侵权案件,受害人的人身、财产权利(私权)受到侵害,他可以以自己的名义提起诉讼,请求司法救济;但同时,环境污染涉及到了国家和社会公共利益(公权),此时,检察院将以自己的名义,代表国家和社会公共利益向法院起诉并参加诉讼。在此,检察院提起诉讼所针对的仅是民事案件中损害国家和社会公共利益的案件以及一部分当事人因客观原因而无法起诉的案件。一方面,检察院作为国家的法律监督机关,有权代表国家行使起诉权,另一方面,检察院代替因客观原因而无法起诉的当事人提起诉讼体现了法律的一种人文关怀,也可切实际地保障当事人的权利。

(2)人民检察院起诉、参诉可能会影响当事人之间的诉讼地位的平等性,但这种可能性的存在可以依靠制度的构建予以消除

民事诉讼结构是典型的正三角形,两角必须平衡。检察机关在提起民事诉讼时,其民事实体权利与民事程序权利是分离的。检察机关在民事公诉诉讼中具有双重职责:一是检察机关以国家公诉人身份提起民事诉讼,代表国家承担对民事活动实施法律监督的任务。它不以任何一方当事人代表的身份参与民事诉讼活动,无论在诉讼中他的观点倾向哪一方,都不能影响其作为国家利益和社会公共利益代表者的法律地位。二是检察机关承担着对法院审判活动是否合法实行监督的任务,决定了它在诉讼中具有法律监督这一特殊的法律地位。对此,王桂五先生认为:“检察机关是国家的法律监督机关,检察机关提起民事诉讼必须与一般民事原告相区分,不能被视为一般诉讼当事人,而是处于监诉人的法律地位。”[5]但笔者以为,检察机关这种监诉人的角色只是针对一些因当事人基于客观原因而起诉不能的案件,对于涉及国家利益和社会公共利益的案件,检察机关是以国家代表者的身份提起诉讼,它同一般当事人一样负举证责任,那么在诉讼的过程中我们应当把它当作一般当事人赋予权利并承担义务,在这种体制下,平等才是真实和可靠的。

(3)检察机关提起诉讼并不会影响司法的独立及法官的自由心证

在西方法学理论和实践中,司法独立实质是“法官独立”,它强调的是法官在审理案件时仅依赖于法律的规定和法官本身对案件事实形成的心证,除此之外,法官不受任何因素的影响和干扰。我国的“司法独立”的内涵是法院独立。那么,检察机关提起民事诉讼之所以会被认为会影响司法的独立在于我们没有正确地看待检察机关在诉讼中的角色,没有把检察机关当作普通的一方当事人,没有认识到它仅仅是代表国家且是为了国家和社会公共利益进行诉讼,而依然把检察机关看作是刑事诉讼中的“国家追诉机关”,过分地强调了国家机关之间的合作,从而“丢失了自己的身份”。从某个角度和意义上说,政府尚且可以成为民事和行政诉讼中的被告,与相对弱势的群体公开、公正、平等地接受法官的判决,那么我们又有什么理由去担心检察机关的公诉及其在诉讼中的角色会侵害司法的独立呢?

(二)人民检察院是民事抗诉的当然提起者

对于这个问题,我国现行民事诉讼法再审程序中已经有了明确的规定。但在理论界仍有许多学者主张取消检察院的抗诉权,认为“人民检察院的抗诉监督的合理性和必要性令人怀疑”;[6]“废除民事抗诉是一种明智的选择”。[7]其理由大致是:“检察院的抗诉影响法院裁判的稳定性和权威性,导致当事人的利益和当事人之间的关系处于不确定状态”,“检察院的抗诉干扰司法的独立与公正,造成双方当事人地位的不平等”,“抗诉影响法院的终审裁判权,以及侵害当事人的意思自治”。[8](P292)笔者认为,检察院抗诉权不是废除或取消的问题,而是构建一种合理的制度模式和框架,正确地运用和行使,以保证抗诉权实现检察监督和追求司法最终公正的价值和意义。

首先,司法独立并不是无条件的,“它必须以理性的法院,清廉公正的法官,完善的诉讼程序为独立的前提条件”,[9]“司法独立原则只有在法官通过他们的模范行为和义务上的自我克制,继续不断地争取它而无愧于它的时候,这一原则才会坚持下去”。[10]所以,面对我国欠理性的法院、非完善的诉讼制度和程序,我们进行更多的应当是限制。这种限制一方面来自法律,来自严格依法办案的规定;另一方面则来自检察院等其他各种监督力量的监督活动。其次,虽然检察院抗诉可能会存在对法院终审权和对法律权威的侵害,但既然是可能,那么就不是必然的,我们完全可以通过对民事检察抗诉完善立法和实践中严格操作的办法来予以克服和避免。

当然,在实践中,检察院抗诉的确存在着许多问题:如抗诉的次数、抗诉的理由和范围、抗诉的期限、抗诉权的滥用、抗诉案件再审中检察院的地位等等,这些问题的长期大量存在已严重地损害到制度本身的价值追求,因此,解决这些问题已是刻不容缓。对此,笔者认为,应当主要从以下两个方面入手:

1.严格限制抗诉权的行使,规范抗诉的启动程序

首先,明确民事抗诉的理由和范围。我国民事诉讼法第185条规定了抗诉的四种情形,后三种情形是关于程序违法或法律适用错误的,第一种情形是对实体内容的判定。笔者认为,检察院对实体内容的抗诉是不合理的,它将严重地侵害当事人的意思自治和自由处分,影响法院审判权的独立行使。法律应当将抗诉的事由限定在以下两个方面:首先作为一般的规定或原则,将抗诉主要集中在程序方面,而不能涉及到实体内容,因为对案件实体的认定是由法院“专有的”权力。其次,“对于涉及国家和社会公共利益的案件,检察院以国家代表者的身份参加诉讼的”案件,检察院此时可以以一审当事人的权利进行上诉或抗诉。再者,我们可以根据一定社会历史条件的不同,社会发展程度和任务的需要,从而赋予检察院针对特定的案件的实体进行抗诉。其次,明确抗诉的次数。如果没有次数的限制,检察院可以不断地抗诉,案件将不断地进行再审,如此,势必影响裁判的稳定性和权威性,导致当事人权利义务处于不确定状态。同时,还加大了当事人的诉累,支付了大量的社会成本。最后,明确抗诉的提出时限。民事诉讼法第182条仅仅规定当事人申请再审应当在判决、裁定发生法律效力后2年内提出。笔者认为,从案件事实的查明、举证效果、抗诉意义、诉讼效率、法律权威等各方面综合考虑,立法应当规定抗诉的时效,比照182条的有关规定,规定检察院抗诉的时间应在判决、裁定生效后的3—4年。

2.合理摆正抗诉诉讼关系,保障实体与程序正义的实现

检察机关在再审中的任务和地位,民事诉讼法未做出进一步规范。按照最高人民检察院《关于民事审判监督程序抗诉工作暂行规定》,检察院在再审中出席法庭的主要任务有四:一是宣读抗诉书:二是参加法庭调查;三是说明抗诉的理由和根据;四是对法庭审判活动是否合法进行监督。而在实践中,由于法院与检察院无法达成共识,于是便存在着一些法院限制检察人员职责范围,只让检察人员宣读抗诉词,不允许其发表出庭意见,使其基本上处于名为抗诉人实为旁听者的尴尬境地的状况。

其实,由于在前面笔者已经论述检察院应当享有民诉法意义上的公诉权和参诉权,而民事公诉的案件有两种类型,当检察院作为国家和社会公共利益的代表,在诉讼中充当一般当事人的角色的时候,对法院作出的已生效判决、裁定,检察院在再审中应当以原审原告来定位;而就一般案件进行抗诉时,检察院在庭审中体现为抗诉人的身份:首先,应当由出庭的检察人员宣读抗诉书并说明抗诉的根据和理由;其次,在法庭辩论结束后,应当允许检察人员发表出庭意见,充分保障再审中检察监督权的落实与实现。

综上,检察机关在民事诉讼中的地位问题实际上涉及到我国的权力分工和司法体制或资源的配备,也关系到我国司法理念的认识问题,其焦点和核心在于法律监督与司法独立、公权利维护与私权自治的平衡以及制度的评判标准的确定。从目前我国的整个司法现状来看,我们赋予检察机关公诉、参诉和抗诉的权力是必要、合理、合法的。

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Analysis of the Legal Status of Procuratorial Organizations in the Civil Process