论检察权的外部配置——以司法权力结构的平衡为视角

洪发胜

(景德镇昌江区检察院,江西景德镇333000)

自十七大报告提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度”的目标以来,司法权力配置成为学界热点话题。对于检察权的配置及其独立,学界亦涌现出多部研究著述。但从现阶段的研究成果来看,学界的关注呈现出两种倾向:一是从检察业务等微观角度入手,专注于检察权的内部配置,却忽视了检察权外部权力关系;另一则是从宪政体制等宏观角度入手,落脚于司法权整体的权力结构,却回避了司法权的内部关系。本文遂从加强检察院对诉讼活动的监督入手,试图通过调整检察机关、审判机关与人大的具体权力关系,从权力结构平衡的角度来寻找检察权的外部配置路径。

一、检察权外部配置的新型路径

综观现代各国宪政体制,在其权力结构中总能寻找到对“平衡”的追求。孟德斯鸠的“三权分立”即在于形成权力鼎立且相互制衡的状态,中国的“权力制约原则”也在于使国家权力的各个部分间相互监督、彼此牵制。由于权力的平衡能最大程度实现权力的价值且防止权力的滥用,平衡状态也应当是检察权外部配置的最终目标。

检察权的外部配置主要涉及检察权与审判权、行政权以及人大监督权的相互关系,四种权力的关系错综复杂,彼此或制衡、或监督、或互为基础。笔者认为,只有通过对多方权力加以调整和重新配置,才能达到一种更契合实际、且能保障检察独立与公正的平衡状态。具体而言,宜通过加强检察机关对法院诉讼活动的监督、相对强化人大对检察机关的监督、适当调整人大对审判机关的监督来实现。这一新型路径的理由表现为:

(一)权力增与减的协调运用,才能形成平衡状态。单纯加强或减弱一方权力,对权力结构的平衡往往是一种反作用力。在权力主体之间,唯有“增强”与“减损”的同时运用,才能形成一种平衡状态。

目前,我国整体权力关系主要表现为金字塔型,人大对行政机关、法院和检察院的监督权,在一定程度上保持平衡。但在现实中,人大对行政机关的监督力度较弱,而对司法机关的监督又易与司法独立造成张力,权力结构实际并不平衡。要使司法权力结构形成平衡状态,宏观层面即应调整现有的司法权力结构和人大监督机制。笔者所提出的平衡路径,指向的力量变化主要是人大对检察院监督权的加强、检察院对法院(主要是诉讼活动)监督权的相对加强,以及人大对法院监督权的适当调整,涉及三方权力的同时改变。通过对多方权力的调整和重新配置,能达到一种更切合实际、且能保障司法独立的平衡状态。检察机关在受力(人大监督)上的加强,将通过施力(对审判机关)的增强来消解力量的倾斜;审判机关则通过调整一方受力(人大监督)来平衡另一方受力(检察机关监督)的加强。如此既能实现司法权的独立行使,又能保证整体权力结构的平衡。

(二)对审判机关与检察机关的差别监督,体现了司法权的外在一致性和内在不同性。在世界各国,对于检察权的性质和独立程度均存在一定争议,部分国家和地区主张充分的检察独立,如俄罗斯和英国;一些国家则采取在政府监督下的、有限的检察独立,如美国、日本、法国;甚至有些学者将检察机关视作行政机关。但对于审判权,则几乎一致地认为,应当保障充分的独立性。[1]而在论证司法独立的著述中,学界的关注点也往往聚焦于审判独立,或者将检察独立与审判独立混为一谈,甚至忽视检察独立。部分各国的做法以及学者的观点在一定程度上,反映了检察机关与审判机关在权力配置、内部权力层级上的差异。

在中国特色社会主义法治语境之中,审判权与检察权首先都是司法权。法院与检察院的职能都在于具体运用法律,制裁犯罪或裁决私人争议。从提起公诉到做出判决,二者一直协调互动。同时,无论是在国家体制或财政体系中,检察机关与审判机关并不存在宏观差异。因此从外部关系上而言,二者具有一致性。但法律亦对二者做了差别对待,如在上下级业务关系上,前者不存在领导关系,后者则存在。检察机关被定位为法律监督机关,在政治独立、技术独立等层面上,均与审判机关存在一定差别。因此从内部关系上而言,二者又具有不同性。

二者的同与不同,让司法独立既成为一个整体性的概念,又表现出内在的分离性。因此,权力的平衡首先是一种整体性的平衡,即人大对司法权整体监督力度的平衡;其次也应当表现出内在的差别性,即对检察机关和审判机关监督力度的差异。人大对检察机关监督的相对强化,不是将检察权排除在司法独立范畴之外;人大对审判机关监督的适当调整,也不是让审判机关脱离人大监督的范畴。分而监督,这是权力结构平衡的要求,也是检察权区别于审判权的独特性质所决定的。[2]

(三)加强检察机关对审判机关诉讼活动的监督,能有效避免人大监督的非专业性与不及时性,既保障了专业司法,又发挥了制约功能。“加强检察机关对诉讼活动的法律监督”是一个极具时代性的命题,在近几年才成为学者和实务界的焦点。这个概念较为宽泛,既包括对法院刑事审判活动、民事和行政诉讼活动的监督,也包括对公安机关及监所刑事立案、侦查、刑罚执行以及监管等活动的监督。其中对法院诉讼活动的监督体现出司法权内部的协作与制约,也是权力调整的重心。

其实,“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”一直是《刑事诉讼法》原则性规定,只是并未充分融入到刑诉的相关条款中。检察机关如何监督、对事还是对人监督、监督的责任等具体问题,始终未能细化,从而造成检察监督的缺位。将“检察机关对法院诉讼活动的监督”作为司法体制改革的切入口,既有立法上的依据,也符合对审判专业性的尊重,能起到以点带面的作用。[3]

当然,加强检察监督这并不意味着排除人大对审判机关的监督,也不能作为检察院独立于人大监督的理由。美国莫里斯·波罗斯教授曾说,“凡能控制检察官者,就能控制刑事司法的运作,使刑事司法符合其自身的利益”,此语足见检察权之重要。但这句话也是一个双义命题:检察权事关刑事司法之公正运作,若不受制约,危害极深;也正因为检察权关系重大,其不能由单独的个人来控制,更不能受其他势力的操纵。这对中国司法体制的启示,即在于检察机关需要但只能受人大的监督。

二、加强检察机关对法院诉讼活动的监督

具体而言,宜通过以下措施来加强检察机关对法院诉讼活动的监督:

(一)明确监督的范围、方式,并确立监督重点。检察机关对诉讼活动的监督,在逻辑上始于一个合理界定的监督范围。只有明确了监督的对象、界限,才能以合理的方式开展具体的监督工作。现阶段而言,对审判机关诉讼活动的监督,主要在于抗诉、对民事及行政抗诉案件的申诉、对死刑案件审判活动的监督等事项。

(二)充分发挥程序的作用。在检察机关对诉讼活动的监督中,两方面的“程序”需要予以合理利用:一是检察机关应当以监督审判活动的程序为重点,通过对程序的监督来制约审判机关的恣意性,同时避免对审判实体内容的过多干涉;二是制定严格的监督程序,规范检察机关的监督活动。其实,严格的监督程序既是对检察机关的制约,也是对检察监督权的明确授予,有利于监督工作的具体操作。

(三)建立合理有效的制裁机制。没有惩罚,便谈不上责任;没有制裁机制,监督只会被虚置。人大监督的制裁机制主要表现为不通过工作报告、质询和弹劾等,而检察机关对诉讼活动的监督尚缺乏更有效的制裁手段。当然,检察监督的制裁机制应当合理且谨慎,保持克制与理性,否则将造成权力框架的严重倾斜。具体而言,应需区分实体违法和程序违法,授予检察机关有限的实体处分权和相对广泛的程序处分权。

三、相对强化人大对检察机关的监督

在“加强检察机关对诉讼活动的法律监督”这一前提下,人大对检察机关的监督也需合理的加强,如此才能维持权力的平衡状态。当然,如前所述,检察权作为司法权的一部分,必须具有一定的独立空间。这意味着,人大对检察机关的监督只能适度的、相对的强化,具体如下:

(一)应合理控制人大监督的范围。人大监督的范围不宜盲目扩大,如对于具体微观的案件,始终不宜纳入监督的范围。而对于司法解释,则应进一步扩大监督的范围和深度。总之,在监督事项上,应当做到“有所为,有所不为”,以宏观监督为主,以微观具体监督为辅。

(二)应适当加大人大监督的力度。人大对检察机关的监督应当逐步形成“四权”一体化,即知情权、检查权、审议权和处置权应形成融合、互补的体系。在监督检察机关的工作中,尤其需完善处置权的设置和建构。现阶段的处置权在制裁方式和机制上,具有一定的随意性和不确定性,如“沈阳模式”就存在“工作报告未通过之后,应如何处置”的难题。

(三)应理性创新人大监督的方式。“创新监督方式”是近几年人大监督工作的重心,在对司法机关的监督中,一些创新方式也逐步得到了认可,并写入法律中。但一些地方的创新方式却存在着缺乏“合法性、正当性、合理性”的尴尬。创新固然重要,但监督过强极易对司法工作造成不良影响,应当慎重且理性。创新的方式应当尽量寻找法律依据,如根据《政府信息公开法》,可在检务公开和人大监督之间搭建一座平台,让检务公开制度化、专业化、具体化,从而实现监督实效。

四、适当调整人大对审判机关的监督

具体而言,人大对审判机关的监督可从以下几个方面进行适当调整:

(一)人大可以通过监督检察机关积极履行职责,来实现对审判机关的监督。检察机关一旦合理行使对诉讼活动的监督权,将极大程度减少审判活动和审判人员的违法行为。而人大通过监督检察机关的职能履行情况,将更鲜明、更具体的了解审判活动的监督情况。将监督权部分让渡于检察机关,正是本文改变权力结构的出发点。对监督的监督,能消除人大直接监督审判活动的非专业性等缺陷。

(二)人大对审判机关的监督,应避免对具体案件的裁判结果的直接监督,转而以宏观监督为主。将监督权部分让渡检察机关,并不意味着人大不能监督审判机关。但在保留的监督权力中,应当避免对裁判结果和具体案件的监督;应当将对事的监督,更多的转变成对法官公正廉洁执法的监督。

(三)人大可以通过发挥协调作用,来实现另一种层面的监督。现阶段,检察机关对审判机关的监督存在着“不敢监督”、“无法监督”的难题。在齐齐哈尔市梅里斯区人民检察院的工作报告中提到,针对民行抗诉案件中两院的不协调问题,通过简报的形式反映到了人大。经过人大的及时协调后,法院同意检察院列席民事行政抗诉案件的审判委员会。这一监督方式为人大监督工作提供了一种新的思维和模式,即通过人大的人事任免和质询等制裁机制,形成对两院的威慑力,为检察院的监督工作提供协调作用,从而促进监督工作的开展。

现代社会的快速变革,正改变着人大、行政机关以及司法机关的力量对比。权力的平衡,并不意味着中庸,更不是一种让步,而是各种力量冲突、撞击、博弈之后的稳定状态。检察权的外部配置,应当以司法权力结构的平衡为目标,或许这也将是中国权力框架稳定、牢固时的最终状态。但无论哪一种权力配置路径,都不得不随着时间的推移而加以调整——从这个意义上而言,检察权的外部配置也将是一种永恒的追求。

[1]龙宗智.论依法独立行使检察权[J].中国刑事法杂志,2002,(1).

[2]贺卫方.中国的法院改革与司法独立——一个参与者的观察与反思[J].浙江社会科学,2003,(2).

[3]陈斯喜.冲突与平衡:人大监督与司法独立[J].人民司法,2002,(6).