长三角人才开发一体化进程＊中政府行为模式的选择

吴 坚

(1.湖州师范学院社会发展学院,浙江湖州313000;2.中共湖州市委组织部,浙江湖州313000)

长三角人才开发一体化进程＊中政府行为模式的选择

吴 坚1,2

(1.湖州师范学院社会发展学院,浙江湖州313000;2.中共湖州市委组织部,浙江湖州313000)

政府行为模式对于长三角人才开发一体化进程影响重大。当前,我国长三角政府行为模式存在与人才开发一体化不相适应的问题,如政府人事人才制度、观念、作法的不适应,政府行为主体的目标不够合理,政府行为过程不够透明等。跨区域合作人才开发行为模式是其必然选择,通过区域间大跨度的合作,建立法律的框架协议,为人才自由流动提供切实的制度保障,为人才发展提供优质高效服务。

长三角人才开发;政府行为模式;问题;改革

改革开放30余年来,我国经济体制改革硕果累累,逐步实现了由计划经济向市场经济的转轨,取得了举世瞩目的经济发展成就。相较而言,在计划经济体制下形成的管制型政府与当前社会经济发展要求不相适应,这一点在长三角地区人才开发一体化进程中表现得尤为明显。在长三角地区人才开发一体化进程中,地方政府的行为模式应以为人才提供优质高效的服务为目标,以为人才自由流动提供切实的制度保障为依托。因此,长三角地方政府的行为模式如何适应这一要求已成为当今亟待解决的重大课题。

一、政府行为模式相关理论

在市场化进程中,地方政府的角色行为模式之所以呈现出相当大的个性化差异,并给地方工业化、市场化的路径选择带来深刻影响,关键在于随着制度环境的深刻变迁,拥有相对独立利益结构的地方政府通过各种行政博弈,在中央下放的自主权基础上获得了一个具有扩张性的自主性空间。地方政府自主性的扩张,意味着地方政府实际权限、职责及行为边界的弹性化和模糊化,意味着地方政府角色行为潜在多元化的可能性。它使得地方政府在市场化进程中的角色呈现出深刻的内在矛盾,地方政府既可能基于其相对超前的市场经济认知信念或理性选择的行为逻辑,成为区域市场体系的培育者和引导者,也可能因为受制于对政治风险的顾虑或实现短期政绩最大化的追求,成为区域市场体系发育的阻碍力量。[1]

政府间关系有纵向和横向之分,如果说政府间关系的纵向体系接近于一种命令和服从的等级结构,“那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商的动力支配的对等权力的分割体系”[2](P162)。因此,研究横向的地方政府间关系必须首先分析两个关键维度,即地方政府间的“竞争”与“合作”。

作为全球范围内的一种普遍现象,地方政府竞争是蒂伯特模型的现实反映,也是当代中国府际关系中的重要内容。自上世纪90年代以来,中国开展了行政权力下放和财税体制改革。随着中央行政权力逐渐向地方政府下放,地方政府逐渐拥有制定地方经济发展规划和配置资源的权力;财政制度改革使地方政府成为相对独立的利益主体,具备了相对独立的行政决策权,这就为地方政府间竞争提供了制度条件。钱颍一把中国地方政府间竞争关系视为“诸侯经济”——“有中国特色的维护市场的(market-p reserving)经济联邦制”。[3](P50-81)行政性分权使地方政府拥有竞争政策权,而财政体制改革使地方政府获得竞争收益权。地方政府间竞争的内容有:(1)投资环境竞争。各政区政府通过改善本行政区域内的投资环境,包括便捷的政府服务和优惠的投资政策等条件,吸引更多的资本、企业家和人才到本行政区域投资;(2)法律制度竞争。各政区政府完善本行政区域内的法律法规,制定保护投资者权益、保护产权和公民权利的法律,公正地执行法律。(3)政府效率竞争。各政区政府进行行政改革,使政府成为一个廉洁和高效的政府,为投资者提供优质的政府服务,政府严格按行政程序办事,政府工作程序便民、透明、公正等等。[4]

在区域经济发展过程,各地域单元都是一级行政组织在领导。也就是说,在区域一体之中,实际上存在着一个又一个的行政个体,而且这种个体都有各自的利益追求,这就难免带来内在的矛盾性。可能的作用发挥方式有两种:一是以强势政府自居,以行政力量发号施令;另一种是尊重市场的力量,以平等协商的方式与其他行政组织一起,研究一体化过程中出现的各种问题,相互补充,相互谦让,共同把大家的事情办好。

根据弗朗索瓦·佩鲁关于经济空间的“增长极”概念,研究发现:增长极通过点线面体发展规律,带动了整体经济的发展。具体说,就是首先在港湾、河口、支流交汇地、陆地交通枢纽等地形成城市。以城市为中心聚散物资、资金、人才、人力、信息等生产要素。随着时间的推移,城市与城市之间形成增长轴,继而通过轴的辐射、影响,形成关系密切的经济辐射面。在这一过程中,人才在诸多要素中,发挥着十分重要的能动推动作用。有专家提出如下公式:L=Gf(z)。其中,L指人力资源密度,Z指区域经济社会发展水平,G为弹性系数。

改革开放以来,我国广州、珠海、佛山、顺德以及泉州、漳州的发展,以及珠三角经济区的出现,再次证明了这条规律。实际上它反映的是人才资源配置的非均衡规律:先有相对集中,再有相对均衡。企图一开始就全面均衡地发展,是不实际的,也是不可能的。在经济非均衡发展过程中,“沿边快发”是一种规律。“边”,包括海边、江边、河边、路边。边的实质是信息、人才、资金流动较快的地方。亚当·斯密在《国富论》中指出:“根据最可靠的记载,最早开发的国家就是那些位于地中海沿岸的国家。”黑格尔则从哲学高度对此作出解释,他说:“大海邀请人类从事征服、从事掠夺,但同时也激励人类追求利润,从事商业。平凡的大地、平凡的平原地域,把人类束缚在土地上,把他卷入无穷的依赖性里面。”沿边要主动先发,但没有边,也可以创造边。

要想成为创新型区域,需要大力培养、引进创新型人才,要倡导创新、创造、创业,形成有利于创新人才脱颖而出的机制、体制,造就有利于创新人才成长、成功、成事业的环境与社会氛围。遵循以上规律,所有区域都应该重视对人力资本的投资,一定要打好当地人才建设的牢固基础。[5]

二、长三角人才开发一体化的现状及存在的问题

长三角(即“长江三角洲”)作为一个被建构起来的区域空间,在近20年里,出现了不同范围的指称。1982年的“长三角区域空间”仅指上海、南京、宁波、苏州、杭州这5个城市。现在人们所讲的“长三角”,一般是指由江浙沪15个城市组成的“长江三角洲城市经济协调会”的城市行政区域面积总和,它包括上海、南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山,也就是当今的苏南和浙北。

长三角是我国综合实力最强的区域,在社会主义现代化建设全局中具有重要战略地位和带动作用。在新形势下,加快提升长三角经济整体素质和国际竞争力,促进这一地区科学发展、和谐发展、率先发展、一体化发展,对全国改革开放和经济社会发展具有重大意义[2]。随着“长三角”经济一体化进程的加快,人才开发的一体化也越来越成为经济一体化的内在要求。自2003年首届长江三角洲人才开发一体化论坛在上海举行,20个城市共同发表《长江三角洲人才开发一体化宣言》以来,沪苏浙三省市人事部门负责人不定期会晤,就“长三角”区域人才开发面临的机遇和挑战进行深入研讨,共谋如何建设“长三角”人才一体化市场。在该《宣言》的指导下,“长三角”地区在遵循市场主导、开放自主、互惠共享、优势互补等原则的基础上,通过不断推进“长三角”人才开发的资源共享、政策协调、制度衔接和服务贯通,建立“长三角”区域人才开发新机制,逐步形成统一的人事制度框架、人才大市场和人才服务体系,力求实现区域内人才的自由流动[3]。

截至目前,长三角在启动人才开发一体化进程以来,已在三大方面取得实质性进展。(1)深化合作制度完善并提升工作机制。目前,长三角两省一市已经在职称资格方面实施互认机制,也即,浙江评的职称,在上海也可以承认,反之亦然。这十分有利于人才的流动。职称互认,给长三角企业跨地区发展带来便利。比如,上海现在江苏、浙江的建筑企业很多,各地职称互认给企业运作带来很多方便。(2)开展跨区域人才合作,拓展人才合作空间。长三角地区民间的人才流动本就较为频繁,近年来,在两省一市人事部门的共同努力下,这种流动越来越方便。最突出的表现是三地共建网上人才交流市场,三个地方的人才市场网站均进行互相链接,每年都会举办几次网上人才交流大会。同时,长三角现已着手进行包括职位标准等数据的资料统一,共享人才供求资料库。(3)适时推动培训新项目的开发。为了解决长三角区域发展中急需的紧缺人才需求,长三角地区的上海、南京、杭州、宁波等6个城市还联合开展跨省市的紧缺人才培训。这几年,现代物流人才、中高级口译人才等在长三角地区十分紧缺,6个城市纷纷就此展开了这类紧缺人才培训。人员在各地分别培训,统一教材和考试标准,最后由政府统一颁给《长三角紧缺人才培训证书》,这张证书可在长三角地区“畅通无阻”。截至目前,参加长三角紧缺人才培训的已达上万人,几千人已经拿到了这本“含金量”很高的证书。

尽管长三角在人才开发一体化进程中取得了丰硕成果,但推进长三角人才一体化依旧任重道远,尤其是社保、医疗、子女教育等问题仍是横在长三角人才一体化进程中的“拦路虎”。人才一体化,不仅是人事部门,还需要其他政府部门的参与,进一步拆除“篱笆”,让长三角人才真正实现“无障碍流动”[4]。就目前情况而言,长三角地区人才开发一体化的障碍主要来自两个方面:一是历史形成的与当地发展水平相适应的产业结构与一体化不协调;二是现实存在的人事人才制度、观念、作法与一体化发展不适应。因此,在当前之中国,虽然人才开发一体化的呼声不断见诸报端并形成文件,但是实际上每前进一步都不是那么容易。

比如,产业结构不协调,主要指产业结构雷同造成的人才结构雷同;人才需求结构的雷同,必然带来人才争夺的激化。有研究表明,上海与江苏、浙江的产业同构性达83%与76%;江苏与浙江的产业同构性达到97%。在长三角15个城市中,11个选择汽车制造为其主导产业,8个选择石化业,12个选择通信产业。因此,处于发展水平前端的地域单元,应该考虑产业结构升级,大力发展高科技和第三产业,从而起到区域内的龙头带动作用。当前企业界有一种新的提法:从“红海战略”走向“蓝海战略”。也就是如何做到超越竞争的问题。突破“红海”,走向“蓝海”,靠的是谋略制胜。只有发现了别人尚未发现的“价值”,并为消费者提供这种“价值”,才可能在实现产业结构升级中获取他人看不到、争不得的利益。人才也才可能在这一跨越过程中得到锻炼与升华。人事人才制度、观念、作法的不适应,则表现在多个方面。例如,现存的户口制度还在阻碍着人们对区域内职业寻求的自由;现有的保险制度还很不健全,也不能实现区域内人才流动之后的有效衔接;地域单元的行政主体担心一体化的后果是否使自身利益受损,有的发文规定,有哪些职业不准本地之外的外来人员从事;地域单元的经济部门总想自己如何做到“大而全”或“小而全”,不想为其他地域单元当配角、供原料,身处利润链的下游等等。所有这些障碍,都是在历史发展中产生的,也必将在改革发展中被逐步消除,关键是我们要敢于正视这种障碍。

区域人才开发,主体还是各地域单元。对于参与区域经济发展来说,地域单元最紧要的是通过SWOT分析,找到自己的优势之所在。一般情况下,是拥有资源优势的地域单元凭借当地人才,把这种资源优势转变为生产、加工、集散这种资源产品的中心。也有本无资源优势,凭借人才力量,“无中生有”的。[9]

三、政府跨区域合作人才开发行为模式建构

针对长三角地区在推进人才一体化进程中的卓著成绩和凸显问题,为使长三角成为各种人才工作的乐土,长三角地区政府应该坚持以人为本,合理界定政府行为边界,改进政府行为方式,促进政府行为公开化,强化政府行为责任。同时放眼全球,广泛学习借鉴西方发达国家在人才一体化进程中的经验教训,逐渐打造长三角地区政府跨区域合作人才开发的行为模式。第一,跨区域合作人才开发行为模式,是长三角人才一体化的必然选择,定位清晰,目标明确,即:为人才自由流动提供切实的制度保障;为人才发展提供优质高效的服务。第二,长三角人才一体化进程本身,即意味着区域间大跨度的合作。它的基础是通过契约型、有形的政府(或者组织)来达到在更大范围内应对其他一体化组织压制的目标,具有排他性。政府间合作,完全建立在公共利益最大化基础上。政府间合作有很多可以尝试的未知空间,前景十分广阔。[10]长三角各地方政府应以去异求同为思路,以泛区域的利益目标为指引,强化分区的变革创新,获得效率提升、体制融合、地区稳定和贸易转移等利益。第三,政府参与的关键,是要建立法律的框架协议。具体而言,要积极建立科学的区域人力资源政策法规体系;建立人才发展规划宗旨,制定具体人才发展规划,建立和完善人才市场管理机制及配套机制;力争建立一个统一、开放、竞争、有序的人才市场体系。目前,主要着力于以下三点:

(一)立法与制订专项规划

各地市政府应联合起来加强协同和协作,协调各地区的区域发展规划,制定推动各地市经济技术合作的战略目标和专项规划,促进人才一体化的联动发展。与此同时,应建立相应的法规,保证各地市经济联动发展规划的权威性和约束力。各地市必须统一规划,统筹建设,扬长避短,各有侧重,努力发挥各地市的优势与特长,又尽量突出城市群的规模效益和集聚功能。各地市在产业结构上要趋异互补,在空间布局上要协调配合,在宏观格局上要实现跨越式发展。各地市同城化的核心,在于同城化的综合开发效益大于各地市各自开发的效益之和,并形成高水平的可持续发展的大都市区。可制订的专项规划包括:人才一体化区域发展规划、人才一体化共同市场规划、人才一体化高新技术产业发展规划等。

同时,我们应该注意到,区域人才开发合作只能实现有效目标。人们赋予区域人才开发合作的意义过于沉重,承载的东西太多,合作不能解决所有问题,比如在体制上存在的障碍,这不是仅仅靠合作就能解决的。政府可以通过区域人才开发一体化来开放共同市场,促进人才交流,建立协调的基础设施网络,统一开发利用自然资源,统一整治和保护环境,建立协调与管理制度。但在户籍制度、住房制度、就业制度、医疗制度、教育制度、社会保障制度改革等方面则需要更高层面上的行政制度、行政调控、行政协调,才能联手构建统一的制度架构和实施细则。

(二)构建与完善政府间协调机制

合作需要法律保障,逐步形成区域公约。目前,区域合作普遍缺乏一致性的规则,缺乏必要的法律保障,多是以一种地方政府倡导式的非制度性的合作协调机制来运行。地方政府之间在达成共识和协议书的签订上大多是靠领导的口头承诺或集体磋商来完成的,这样既缺少稳定性,又极易导致在涉及实质性利益的问题上产生分歧,从而使合作搁置,合作所能带来的人才竞争力和经济利益最大化便无从实现。因此,随着发展,在合作中要逐渐形成一个各地共同遵守的区域公约,以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。

政府间的相互协调与磋商能够更好的打破行政性壁垒,促进一体化的多种市场的形成并最终有利于市场机制发挥其资源配制的作用。基于此我们应该创造条件更加有效的发挥政府间的协调机制。[11]

国家应该及时提供有效的宏观政策或制度保障。地方政府倡导的区域合作机制要得以真正建立和良好运转,离不开相关的中央宏观政策和制度保障。针对当前地方政府间自发合作机制迅速发展、中央政府相关改革明显滞后的状况,中央政府应该积极进行制度创新,打破区域合作的体制障碍,为区域政府间合作创造良好的制度环境。只有通过这种中央与地方互动的模式,才能真正建立起区域政府合作机制。

政府的公共服务必须在有效范围内。区域人才开发合作要逐步树立“公共服务”的理念。各地政府在合作的过程中要逐步意识到,政府所要做的是提供更多更完备的公共服务基础平台,而不是代替市场发号施令。合作初期,政府如果不介入,行政壁垒很难打破,“市场失灵”的部分也需要政府来弥补挽救。但这种政府的介入只能是公共管理的延伸服务,不能出自经济利益和部门利益的考虑,更不能把公共服务的范围任意扩大,否则容易造成政府垄断市场,而市场的完善是要靠其自身的发育来完成的。在区域合作中,政府所提供的公共服务只能是“动员者”、“清碍者”以及“服务者”的角色。[12]

(三)建立具体的功能性组织机构

目前大多数区域间的合作,组织形式都相对松散,没有形成制度化的议事和决策机制,也没有建立功能性的组织机构。这种缺失大大增加了合作成本,降低了合作效率。如果把原来的长江三角洲合作的各种会议制度与单项合作机制和组织,整合为整体规划性与具体工作性相结合的“长江三角洲区域政府合作发展组织”,它将会开拓长江三角洲地区的统一市场,协调和规划整个区域的发展。为此,长三角各地政府应做到三个跨越:

首先,跨越信息槛,打造人才资源“完整版”。长三角地方政府要共同构建网上人才大市场。通过设立统一的网络专用域名、制订统一的职位分类标准、职位搜索引擎,实现统一的信息配置功能。例如求职者在登陆上海人才服务网站时,输入关键词,搜索到的只是上海的岗位需求,而无法查到苏浙一带的岗位信息。信息不对称,就很难鼓励人才的自由流动。构建网上人才大市场,最终目的是要推倒两省一市阻碍信息沟通的“门槛”。地方政府要抱团发展,整合信息资源,使长三角人才的分布、使用形成最佳组合。

其次,跨越信用槛,建立统一人才评估体系。一张证书通行苏浙沪,不再是遥不可及的“梦想”。上海、南京、苏州、杭州、宁波、湖州六城市在物流、中高级口译、国际贸易单证、汽车营销等考试项目方面已实现了项目、大纲、教材、培训、考试、发证的统一。不仅仅是资格证书,部分中高级职称在苏浙沪三地都能被认可,不再需要复审、复评。在长三角人才开发一体化的进程中,随着人才的大量涌入,有必要探索建立统一的“人才信用评估体系”,为人才建立信用档案,使长三角地区的用人单位通过“信用档案”真实了解引进人才的实际水平,更好地做出选择。而人才也可以将评估体系评断的“信用等级”作为申报、申请相关激励、优惠政策的依据之一。

最后,跨越服务槛,提升人才归属感与幸福度。要进一步加强三省市之间的沟通与交流,就必须破除行政壁垒和体制性障碍,共同推进区域内资源共享、政策协调、制度衔接和服务贯通。随着长三角地区交通的日益便捷化,如今越来越多在长三角地区工作生活的人才习惯于“城际候鸟”式的流动,比如家安在昆山,工作在上海……长三角密如蛛网的城际铁路和高速公路,让每日往来其间的“长三角人”越来越有“异地同城”之感。

[1]何显明.市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角[J].浙江大学学报,2007(11).

[2][美]理查德·D·宾厄姆.美国地方政府的管理:实践中的公共行政[M].九州译.北京:北京大学出版社,1997.

[3]Motinola G,Qian Ying yi,Weigast B.Federalism R.Chinese Style:The Political Basis For Econom ic Success in China [J].W orld Politics,1995(1).

[4]李军鹏.论新制度经济学的政区竞争理论[J].中国行政管理,2001(5).

[5]王通讯.区域经济与人才开发[J].中国人才,2008(9).

[6]国务院.进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见[EB/OL].2008-09-16.http://www.gov. cn/zw gk/2008-09/16/content_1096217.htm.

[7]应建勇.沪苏浙要实现区域内人才自由流动[N].浙江日报,2003-04-20.

[8]中国江苏网.“长三角人才开发一体化”框架雏形基本形成[EB/OL].2007-11-06.http://www.baoying.gov.cn/byrcw/2007/show xw.asp?id=403.

[9]杭州日报.“长三角人才开发一体化”提速[EB/OL].2008-05-17.http://finance.sina.com.cn/rou/20080517/ 04052223815.shtm l.

[10]朱微名.苏州加快接轨上海,迎接长江三角洲全面一体化[J].脑库快参,2003(28).

[11]王明友,姜林.基于经济理论层面上的“同城化”建设对策研究[J].集团经济研究,2007(10).

[12]牛力.区域人才开发合作的重点[EB/OL].2008-01-02.http://www.mop.gov.cn/User Control/student Index aspx.

Abstract:The government action mode has great impact on the Yangtze River Delta talent development.A t p resent,there exist some p roblem sof unfitness between governments’action mode and talent development integrity such as the unfitness of governments’personnel and talent system,concep t and method,the nontransparent p rocedure of the government action and so on.Cross-regional cooperative talent developmentmode is an inevitable choice.We should p rovide actual system to guarantee talents’free movement and excellent and efficient service for talents through regional cooperation and the establishment of a legal framework agreement.

Key words:the Yangtze River Delta talents development;government action mode;p roblems;reform

[责任编辑 杨 敏]

The Choice of the Governmen t Action M ode in the Yangtze River Delta Talent Development

WU Jian1,2
(1.School of Social Development,Huzhou Teachers College,Huzhou 313000,China; 2.M inistry of Huzhou Municipal Organization of CPC,Huzhou 313000,China)

D625

A

1009-1734(2010)03-0057-05

2009-11-02

吴坚,讲师,硕士,从事地方治理、公共人力资源管理研究。