《劳动争议调解仲裁法》中调解＊效力规定存在的缺失与完善

王 琦

(1.亳州师范高等专科学校,安徽毫州236800;2.安徽东屹漆园律师事务所,安徽毫州236800)

《劳动争议调解仲裁法》中调解＊效力规定存在的缺失与完善

王 琦1,2

(1.亳州师范高等专科学校,安徽毫州236800;2.安徽东屹漆园律师事务所,安徽毫州236800)

为解决调解协议效力问题,突出调解程序在解决劳动纠纷中的作用,新制定的《劳动争议调解仲裁法》设置了劳动争议调解协议可向法院申请支付令等制度。但是,该法在劳动争议调解效力规定方面还存在一些问题,需要进一步完善。

劳动争议调解仲裁法;调解效力;支付令

为了发挥调解程序对解决劳动纠纷的作用,把劳动纠纷解决在初级阶段,《劳动争议调解仲裁法》赋予调解协议的效力。对于拖欠劳动报酬、工伤医疗费等劳动纠纷,双方达成劳动协议,用人单位不履行的,劳动者可以向法院申请支付令。但是,《劳动争议调解仲裁法》对调解协议的规定依然存在缺失。

一、《劳动争议调解仲裁法》中调解效力规定存在的缺失

(一)调解应有效力没有体现

《劳动争议调解仲裁法》在强化调解程序的同时,通过立法强调调解的效力。主要体现在:一是调解协议书对双方当事人具有约束力,当事人应当履行;二是规定对于一方不履行调解协议的,另一方当事人可以申请仲裁;三是实行有条件的直接向法院申请支付令。但是,《劳动争议调解仲裁法》没有确认调解协议合同效力,如果一方不履行,另一方不能直接向法院起诉,法律没有赋予调解协议的直接执行力。

劳动争议调解和人民调解在性质上同属于民间调解。我国法律规定了人民调解协议民事合同性质,如《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》赋予了劳动争议调解委员会主持调解协议合同效力,但是,《劳动争议调解仲裁法》却依然没有确认其民事合同效力,确实有很大的遗憾。对于劳动争议调解效力,学界有许多观点。有学者认为,对于公共调解应当赋予其强制执行力;对于社会化调解达成的调解协议,可以赋予其合同效力。[1]有学者认为,应赋予调解协议的直接执行力。

《劳动争议调解仲裁法》规定的调解协议的达成靠自愿,调解协议的履行也靠当事人自觉。调解协议没有任何法律约束力,调解就很难解决劳动纠纷,调解成了多余的程序,不能树立调解的权威,无法发挥调解的作用。[2]调解协议的效力不能确认,当事人选择调解的作用就无从体现。在实践中,劳动争议发生后,当事人选择调解解决劳动争议的数量逐年减少。[3]调解力的有限性,必然导致劳动争议调解机制形同虚设。因此,应相应地赋予其典型民事合同法律效力,并赋予其强制执行力。[4]

(二)支付令徒有虚名

为使调解程序落到实处,最大限度发挥调解在解决劳动纠纷中的作用,《劳动争议调解仲裁法》引入有条件的调解支付令程序,劳动者依据调解协议书可申请支付令,体现出该法注重发挥调解职能。[5]该法第16条规定:“因支付拖欠劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金事项达成调解协议,用人单位在约定期限内拒不履行的,当事人可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。人民法院应当依法发出支付令。”与原《企业劳动争议处理条例》相比,《劳动争议调解仲裁法》设置的有条件调解支付令程序有很大进步。有人认为,它进一步强化了对劳动者的保护,为劳动者维权开辟了又一保障措施。[6]但是,在实践中,这一美好设计可能存在徒有虚名的问题。

支付令是人民法院根据债权人的申请,督促债务人履行债务的程序,是民事诉讼法规定的一种法律制度。在劳动争议解决中引入支付令制度,一方面是为了保护劳动者的合法权益,尽快解决劳动争议;另一方面是为了强化调解的作用,解决调解协议的效力问题。[7](P14-15)但是,支付令作为民事诉讼法规定的一种法律制度,在民事诉讼实践中,利用此程序解决民事纠纷的微乎其微,所以《劳动争议调解仲裁法》引入支付令程序解决劳动纠纷也只能是空中楼阁。而且,支付令需要缴纳费用,一旦对方提出异议,按照《劳动争议调解仲裁法》的规定,可能会推倒重来,重新进行劳动仲裁,不但延长了纠纷解决时间,而且加重了劳动者维权成本。

此外,《劳动争议调解仲裁法》设置的支付令程序与《劳动合同法》的规定相矛盾。《劳动合同法》第30条规定:“用人单位应当按照劳动合同约定和国家规定,向劳动者及时足额支付劳动报酬,用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的,劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令,人民法院应当依法发出支付令。”对于以上劳动纠纷,不需要达成调解协议,可直接申请支付令。《劳动争议调解仲裁法》第16条试图解决调解协议的效力问题,赋予调解协议书的执行效力,但是,它规定申请支付令争议双方必须达成调解协议,导致与《劳动合同法》规定相矛盾,限制了劳动者申请支付令。[6]

另外,支付令制度设置本身存在不完善的地方,立法未对支付令失效后如何处理做出明确规定,这就为法律的实施留下了隐患。根据民事诉讼法第194条的规定,支付令失效后,劳动者可以向法院起诉。根据《劳动争议调解仲裁法》,劳动者只能申请劳动仲裁,究竟选择起诉还是选择仲裁,法律没有明确规定。本文建议法律规定支付令失效后,劳动者可以直接提起诉讼,作为仲裁前置的一种例外。[8]否则,支付令程序在劳动争议解决中没有任何意义。

(三)调解协议履行配套措施缺失

劳动争议调解的目的是调解协议的履行,最终使劳动纠纷得以解决,这就要求需要配套措施保障调解协议的履行,不然,调解协议只能是废纸一张,调解程序只能是摆设。关于调解协议效力,有学者提出,调解达成协议可以置换成仲裁调解协议书,以取得协议的法律效力。[9]有学者提出,应直接赋予劳动争议调解协议的强制执行效力。不论什么观点,法律都没有规定调解协议履行的配套措施,造成协议不履行,没有相应的保障、惩罚措施的结果。首先,信用机制对调解协议的保障作用没有引入。应从信用的角度设计保障措施,把企业与劳动者之间的信用关系、企业遵守劳动协议情况作为企业信用的重要内容。对于不遵守调解协议的企业在信用体系中予以公示,并要其付出沉重代价。[10]其次,没有规定劳动争议调解协议违约金。劳动争议调解,在双方自愿的基础上达成协议,在协议中可以约定违约金,一方不履行协议,应向对方支付违约金,以此作为不履行调解协议的惩罚。再次,没有规定有关部门对不履行劳动调解协议的惩罚措施,比如,劳动监察部门对不履行劳动争议调解协议的惩罚就没有规定。

(四)调解应有地位没有体现

调解,在我国民事案件处理法律制度中占有举足轻重的地位,在我国的劳动争议处理程序中历来受到重视,一直被奉为重要的原则之一。《劳动争议调解仲裁法》继承并丰富了劳动争议处理坚持着重调解的原则,[11]但是,调解的应有地位没有体现。作为劳动纠纷调解,它是解决劳动纠纷的第一道程序,发生劳动纠纷,劳动者希望通过调解解决纠纷,调解组织应具有一定的权威性,大部分劳动纠纷应通过调解程序解决,以此确定调解程序在解决劳动纠纷的重要作用。

我国《劳动争议调解仲裁法》设置的调解组织权威性不高。首先,企业劳动争议调解委员会仅由企业代表和职工代表组成,缺少独立第三方,实质上是协商性质;其次,基层人民调解组织设立层次低,调解人员素质不高,对劳动法律法规知之较少;再次,乡镇、街道设立的具有劳动争议调解职能的组织设立层次也普遍不高,人员素质有限。调解组织自身的缺陷,再加上调解组织缺少中立性,调解协议不能很好地履行等因素,导致调解组织的权威很难树立,调解解决纠纷效果不佳。在国外,大部分劳动纠纷通过调解程序解决,我国则恰恰相反,争议各方不愿意申请调解,而是直接申请劳动仲裁。即使进入调解程序的,能够通过调解结案的少知又少,大部分劳动纠纷被推向仲裁和诉讼,调解的应有作用没有体现。我国调解制度远不能达到设计该机制的目标,劳动争议调解机制存在结构性的缺陷、必然的功能性障碍。缺少纠纷的预防机制,缺少纠纷咨询机构,没有调解程序的约束力,调解制度没有和国际接轨。

二、《劳动争议调解仲裁法》中调解效力的完善

(一)赋予调解协议合同效力

《劳动争议调解仲裁法》突出调解程序,把调解单列一章,把它和仲裁放在同等地位,这是立法的重大进步。但是,关于劳动争议调解协议效力问题,《劳动争议调解仲裁法》规定不尽人意,仅规定当事人应当履行,除有条件的可申请支付令以外,一方不履行调解协议,只有申请劳动仲裁,这就限制了调解作用的发挥。应从立法上明确调解协议合同效力,一方不履行合同义务,不需经过仲裁程序,可直接向法院起诉。具体可从以下方面明确:首先,从立法上明确规定劳动争议调解协议是民事合同,由合同法调整和保护。[4]其次,确立企业劳动争议调解协议与劳动合同具有相同的法律效力。双方可到劳动仲裁委置换劳动争议仲裁调解书,使双方的调解协议得到法律认可。[2]再次,赋予劳动争议调解的法律拘束力,如不履行调解协议的需要承担相应的法律责任。[12]最后,必须从立法予以明确,除有条件强制执行外,规定一方不履行协议,另一方直接享有诉讼权,且不履行方承担相应的法律责任。

(二)赋予可支付令协议申请法院执行效力

为解决调解协议执行问题,《劳动争议调解仲裁法》规定了有条件的申请支付令,这是立法的重大进步。但是,由于支付令自身的缺陷,再加上符合支付令条件的很少,支付令不能解决协议执行问题,为此建议立法赋予符合支付令条件的协议直接申请法院执行的效力。有学者认为,劳动争议调解协议是民事合同,由合同法调整和保护,并考虑到劳动争议调解协议的特殊性,如果一方不履行调解协议中规定义务,另一方可直接向法院申请强制执行。[4]符合支付令条件的协议具有执行内容,且都是劳动者急需得到的生活必须保障资金,如果不能直接申请法院执行,不利于保护劳动者的合法权利,因此,立法可赋予此种情况申请法院执行效力。

(三)完善调解协议履行配套措施

在我国,全部赋予调解协议可执行效力是不现实的,但可制定一系列配套措施保证劳动争议调解协议的履行。首先,将信用机制引入到协议履行中,把遵守劳动调解协议的情况作为评价企业和个人信用的要素之一。[10]其次,把违约金引入到协议履行中,既然赋予劳动争议调解协议的合同效力,就可以在调解协议中规定违约金条款,作为对不履行方的惩罚。再次,立法赋予劳动行政监察部门对劳动纠纷调解协议履行监督权,并对不履行调解协议的行政处罚权。

(四)突出调解在解决纠纷中的地位

《劳动争议调解仲裁法》设置的调解制度自身的缺陷,导致调解机构的权威性不高,调解机构应有地位没有体现。对此需要对调解制度设计进行改革,以树立调解机构权威。具体可从以下方面入手:首先,政策引导,让劳动纠纷尽量通过调解程序,并提高调解成功率。其次,完善劳动争议调解组织,提高调解人员素质;完善“三方机制”,建立以政府调解组织为主体的多层次、全方位调解网络。再次,提高调解协议履行率,赋予调解协议合同效力及强制执行力,让不履行方承担法律责任,以此提高调解机构权威。

《劳动争议调解仲裁法》设置调解程序,其效果难以体现,可从以下方面完善。首先,重视调解,建立“三方机制”,寻求柔性方式解决纠纷,并尽可能把劳动争议解决在基层,解决在萌芽状态,以充分发挥各种调解组织的功能。其次,完善调解具体程序,赋予调解协议相应的法律效力。再次,建立劳动争议咨询、预警机制,重在预防劳动纠纷的发生。

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Abstract:In order to settle the validity of mediation agreement and emphasize the role of mediation system,the L aw of the Peop le’s Republic of China on M ediation and A rbitration for L abor D isputes stipulates that labor disputesmediation agreement can app ly to the basic peop le’s court that has jurisdiction for an o rder of payment based on themediation agreement.But the validity of the mediation agreement is imperfect and it needs to be imp roved.

Key words:the law of arbitration on labor dispute;mediation validity;order of payment

[责任编辑 杨 敏]

The Defection and Perfection of Mediation Validity in The Law on M ediation and A rbitration f or Labor Disputes

WANG Qi1,2
(1.Bozhou Teachers College,Bozhou 236800,China; 2.Anhui Dongyi Qiyuan Law yer Office,Bozhou236800,China)

D922.5

A

1009-1734(2010)03-0081-04

2010-03-17

安徽省2010年高校省级人文社科研究项目《劳动争议调解仲裁中的法律问题研究》(2010sk583)的阶段性成果之一。

王琦,讲师,从事经济法、劳动法研究。