制度视域下的矿业安全探析

2010-08-15马成成孙巧珍

潍坊学院学报 2010年5期

关键词：矿业煤矿政府

马成成，孙巧珍

（中国矿业大学，江苏徐州 221000）

制度视域下的矿业安全探析

马成成，孙巧珍

（中国矿业大学，江苏徐州 221000）

从制度视角进行矿业安全生产的相关研究有其必要性，对制度和矿业安全进行深入分析是现实的需要。在矿业安全问题中，制度可以发挥重要功能，如确定政府权力边界、维持市场经济秩序以及遏制现实不良行为等。合理的制度构建应该遵循合理性、效率性和现实性的原则，以求能更好的维持矿业安全生产的良性运行。

制度功能；合理性；效率性；现实性

作为人类社会的重要现象，制度推动了社会的发展，也促进了人类的进步。自从进入现代社会，社会问题的复杂性更是凸显了制度研究的重要意义。从矿业安全研究情况来看，国家和社会各界提出了多种对策与途径以期保障矿业安全生产，但以制度为视角进行矿业安全问题的研究仍是十分必要和迫切的。

一、制度视域下研究矿业安全的必要性

按照制度经济学的观点，制度是影响个人选择的重要因素。制度作为社会生活中的一种既定现象，体现在生活中的方方面面。“制度应该既包括明确的法律、规章等有形的规则，同时也包括习俗、惯例和共同遵守的行为准则。”[1]在现实生活中，人类的生活是和制度紧密联系在一起的，“制度是人存在和发展的社会条件。任何人都生活在一定的社会制度中，是一种制度里的公民。”[2]但是，我们应该客观地看到，人类并不是主观的愿意遵守这些制度，破坏制度体系的现象时有发生，就像哈耶克所说，“人始终具有一些较为原始且凶残的本能，因此人们必须通过种种制度对这些本能进行制约和教化。”[3]因此，及时破除影响生产力发展的制度桎梏，建立能促进社会生产力发展的制度体系是十分必要的。但是在现实社会中还存在一个相当悖谬的现象，即“一方面有着浓厚的制度神话的氛围，另一方面制度意识又及其淡漠。”[4]从这个角度来说，对制度现象进行研究，用制度分析的方式进行社会现象的分析是十分必要的。

煤炭工业是我国能源安全的重要组成部分，未来十几年将是我国经济高速发展的时期，以煤炭为主体的能源结构不会发生根本变化，矿业安全问题不容忽视。但是近年来矿业事故的频发已经成为我国实现可持续发展目标的瓶颈。煤矿成为国内目前事故最多、伤亡最大的行业之一。从一个个触目惊心的案例中我们能看到矿难频发的危害，山西阳泉煤矿、河南大平煤矿、山西陈家山煤矿、辽宁孙家湾煤矿、河北暖儿河煤矿、新疆神龙煤矿、黑龙江鹤岗煤矿等发生的矿难事故还未从人们的记忆中消失，2010年开始就先后发生过神华骆驼山煤矿透水事故、山西王家岭煤矿透水事故、河南伊川煤矿瓦斯爆炸事故等多起煤矿特大安全事故。这些都反映出我国矿业安全生产过程中存在着诸多问题。矿难频发实质上是矿业生产秩序失范的体现，急需从制度层面进行维护。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[5]因此，从制度层面进行矿业安全生产的分析是十分必要的。

二、制度功能在矿业安全研究中的体现

以制度为视角进行矿业安全的分析，着眼点在于减少矿难，维持矿业安全生产的顺利进行。制度的功能很多，从确定政府权力边界、维持市场经济秩序以及遏制现实不良行为等方面进行分析就可以看出，以制度分析为视角可以提高对我国矿业安全生产的监管程度，促进我国矿业生产的良性运行。

（一）确定政府权力边界

在矿业安全生产过程中，政府发挥着关键的作用。“政府扮演着仁慈的家长角色，既要制定煤炭开采计划，又要建立煤炭开采企业并组织生产，在经营管理煤炭开采企业时，一方面要确保生产指令性计划的完成，另一方面又要确保生产的安全。这导致了安全与经济效益目标在相当程度上的混同，使以牺牲安全目标换取更多经济效益成为可能。”[6]这种政府权力边界不清、职责混乱的情况是导致矿产企业产权不清的重要原因，而产权是制度研究中最重要的因素。从这个角度来说，正是因为政府权力没有得到有效控制，所以滋生了各种腐败，导致矿难事故屡禁不止。

正如孟德斯鸠所说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”[7]而这种界限，就是制度。通过制度设计使得政府的权力得到限制，官员的权力得到控制，只有让忽视安全的矿主失去政府官员的“保护伞”，才能建立煤矿安全生产的长效机制。制度设计的基础在于人的缺陷以及不完善，“建构于人的缺陷基础上的制度目的在于防止权力的滥用，这是对人的缺陷的制度性弥补，更是对人性中善的因素的尊重与保护和对人的基本权利的尊重与保护。”[8]只有对政府官员的权力进行合理限制，制度设计才能有意义，才能更好的维护矿业安全生产的顺利进行。

（二）维持市场经济秩序

政府具有一项重要的功能，即对市场进行监管。所谓政府的监管，简而言之就是监督管理，即政府以矫正、改善市场机制为目的，对市场经济行为进行必要的干预与干涉的过程，这种监管的主要目的就是维持正常的市场经济秩序。“监管是在不存在市场最优解的前提下，由政府替代市场的一种次优制度安排，这种监管保证了产业发展和服务供给，证明是现代经济发展的一个必要手段。”[9]制度设计的一项主要功能就是对于市场经济秩序的维护，即通过各种制度体系来维持政府和市场的分工，在限制政府权力的同时维持市场经济正常运行，在确定政府权力界限的同时发挥积极的监管作用，以维持经济的正常有序发展。

维持正常的经济秩序是社会发展的必然要求，对于煤矿企业也是如此。政府对于维持矿业市场秩序十分重视，也制定了一系列针对于煤矿企业的相关规章制度，如煤矿安全生产行政检查制度、煤矿安全生产行政处罚等。这些制度制定的主要目的就是为了形成稳定的市场环境，从市场秩序的角度来改善我国矿业安全生产现状。“没有社会秩序，一个社会就不可能运转。制度安排或工作规则形成了社会秩序，并使它运转和生存。”[10]在矿业安全生产过程中，以制度建设为中心，才有可能形成良好的社会秩序，规范矿山企业的生产行为，有利于改善我国矿业安全生产的现状，减少矿难的发生。

（三）遏制现实不良行为

在矿业生产过程中，存在着诸多违反社会道德甚至违反法律的行为，这些行为是造成矿难频发的重要因素。通过制度建设，可以有效减少不良行为的产生，有助于规范我国矿业安全生产市场，尤其是规范矿主行为。

在现实社会中，“人们不可能要求国家或者作为其代表的政府取代市场。同样，市场的运行也不可能没有政府。哪怕市场再发达也需要有政府，而且更应该强调的是市场越发达，生产和消费结构越复杂，越需要有一个强有力的高效廉洁的政府。”[11]从这个意义上来说，政府在遏制矿主的不良行为过程中起着基础性的作用。政府通过制定相关的法律制度，通过完善具体的矿业生产章程，可以有效规制矿主行为，“通过界定和限制矿业行为主体的选择集合，减少时常运行依赖的不确定性，抑制人性的机会主义倾向，激励和促进矿业主体实现自我利益与社会利益的统一”[12]。如果社会中的不良行为减少了，那么就能形成一个良好的矿业生产条件，有助于矿业安全生产的顺利进行。制度经济学的核心内容是产权问题，而煤矿产权不清晰则是制定矿业安全生产相关制度的重点内容。“煤矿产权不清晰，极大地遏制了投资者投资于安全生产的积极性，造成煤矿生产设备和生产环境存在严重的隐患，这是我国矿难事故频发的制度性原因。”[13]因此，政府必须制定出能清晰界定产权的相关规章制度，从而更有效地规制矿主行为。同时，在监管矿业安全生产过程中，必须重视对管理人员的监管，因为管理人员也不是“完人”。“如果相信道德能够解决一切问题，那么一切制度都会是多余的。”[14]正是因为道德不能解决一切问题，因此必须要谨慎对待那些具有监管权力的政府官员，设计出更加全面的监督制度，从而更加有效地遏制监管过程中容易出现的腐败等不良行为，使整个矿业安全监管制度更加合理和完善。

三、制度理念在矿业安全研究中的构建

用制度分析的方法进行矿业安全的分析，目的就是通过构建一种合理的制度安排，减少矿业安全生产问题，促进矿业生产安全有序进行。而任何一种制度都不可能是完美无瑕的，人们只能在实践中不断完善制度的内容，在制度演进过程中促使制度设计更加符合实际。提出更加合理化的制度构建理念，有助于现存制度的改善或者是新制度的建立，从而有助于矿业安全生产的良性运行。

合理性是制度架构过程中的首要问题。制度的合法性是制度架构的内在要求，是现代社会构建各种制度必须首要考虑的问题，而制度的合理性是与合法性紧密相联的。“考察政治公正的问题主要是就权利和权力两大问题而展开。对个人来讲，就是社会制度如何保障个人权利得到实现；对社会来讲，就是公共权力资源如何合理分配。”[14]这种合理性是架构一种制度时必须考虑的问题。当社会制度符合现代人的要求并满足人的利益时，表明由此建立的生产关系能进一步激发人的积极性，具有一定的合理性，从而推动生产力的发展。与此相对，如果制度建构过程中没有充分考虑到制度的合理性问题，那么必然会阻碍生产力的发展，从而遭到人们的反对。制度的群众基础主要来源于制度的合理性，只有当制度的合理性得到人们的赞同，尤其是矿主和矿工共同支持，此项制度才能维系的更加稳定，才能充分发挥其应有的作用。

效率性是制度架构过程中的指导方向。正如某些学者所说，“效率是制度发展和制度文明的重要尺度，一个没有效率的制度，其存在价值及合理性将遭到怀疑。”[15]虽然我们不能将效率性作为制度设计的唯一目标，但是效率性将是制度设计过程中需要充分重视的一个重要因素。在矿业安全相关制度设计过程中，要充分提高矿主的认识，正确理解可持续发展意义上效率性的含义，区别于饮鸩止渴般的短视行为。“有没有可能建立一种制度，其中一切对社会有利的事统统对个人也有利；而且对个人有利的事也有利于社会。如果能设计出这样一个制度并加以实施，社会的一切罪恶就不再发生，因为自利的动机在这个制度中都化解为共同的利益。”[16]在这种情况下，矿主既能满足自己的金钱欲望，有提高工作效率的合理动机，同时也能有效减少矿业事故的发生，对社会的可持续发展有积极贡献。

现实性是制度架构过程中的实践依据。制度设计不是建造空中楼阁，必须有其可以实现的实践依据。“人在达到德性的完备时是一切动物中最出色的动物；但是如果他一意孤行，目无法律和正义，他就成为一切禽兽中最恶劣的禽兽。”[17]因此制度设计必须要充分考虑到人的因素，既要充分利用人性中善的一面，提高矿主的觉悟，发挥矿主的积极性，又要有效遏制人性中恶的一面，及时给予不法行为相应的惩罚，维护矿工的合法权益，减少矿业安全事故的发生。同时，制度设计过程中也要考虑到制度实施过程中可能出现的困难，并预先设计出解决方案。矿业安全相关的法律法规早已颁布，但这些制度实施的效果并不容乐观。只有敢于正视现实中存在的诸多问题，制度设计才能真正贴近现实，从而能更有效的发挥作用。

矿业安全生产离不开对安全生产相关制度的构建与完善。“以制度建设为中心是国家制度现代化的客观需要”［18］。在进一步研究矿业安全生产问题时，将制度建设作为重点进行研究无疑是一种重要研究途径，也必将对我国矿业安全生产问题治理提供一些有效建议和帮助。

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