完善失地农民社会保障制度路径分析及探讨

2010-08-15李爱杰

潍坊学院学报 2010年5期

关键词：失地农民社会保障农民

李爱杰

（中国海洋大学，山东青岛 266100）

完善失地农民社会保障制度路径分析及探讨

李爱杰

（中国海洋大学，山东青岛 266100）

为失地农民构建合理的社会保障制度是城市化进程中的必然选择，也是政府应尽的责任和义务。解决失地农民的社会保障问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进农村工业化和城乡一体化进程，又要从保障农民的生活需要出发。既要研究解决征地费用偏低、就业困难等问题，最大限度的维护农民的利益；还要从保障农民长远利益出发，探索制定深化体制改革的政策，切实做好失地农民的生存、发展、就业等各方面的保障工作，从根本上解决失地农民的生活和出路问题，以维护社会稳定。

城市化；失地农民；社会保障

随着工业化、城市化进程的不断加快，“农村城镇化、城乡一体化、农民市民化”进程也在日益加快。尤其是近几年，各地房地产业蓬勃发展，城市规模迅速膨胀，许多近郊村渐渐变为“城中村”，远郊村变为近郊村。在这个进程中与人的生存最密切相关的就是农民赖以生存的“具有生产资料和生活保障双重功能”的集体土地被大量占用，随之一个非常突出、非常集中的问题就呈现在各级决策者面前：失地农民的生活、医疗、养老等保障问题如何解决。

一、建立失地农民社会保障制度的必要性

目前我国居民的收入两极分化越来越明显，并且城乡、区域、行业、群体之间的收入差距持续扩大。在我国社会主义市场经济发展初级阶段，“允许一部分人先富起来”，带动其他人逐步走向富裕。在社会整体进步的同时，贫富差距也不断呈扩大趋势。据世界银行测算，我国反映居民收入差距的基尼系数持续攀升。1990～2008年，我国基尼系数从0.35上升到0.48，已经大大超出0.4的警戒线，我国最高收入的20%人口的平均收入是最低收入20%人口的平均收入的10.7倍。我国收入分配差距呈扩大趋势的另一个体现就是社会保障方面的再分配差距特别明显。我国对城市居民的社会保障投入远远高于农村居民，同时农村基础设施落后，公共资源投入也少的可怜。这种严重的城乡二元结构造成了城乡间的巨大不平等。改革开放后，我国农村实行了家庭联产承包责任制，土地作为农民的“命根子”被福利性的均分，从而土地作为基本生存和生活保障的要素作用得到了充分体现，也为土地保障和家庭保障提供了制度前提。然而随着城市化进程的加快和众多基本建设项目的开工，被占用土地的农民的保障问题却没有一个统一的制度来明确。虽然按照国家《土地管理办法》规定了一定数额的补偿，但现行的补偿标准太低，不能有效解决失地农民的基本生活保障问题，目前由此引发的上访案件和强拆案件不断增多，已经成为影响经济发展和社会安全稳定的重要因素。在新的历史条件下，中共中央把维护和实现公平正义、构建社会公平保障体系作为执政的重要内容，既是建立和谐社会的要求，也是完善中国特色社会主义市场经济制度的题中应有之意。

二、现阶段农村社会保障的基本状况

目前我国农村和城镇间社会保障制度存在着较大的差异，而且这种差异会长期存在。随着社会的发展，目前城镇社会保障制度不断完善，医疗、养老、住房等保障机制日渐健全，保障水平也日渐提高，并且一直以来，城镇实行的是高补贴、高就业的保障制度。但是广大的农村却享受不到这种高保障的待遇，其实行的是以群众互助和国家救济为主的保障体系，保障水平远低于城镇。我国现行的社会保障制度，在维护社会公平方面做得还很不够，尤其是农村社会保障制度的缺失，不但没有发挥其调节功能，缓解社会分配不公，反而在某种程度上加大了这种差距。近年虽然农村新农合、新型养老保险等已经逐渐推开，但保障水平远远不足，由于受各方面因素制约，还存在着许多问题：

一是从基本生活保障方面看，缺乏统一标准。目前大多实行的是由村为每位失地农民发放生活补助金。但由于村与村之间的经济基础不同，补助标准也不统一。有些邻近的村，距离相去不远，但由于村集体经济基础不同，补助标准却相差很大，保障水平也自然有着天壤之别，保障水平不平衡的现象较为普遍。

二是从养老保障方面看，参保面比较小。总体分为三种情况：比较富裕的经济强村，一般为所有符合条件的农民一次性全部缴纳养老保险金；经济实力稍弱的村，则为部分年龄较大的农民进行投保；而部分地处偏远、征地补偿少、村集体经济基础差的村，无法统一为农民投保，只能为满足一定条件，比如年满60周岁的老人发放部分生活补助。

三是从医疗保障方面看，保障水平还不够高。我国新型农村合作医疗制度全面推开，但从整体上看，制度还不够健全，保障水平尚不够高。农民不愿看病、不敢看病的现象仍然存在。从调查情况看，农民普遍反映的主要问题是报销比例偏低，一般只能达到医疗总费用的20%左右，不能根本解决农民“因病致贫”的问题。造成报销比例偏低的主要因素有三：一是规定的可报销目录品种太单调、范围太小，不能满足临床治疗的需要，导致很大一部分用药不在报销范围，影响农民受益。二是报销规定都是由县级政府制定，对区域外转诊限制较多，区外治疗起付线高，报销比例低。三是“药费太贵”影响了实际报销比例，很多地方的指定医疗机构存在药品价格过高的现象，药品费用在获得合作医疗报销后，有的药品还高于药店零售价格，多数农民认为参加新农合后住院报销那点钱都被医院赚去了，在一定程度上影响了农民参加合作医疗的积极性。

三、完善失地农民社会保障制度的措施

失地农民社会保障问题，是一项社会性的问题，是一项庞大而又复杂的社会工程，从中央到地方政府都高度重视。解决失地农民社会保障问题必须综合考虑，统筹兼顾，既要有利于推进农村工业化和城乡一体化，又要从保障农民的生活需要出发。既要研究解决征地费用偏低、就业困难等问题，最大限度的维护农民的利益，还要从保障农民长远利益出发，探索制定深化体制改革的政策，切实做好失地农民的生存、发展、就业等各方面的保障工作，从根本上解决失地农民的生活和出路问题，以维护社会稳定。

1.健全完善失地农民养老保障制度

失地农民的养老保险制度，在形式上可以借鉴城镇职工养老保险的模式，实行个人帐户与社会统筹相结合的方式，这样既可以实现自我保障，又可以实现社会互济。社会统筹部分由政府负担部分和村集体交纳部分组成，用做养老保险基金。个人账户由集体和个人缴费组成，由村集体负担部分资金和个人从安置补助费中列支。在个人缴费上，可以采取弹性缴费办法，就是个人缴费不是整齐划一，而是设立一个缴费基准线，以基准线为标准，设立一个上下限，在基准线与上下限之间，按照一定等量数额划分几个档次，失地农民可以根据自己的缴费能力来选择不同的档次。有钱的可以选择基准线上高的档次，档次越高，个人缴费越高，个人养老帐户缴费额越多，到退休年龄时领取的养老金就越高。相反，选择的档次越低，个人缴费就越少，个人养老帐户中缴费数额就少，到退休年龄时领取的养老金就低。

2.健全完善失地农民医疗保障制度

具体有以下几种情况：对于达到法定退休年龄的失地农民（男年满60周岁、女年满50周岁及以上），可采取一次性缴纳15年医疗保险费的办法，不享受医保卡买药待遇，只办理住院医疗保险。其筹资模式为个人按3%的比例缴纳医疗保险费的小部分，7%的医疗保险应从土地补偿费中扣缴。对于处于劳动年龄阶段的失地农民（男16一59周岁、女16一49周岁之间），可以分类采取两种办法：一是年龄偏大、收入低的失地农民，可以采取与退休年龄段失地农民类似的缴费模式，不享受医保卡买药待遇，只参加大病和住院医疗保险；二是对于年龄较小能够凭自己的一技之长就业的失地农民，就业后直接参加城镇职工基本医疗保险。对于劳动年龄段以下（16周岁以下）人员，包括在校学生，可根据实际补偿情况一次性发给医疗补助费，有条件的劳动年龄段以下人员，鼓励其参加形式多样的商业医疗保险。

3.健全完善失地农民最低生活保障制度

建立失地农民最低生活保障制度是建立失地农民各项保障制度的前提，因为最低生活保障是每一位公民应该享有的最基本权利，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是统筹城乡社会保障制度建设的突破口之一。确立多渠道资金筹集机制。资金的筹措主要依靠政府和集体（其中政府所占比例相对要高一些），而不应由失地农民个人负担。政府和集体筹措资金的主要来源是土地出让金。政府和集体征用农民土地后，将土地出让给开发商，在这一过程中存在两个环节，一个环节是征用农民土地，给农民土地补偿金，二是出让土地给开发商，收取土地出让金。然而给予农民的土地补偿金和收取的出让金数额相差是很大的，可达十几倍甚至百倍，在这巨大的土地价格差距中，政府和集体从中赚取了巨大增值收益，这其中应该有失地农民应得的。因此，从土地转让增值收益中为失地农民划拨出一定比例的资金，来为失地农民设立最低基本生活保障基金是必要的。这既有利于维护失地农民合法权益，也具有现实操作性。此外，在上述筹集最低生活保障主渠道的基础上，还可以辅以社会化帮扶等方式，比如，福利彩票本身就有扶弱济贫的功能，还有社会捐款等都是最低生活保障基金的有益补充。

4.完善就业保障机制

首先要强化就业培训制度，增强失地农民的谋生能力。强化就业培训制度，形成一套完整而实用的就业培训机制和课程，对失地农民进行技能的培训和提高，使其从单一的农业劳作中走出来，从事具有一定技术含量的工作，从而增加其就业机会。建立失地农民阳光培训制度，由政府出资，由相关部门负责整个培训过程的监督指导，依托社会培训力量，根据失地农民自身实际情况，结合当地社会用工需求为农民工进行免费培训。

其次要完善就业服务措施。一是建立职业指导机制，建立一支有责任心、业务能力强的职业指导队伍，帮助失地农民分析自己的状况，指导其应该进行哪一方面的技术培训，从事哪一方面的技术技能工作，使他们增强信心，尽快转变就业观念，提高适应城市和市场的就业能力。二是成立创业服务中心机构，对失地农民创业就业提供各方面的优惠扶持，保证失地农民尽快就业。为失地农民再就业提供小额贷款，税费减免等优惠措施，并对自谋职业和开办企业提供政策支持，对其简化办事程序，为其尽一切可能的减压、减负，扶持其创业发展。三是加大劳动力供求信息平台建设，定期举办专场招聘信息会，并健全完善供求信息网络系统和信息发布平台，使供求信息渠道畅通，通过广播、报刊、显示屏等一切可以宣传的方式向广大农民工提供供求信息，创造有利于失地农民就业的机制和环境。

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责任编辑：王玲玲

2010-08-16