论土地流转中农民权益保障机制构建

宋菊香

(中共永州市委党校，湖南 永州 425006)

一、土地流转中农民合法权益无法得到有效保障

土地流转的主体是农民，但是对大多数农民来说土地是生存和发展的根本保障。土地不仅仅是生产要素，而且承担了农民的就业、子女的教育、医疗、养老等本应由国家和社会对农民承担的大部分保障功能。如果农民合法权益无法保障就会引起一些纠纷，造成群体性上访，甚至会产生一些无地、无业、无社会保障的“三无”农民，引发社会矛盾，影响社会稳定和土地流转的有序推进。所以，土地流转的关键是保障农民合法权益。

土地流转中农民的合法权益指是农民在土地流转中应该得到的各种合理利益及依法享有的各种权力的总称，包括很多方面的内容，主要指农民经济利益、政治权益和发展权益三方面内容。但是，实际上，土地流转中农民相应的合法权益无法实现的情况时有发生。

1.经济利益受损。利益是关系到人类社会存在和发展的基本问题。土地流转的核心问题仍然是农民利益问题。土地流转时间长，租金较低，分配给农民的收益少，农民的利益被低端固化是土地使用权流转中一直存在突出问题。其一，基层政府、村委会及村集体经济组织对农民流转收益的侵蚀。原则上，基层政府、村委会及村集体经济组织要求保护农民合理的经济利益。实际上，有些基层政府部门在推进土地经营权流转和保护农民利益之间，往往倾向于迁就投资者的意愿，说服农民按耕种水稻的收益的低廉价格出租甚至卖出土地，低价强行长期“租用”农民承包地，因而农民难以分享土地增值收益，严重地侵害了农民的土地承包权和收益权。其二，受让方对农民利益的侵吞。拥有资本优势和信息优势的受让方有些以发展农村经济、推进农业产业化经营为幌子，利用种种手段强迫或欺骗农民流转土地，有些甚至利用承租的土地变相搞房地产开发，对农民的补偿标准极低，从中获取不正当利益，挤压农民的利益空间，农民的长远利益受到损害。其三，利益分配不公。由于产权不明确造成了土地的各种收益界限划分不明确，导致了土地流转收益分配标准不明确，分配的随意性很大，往往强势群体占大头，农民占小份。

2.政治权益受限。利益的保障离不开权利的保障。要保障农民在农地流转中的经济利益必须先保障其政治权益，主要是农民在土地流转中的应享有的自主决策权、知情权、参与权、监督权等民主权利。一是土地流转决策权遭扰。为了土地能够集中连片转出达到规模经营的要求，有些地方行政部门用行政命令硬性调整农户承包地，干涉农民自主安排生产经营项目，强行收回外出务工就业农民的承包地，强迫承包方流转土地承包经营权，使一些农民对土地流转无法自主理性做出决策。二是土地流转的知情权、参与权、监督权缺失。目前，大多数集体建设用地流转的用途、收益、年限等事项，未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过，农地流转不透明，农民对土地流转的知情权、参与权往往被“干部”代表。再加上一些村级财务管理混乱，财务不公开，村民无法行使监督权，出现了挤占、挪用流转收益、甚至侵占国家对农民的直接补贴等问题。

3.发展权益受困。目前，土地承担了农民就业、医疗、养老、子女教育等大部分社会保障功能，这是广大农民依靠土地获取的最基本的发展权益。我们应该看到，大部分农民是无文凭、无技能者，重新就业比较困难。在城镇化、工业化水平不能完全吸纳农村剩余劳动力的情况下，失地农民的就业与社会保障问题便突显出来。2007年，湖北省社科院和湖北经济学院在武汉联合做了一次调研显示：就业方面，18-55岁的失地农民中，无业者或找到不太满意工作者占到近九成；医保方面，超1/3的农民未办医保，办理者也多数表示不满意；养老保险方面，七成尚未参加。因此，土地流转在一定程度上会使大多数农民的发展受制约。

二、土地流转中农民合法权益受损的原因剖析

1.制度缺损是土地流转中农民合法权益受损的根本原因

一是产权制度不完善。产权清晰是市场经济条件下土地流转顺利进行的前提条件。但是就目前来看，农村的土地存在产权主体不明确、归属不清晰等问题。宪法、民法通则、土地管理法、土地承包法等法律规定农村土地实行集体所有制，但对“集体”界定模糊，不同法律有不同规定，主体代表法律地位不明确、权利和义务不清，导致农村土地产权界定不明晰，集体所有权权能残缺和农民土地财产权的缺失，致使农民土地权益不断遭到政府、村委会、企业等强势势力的侵犯。二是规范土地流转保护农民权益的法律体系不健全。目前，土地流转只是一种政策的论述，缺少相应的法律规范，至今还没有专门规范农村土地流转财产关系的法律法规。这造成了土地流转过程中操作上的多样性，当农民权益遭到损害时得不到相应的法律保护。三是农村社会保障制度不健全。目前，据统计，占总人口70%的农村人口享用不到1/3比例的初级医疗卫生服务，农民养老保险仍处于建立阶段，农村社会保障制度很不完善（有的地方仍然缺失）。在这种情况下，农民不敢盘活土地资产，将土地流转出去获取短期利益，不得不从长计算把自己牢牢地拴在土地上以保障长远利益，这就使得农民的收入增加幅度远远低于城市居民。

2.市场缺位是土地流转中农民合法权益受损的直接原因

土地流转的实质是让市场发挥基础作用，实现土地资源的优化配置。当前，农村土地流转市场还不健全，市场机制作用没有很好发挥，突出表现是中介组织缺乏、价格机制不合理。一是中介组织缺乏。我国农村土地流转中介组织尚处于起步阶段，数量少，其功能主要是收集发布流转信息，很少提供法律咨询、调解土地流转纠纷、土地价格的评估及土地测量评估方面的服务，远远满足不了现阶段农民进行土地流转的客观需要。二是价格机制不合理。土地价格机制不合理导致土地承包经营权流转价格混乱。在现有地土地承包经营权流转过程中，土地流转价格不是合理的市场价格，土地的转包费、租金等通常以周围现有的土地流转价格作为标准确定的，没有考虑土地的远期价值，缺乏科学合理的标准。同时，农村流转地价的评定随意性大，有少数地方的乡镇政府、村委会出于自身利益，随意提高价格或者收取不合理的费用，使用市场调节机制无法起到真正的作用。土地价格机制不合理使大多数农民收益增加困难。

3.监管缺失是土地流转中农民合法权益受损的重要原因

目前，各地的土地承包经营权流转以不同速度在加快推进，很大程度上是地方政府、基层组织和基层干部积极参与和推动的结果。但是从上到下各级行政主管部门没有制定土地流转程序、流转手段等操作层面的具体实施细则，无法对土地承包经营权流转行为进行有效监管，使基层政府职能异化的问题比较突出，在一定程序上损害了农民合法权益。在土地流转中，基层政府本应责无旁货地保护农民利益，但实际上却时常与民争利，有些基层政府直接充当土地流转主体，冒领各种农业补贴；一些基层政府部门为了迎合投资者，降低开发成本，利用自己的强势地位随意改变土地的农业用途，并强迫农民长时间、低价出让土地经营权，将土地流转演变为一场新的“圈地运动”，给农民和国家利益造成巨大损失。

三、积极构建农民利益保障机制，确保农民合法权益

土地流转必然会引起参与各方进行利益博弈，不可避免地损害处于弱势地位的农民的权益。我们必须建立多位一体的权益保障机制，调节利益博弈中不平衡的状态，协调各方的利益冲突，保障农民合法权益，以期实现土地流转与农民权益和谐互促发展。

1.建立权益诉求机制，保障农民话语权利

农民权益诉求机制是指广大农民将自己的立场、想法、意见和建议通过合法、正当的途径和方式表达出来，以实现和维护自身权利的利益的机制。建立农民权益诉求机制的目的就是保证农民对土地流转有更大的知情权、参与权和决策权，更好地表达农民的权益诉求，让农民真正成为土地流转的主体，这是农村土地流转中维护农民权益的前提。

一是建立农民维权组织。“组织资源是最有决定意义的资源”，它能使个体汇聚成强大的团体，有力地表达和维护自己的权益。因此，政府应正确引导农民建立一个自己的组织比如农民协会，整合农民的利益，集中表达农民意愿。二是完善村民自治制度。土地流转必须按土地流转程序规范流转，由全体村民讨论，按民主原则表决通过，才能贯彻执行，探索建立真正能够体现村集体成员意志的决策参与机制、执行机制，保障农民的知情权、参与权和决策权。三是畅通诉求渠道。建议适当增加农民在各级人大、政协等组织中的代表人数比例，扩大农民政治参与，让他们能够直接表达和维护自己的合法权益；严格执行信访回复制度，推行信访受理责任制和失职责任追究制度，及时了解、处理土地流转中的问题；要通过干部联系群众制度、设意见箱、与农民代表座谈等形式引导群众以理性、合法的形式表达在土地流转过程中的利益诉求，维护农民合法权益。

2.建立利益分配机制，保障农民分享利益

一是加强制度建设，保障利益分配起点公平。加强制度建设是农民公平参与利益分配的根本保障。其一，完善农地产权制度。明晰产权，从根本上解决农民收益权的保护问题，是当前深化农村土地产权制度改革的核心。首先，确定所有权。从《宪法》、《民法通则》、《农村土地承包法》等法律上明确村民小组是农民土地集体所有权主体，科学界定权能边界，严格按照界定的责权利办事。其次，强化农村土地承包权。承包方有权自主决定土地承包权是否流转和怎样流转，要尊重农民的主体地位，不得以少数服从多数为由强迫农民流转。再次，要赋予农村土地承包权以物权性质。制定《土地承包经营流转法》，从法律上赋予土地承包经营权以物权，在不改变土地用途的前提下，农户享有对土地的自主决策权、使用权、收益权和自由处置权，把占有、使用、收益、处分权都还给农民，使农村土地承包权物权化。其二，健全法律法规。要完善《土地管理法》及已有的有关涉农利益的法律法规，尽快制定农村土地流转方面的法律法规和规章，提供详细的规范和健全的程序，为维护农民利益奠定坚实的法律基础。其三，完善社会保障制度。建立多层次的农村社会保障体系，采取“因地制宜，量力而行，形式多样，农民自愿”的原则，多渠道、多层次、多方式地兴办养老、医疗、生育、伤残等保险，逐渐实现由土地保障形式向社会保障形式的过渡，解决土地流转者后顾之忧，更好地保障农民的发展权益。

二是健全流转机制，保障利益分配过程公平。健全流转机制特别是准入机制、中介服务组织、价格机制是培育土地流转市场的关键，关系土地流转收益的形成和分配全过程，对保障农民权益有重大影响。其一，建立土地流转经营主体的准入机制。建立健全土地流转风险评估的控制制度，各有关部门加强对规模经营主体（大户和龙头企业）的经营能力、资信情况及项目可行性的审查，努力使引入的经营主体和经营项目有较强的盈利能力。降低农民土地流转风险。其二，培育中介服务组织。建议要尽快建立市、县（区）、乡、村四级土地流转中介服务组织。市、县两级建立农村土地流转指导管理机制，乡（镇） 都要建立农村土地流转服务中心，村建立土地流转服务站。各级中介组织要建立农村土地流转交易信息网络，发布土地供求信息，及时提供可流转土地的数量、区位、价格等信息资料，沟通市场供需双方的信息。规范土地流转程序，指导办理土地流转手续，组织开展集体土地流转收益评估，研究制订并发布土地流转的指导性价格，协调各方利益。其三，建立合理的价格机制。根据土地等级和基准地价对不同产业、不同区位的农村土地进行基本价格定位，并综合采用成本法、收益法、市场法等多种方式充分估计流转土地的增值收益形成浮动价格，共同形成合理的价格增长机制。但是具体流转价格由承包方与受让方协商确定，同时引入农民定价权，确立农民的谈判地位，才能增加农民收入。

三是建立利益调节机制，保障利益分配结果公平，政府应根据市场情况及时制定承包土地补偿费用的市场指导标准，调整不利于农民利益分配格局。根据流转土地的用途及预期收益，分类制定流转费用的标准，调整基层政府、村委会、集体经济组织及受让方在收益分配中占大头的局面，让农民分享土流转的增值收益，对于村集体收取的土地使用费，应按土地发包净收入的一定比例返还给流转土地的农户，实行二次分配。

3.建立权益监管机制，保障农民维护权益

一是建立行政权力的约束机制，构建和完善对行使权有效制约的权力制衡机制，纠正政府特别是基层政府职能越位和错位行为，对土流转中有关侵害农民合法权益的行政侵权行为实行严格的责任追究制，严厉惩处违法行为，促进政府尽快转换职能。土地流转中政府应强化管理和服务职能，通过加强对农村土地流转情况的调查研究，及时掌握动态，做好具体环节的指导和管理，提供技术、法律、信息等方面的服务，妥善处理各方利益关系，引导土地依法自愿有偿流转。

二是完善纠纷协调机制。按最新出台的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的要求建立纠纷仲裁机构，成立县、乡、村三级土地承包纠纷管理组织和体系，成立农村土地承包纠纷调解委员会，建立农村土地承包纠纷调解庭，实行土地承包纠纷案件专人负责制和土地承包纠纷解决时限制，及时处理土地流转纠纷问题，有效预防和化解土地承包纠纷，维护土地承包关系长期稳定，保障农民的长远利益。

三是健全监督机制。要完善重大决策听证制度，完善政府信息公开制度，健全以村委或村民代表会议为主要形式的民主议事制度，不断拓展农民的监督渠道。同时，加强对农村基层财务制度的审计监督，落实村级财务公开制度，加强村集体资产和土地流转收益的监督管理。通过健全监督机制，使农民对土地流转过程和结果进行有效监督，切实保障农民在土地流转中的合法权益。

[1]李长健，梁菊，杨婵.农村土地流转中农民收益保障机制研究[J].贵州社会科学，2009，(7).

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