进一步完善高校国库集中支付制度的思考

卿文洁

(湖南财政经济学院,湖南长沙 410205)

财政国库管理制度改革是党中央、国务院做出的深化财政改革的重要决定,是重大的财政管理制度创新,是公共财政体制的重要内容,是加强资金管理的重要手段。按照社会主义市场经济体制下公共财政的发展要求,借鉴国际通行做法和成功经验,结合我国具体国情,遵循统一账户、统一收支、统一管理的原则,取消各单位自行设立和管理的各类财政性资金账户,由财政部门在人民银行和商业银行建立统一的国库单一账户体系,将政府所有财政性收支全部纳入国库单一账户体系进行核算、反映和管理。从制度上、源头上堵住了逃遁于国库监管之外的财政资金,有效整合了财政闲散资金,财政资金调度能力显著增强,加强了资金监管,从根本上提高了财政资金的使用效益,更好地发挥财政在宏观调控中的作用。

一、高校实行国库集中支付改革的成效

国库集中支付改革大大推进了高校财务管理工作,部门预算执行管理水平明显提高,主要表现在以下方面：

1、增强了财务管理观念,提升了高校财务管理水平

通过国库集中支付改革,从思想上认识到国库集中支付制度改革是财政体制改革的重要内容,是提高财政资金使用效益,从源头上预防和治理腐败的重要措施。学校从上到下改变了理财观念,增强预算管理意识,逐步转变“重分配,轻管理”观念,促进了学校财务管理水平提高。实行改革后,高校财务部门对每笔资金的使用从预算、分月用款计划到使用都要参与,保证了财务部门管理职能更好发挥,加强了财务管理在高校的地位和作用。各项工作的新变化促使财务人员不断提高其业务水平。

2、强化了部门预算管理,提高了高校预算执行能力

国库集中支付改革基础是真实、科学、准确、细化的部门预算,部门预算全部细化到校属各基层预算单位、具体预算项目,“有预算才能支出”、“预算支出渠道不得随意变更”,科学合理地编制部门预算和用款计划。配合政府收支分类改革,预算收支全部按功能分类和经济分类进行细化 (包括项目支出预算),预算编制与预算执行相互促进。实现综合预算,财政性资金和非税收入资金全部纳入部门预算管理。

“按预算用款,按计划办事”,严格按批复的预算执行。在经财政部门批准后的计划内分别以 “财政直接支付”和 “财政授权支付”两种方式使用资金,人头经费、专项经费均采用直接支付,高校不能随便改变项目和用途,专项经费必须事先提出详细的论证报告和预期效益,用款计划分到类、款、项。根据零基预算,用款计划年末结余要注销,第二年再做追加预算并重新申报用款计划。分月用款计划从理论、口头的软约束变为实际可行的硬约束,“拍头预算”、“先斩后奏”、超预算情况逐步减少,从根本上提高了高校编制预算的准确性、科学性、严肃性。[1]促使高校牢固树立按计划用款的意识,减少预算调整随意性,预算执行能力增强。

3、规范了财政资金的使用,提高了资金运行效率

国库集中支付制度对账户管理、资金申请、审核拨付、对账、会计核算等方面均进行了明确规定,规范了高校财务管理和资金使用。实行国库集中支付后,财政资金不再直接下拨到高校,高校只要按照要求完成用款计划的申报,就可以通过财政零余额账户进行授权支付,基本支出和项目支出用款计划按照规定时间上报,在每个月月初即可直接到达高校零余额账户,大大改变了传统资金拨付方式下,层层申请和层层拨付的问题,时间大为缩短,提高了资金运转效率,加大了资金流转过程的透明度,降低资金划拨支付成本,加强政府资金的统一调度和管理,充分发挥财政资金的最大效益,集中财力办大事。

4、加强了资金监管,防范了高校财务风险

国库集中支付制度设计形成了有效制约机制,使得高校资金申请、支用全过程处在不同部门、单位监控之下,从机制上减少了违规现象的发生。高校只有一个零余额账户,所有财政资金纳入该账户核算,高校当年的所有支出项目都要依据当期的预算提出用款计划,得到财政部门的批准,由财政部门直接支付给收款单位,项目资金和应付项目一一对应,支付能力风险也得到有效的降低,从而改变了原先单位财政资金在多个账户核算、随支随取的现象,从源头上杜绝分散、多重开设账户等各类违纪现象,财政资金得到有效监管。财务部门从资金使用角度参与管理,逐步强化了事前、事中和事后的监督机制。财政实时监控系统,能够及时发现违规或不规范操作的问题,逐渐形成了强有力的威慑机制,对发现的问题进行情况反馈和跟踪,促使高校严格执行预算和各项财经法规,从而有效地保证了财政资金支付的安全性。基建项目资金从申请、审核到最终支付,也由不同部门从项目进度和支出内容等多方面进行监管,有力地保障了资金安全、提高了资金使用效益。

5、提高了预算执行透明度,提供了科学决策财务信息

实行国库集中支付改革后,高校预算资金通过现代化信息系统集中支付,提高了预算执行信息的完整性、准确性和及时性,预算执行透明度得到大幅提高。建立并不断完善了国库资金支付分析制度,及时提供相关信息,为高校领导提供科学决策参考依据,也极大地促进高校财务管理信息化水平的提高和具有高校特点的管理信息系统的建立与完善。

二、高校实行国库集中支付制度存在的问题

高校实行国库集中支付过程中还存在一些不足之处,有待于进一步改进和完善。

1、影响高校资金的自主权,削弱了高校融资能力

为满足 “扩招”和高校自身发展需要,近年来高校纷纷扩建新校区,发展以外延扩大为主。虽然高校收入总量不断增加,但远不能满足教育投入迅猛增长的需要。学校在基本建设、实验仪器设备购置以及人才引进等方面存在较大的经费缺口, “银校合作”、贷款搞建设成为大多数高校的选择。高校由于其自有账户资金和收费权,很容易获得商业银行贷款。而且高校财务资金的合理储备与及时供应,为学校各项事业的正常运行与发展提供了所必需的经费保障。实行国库集中支付后,高校在商业银行的账户被取消,只允许保留零余额账户,财政性资金全部纳入国库集中支付范围,也只有计划额度,没有实体资金,没有资金可以调配使用,只能根据上报的用款计划进行财政资金使用,未上报用款计划的财政资金不得使用且停留在财政国库内,这部分沉淀资金不能流入学校周转调剂,既增加高校银行贷款利息支出,又不能合理调度资金,影响高校资金使用效益[2]。财务出现无货币资金形态的局面必然堵塞了高校向银行融资的渠道,增加了高校筹资的压力,影响了高校办学自主权的落实及自我发展能力的形成。[3]

2、支付程序繁杂,加大了会计核算的复杂性

财政资金实行集中支付,按照不同的支付主体,对不同类型的支出,分别实行财政直接支付和财政授权支付。对条件许可实行直接支出,不允许采取授权支付,在年度内分月编制用款计划,经上级主管部门汇总后上报财政部门审批,这就要求高校在编制预算时具体而准确,要有超前的预算和精确的计划,否则遇到特殊情况将无钱可用,按月编报计划的程序和审批手续繁琐,时限要求严格,给高校的财务管理带来了很大的压力[4]。国库集中支付制度规定不能从零余额账户向分校、校医院等二级核算单位转拨资金,严重影响学校下属职能部门正常工作的开展,不利于高校内部资源的利用。高校资金来源和支出复杂多样,财政资金拨付程序、支付方式、账户设置发生了根本性变化,拨付的额度分为基本支出、项目支出、科研支出等不同的类别。基建拨款与高等教育经费拨款处在同一个零余额账户管理,实际上是两个不同的会计核算体系使用同一银行账户,在会计核算上分设会计科目,基建拨款和自筹基建款分别核算,两套账与预算管理口径不符,不利于资金的统筹安排,增加了银行对账的难度,也增加了高校财务管理和会计核算的复杂性。

3、资金拨付与项目执行时间脱节,影响项目的实施

实行国库集中支付制度后,财政资金拨付管理发生重大变革,财政支出数是以国库支出数取代财政拨款数。财政部门拨款额度或部分专项批复追加预算下达较晚,临近年关与财政部门和主管部门工作衔接不及时、不到位等原因,造成年度高校财政拨款结转资金较多,既严重地影响了资金使用效益,在一定程度上也影响了来年经费争取。根据财政性结余资金管理的有关规定,对当年批复且未完工项目结余资金可以结转下年继续使用,但专项经费未用额度下年结转不能够及时和正确结转,项目经费具有滞后性,影响项目的实施。有时高校又要考虑在报表上反映年末资金结余情况,各级财政部门年末结余也存在着上报的问题,年底便加快预算执行进度,不允许财政拨款非正常结转到下年度使用,致使在年末不顾实际需要而 “拼命”请款支出,导致支出内容不实,所拨款项与财政的初衷背道而驰,也会造成浪费。同时,国库资金拨付与项目执行进度不一致,而在实际执行中,基建项目和科研项目是不间断执行的,就会影响该项目进行。

4、缺乏相应的配套改革,制约改革的深入推进

高校的电子化财务信息系统与财政信息系统的不顺利对接,银行之间的实时清算系统不完善,导致按照规定财政授权支付或财政直接支付不能及时到帐,影响高校事务的正常进行。[5]在财政集中支付体系中,财政部门成为财政资金的最后把关者,面对众多支出单位和各种资金用途,国库核算的工作量成倍增加。财政授权支付中,由于代理银行同财政国库单一账户进行清算的时间以每天下午两点钟为限,之前办理的业务能够及时办理清算,之后办理的委托付款或财政授权支付业务就要次日进行清算,收款人的资金到账时间就会受影响,财政资金支付风险时有发生。财政直接支付申请书的打印很不方便、财政授权支付剩余额度不能实时反映和月末对账还存在问题等,国库集中支付管理操作系统有待进一步完善。另外,高校收到财政性资金,收入和费用或非货币性资产相应增加,收支确认的基础如何改变存在问题。预算资金拨付方式的改变,改变了财政支出的列报口径,现行高校会计制度也不能适应预算管理改革,需要做出相应修改。

三、进一步完善高校国库集中支付制度的建议

1、转变观念,提高认识,提供思想保障

国库集中支付改革作为我国财政预算管理制度改革的重要内容,是财政预算执行管理根本性变革,利益调整大,必将引起高校传统的管理模式、核算方式较大的变化,是一项复杂的改革工程,涉及面广。必须从讲政治的高度,思想上转变观念,统一认识,认真贯彻落实国务院批准的改革方案的要求,针对改革认识上的差异,通过培训、宣传等多种方式,认识到改革的必要性和重要性,认清国库集中支付改革的政策、目的和意义,吃透改革精神,使高校领导和财务人员消除顾虑,克服畏难情绪,从而顺应时势深化改革,为改革提供思想政治保障。

2、加强培训,提升素质,抓严队伍保障

实行国库集中支付后,财政资金的申请、拨款程序、会计核算、支付方式、账务处理等都发生了根本变化,这就要求有更多综合素质高、政策水平好的财会人员与之配套。高校必须定期加强业务人员国库集中支付相关政策及业务操作、会计核算和相关软件操作培训工作,提高业务素质和工作水平,增强服务意识、创新意识、责任意识。同时充实力量,理顺职责,人员到位,职责到位,为国库集中支付改革工作顺利开展抓严组织保障。

3、建章立制,规范程序,健全制度保障

为适应高等教育管理体制和财政改革发展趋势,高校应认真研究财政部颁布的财政国库管理制度改革的相关制度和银行清算制度,结合高校自身管理特点和需要,制定完善国库集中支付制度的配套改革,制定与国库集中支付相适应的预算管理制度、会计核算办法、财务管理办法和内部控制制度等一系列规章制度,对工作流程、用款计划管理 (录入、审核和申报工作)、财务处理、账户管理等各工作进行详细规定,并根据具体情况不断修订,为改革健全制度保障。

4、完善配套,夯实基础,提供方法保障

(1)进一步推进配套制度改革,协调预算管理、政府采购制度改革的同步进行。随着高校教育体制改革的不断深入,财政国库集中支付制度改革与预算管理改革、政府采购制度改革在高校需同步协调进行,对账户体系设置、财政资金收缴和支付程序都进行了重大改革,并涉及银行清算制度,这增加了高校财务管理的复杂性和艰巨性。改革内容多,支付环节多,需要精心组织,合理安排,相互密切配合,积极协调学校各部门的关系,积极支持改革,实现预期的改革目标。

(2)进一步推进预算编制改革,全面推行部门预算制度,细化预算编制。一是全面建立用款计划、指标核销、额度下达、资金拨付等紧密有序的国库集中支付规程管理体系,有效确保高校资金安全、高效运行。二是继续规范和优化大额资金财政直接支付、中额资金财政授权支付和小额现金公务卡支付流程,加强执行监管,完善各项保障和服务措施,提高预算执行效率和规范度、透明度。三是严格预算执行,确保财务资金运行安全。在资金支付审核中,严格把好 “执行关”,逐步实现财务预算从 “软约束”向 “硬约束”的转变。督促部门严格执行部门预算,做到专款专用,不得随意改变资金性质和用途;四是进一步明确预算调整审批程序,避免大幅度调整预算支出。按照部门预算要求,依据资金性质和用途,对部门请款使用项目逐笔进行审核、支付。该纠错的事项及时与部门沟通、该拒付的事项决不手软。对大额专项资金,及时加强监控、跟踪,防止虚报、重报项目资金或改变资金用途。

5、创新手段,提高效率,改进技术保障

(1)加强国库集中支付系统网络平台建设。针对国库集中支付系统网络平台运行现状和高校自身财务管理特点、校区网点分布及支付业务量等情况增设录入支付岗位、增配终端设备、完善现行支付软件,加强信息系统建设,有效利用信息化手段来规范和控制,减少审核工作量,提高工作效率。

(2)建立财政管理信息系统和国库管理操作系统。

一是预算编制系统和预算执行管理系统,保证预算资金的拨付符合预算安排和支出进度要求;二是收入管理系统,监控税收和非税收入征收情况;三是国库现金管理系统,及时反映国库每天的收支和平衡状况;四是国库收支总分类账系统,做到所有收支账目在一个系统中反映;五是债务管理系统,全面反映国债发行、偿还和余额情况。通过上述管理系统,使各类财政收支在国库单一账户体系中实现高效、安全运行。

(3)建立健全现代化银行支付系统。改变目前我国全国性电子化银行清算系统尚不完善的状况,逐步建立健全中国现代化支付系统,加快财政资金拨付的到账时间,提高国库单一账户清算业务的效率。

[1]李 萍.适应国库集中支付制度改革提高高校财务管理效率[J].科技信息：学术版,2006,(4)：35.

[2]吕 刚.高等学校实行国库集中支付制度存在的问题及应采取的措施 [J].北京工商大学学报 (社会科学版),2009,(3)：46-47.

[3]邓满娥.地方高校实行国库集中支付制度之辩证观 [J].当代经济,2007,(1)：46-47.

[4]王珍兰.高校实行国库集中支付探析 [J].南京林业大学学报 (人文社会科学版),2009,(1)：22-23.

[5]严素萍.进一步推进国库集中支付制度改革的思考 [J].广东财经职业学院学报,2005,4(5)：20-22.